Назад

Памяти Людмилы Александровны Дробозиной
Н.Д. ЭРИАШВИЛИ
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
N.D. ERIASHVILI
FINANCIAL LAW
Textbook

юнити
UNITY
Law & Legisation • Moscow • 2000
Н.Д. ЭРИАШВИЛИ
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений

UNITY
Закон и право • Москва • 2000
УДК 34:336(075.8)
ББК 67.402я73
Э77
Одобрено Редакционно-издательским советом Юридического института МВД России
Рецензенты:
д-р юрид. наук, проф. Н.М. Коршунов (нач. кафедры граждански-правовых дисциплин Юридического института МВД России);
д-р юрид. наук, проф. М.М. Рассоям (зав. кафедрой "Право' Всероссийского заочного финансово-экономического института)
Главы 9, 10 написаны совместно с канд. экон. наук Л.М. Никитиным
Эриашвили Н.Д.
Э77 Финансовое право: Учебник для вузов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. — 606 с.
ISBN 5-238-00159-2.
В учебнике рассматривается курс финансового права, включающий наиболее актуальные вопросы правового регулирования важнейших институтов этой отрасли права в условиях перехода к рыночной экономике, политических изменении, происходящих в стране.
Наибольшее внимание уделено финансовому контролю, вопросам налогообложения физических и юридических лиц, государственному и муниципальному кредиту, правовым основам организации страхового дела, банковскому кредитованию, денежному обращению, валютному регулированию и валютному контролю. Кроме того, анализируются вопросы правового обеспечения бюджета и бюджетных фондов, доходов и расходов государства. Отдельная глава посвящена правовому регулированию лизинга, а также государственным ценным бумагам.
Для студентов, аспирантов, научных работников и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также для практических работников органов государственной власти и местного самоуправления, финансовых и кредитных учреждений и предпринимателей.
ББК 67.402я73
ISBN 5-238-00159-2
© Н.Д. Эриашвили, 2000
© ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА», 2000
Воспроизведение всей книги или любой ее части запрещается без письменного разрешения издательства.
Предисловие
Глубокие экономические и политические преобразования, затронувшие все стороны жизнедеятельности страны, связанные с переходом России к рыночной системе хозяйствования, свободному развитию всех форм собственности при утверждении равенства прав хозяйствующих субъектов независимо от их организационно-правовых норм способствовали активному развитию финансового права и формированию законодательных основ регулирования финансовых отношений.
Финансовое право вполне закономерно вызывает интерес управленческих структур во всех областях хозяйственных отношений, органов государственной власти и местного самоуправления, предпринимателей и обычных граждан, поскольку именно эта область права регулирует отношения и в бюджетной сфере, и в налоговой, и в сфере государственного кредита, банковской деятельности и банковского кредита, и в вопросах страхования.
В соответствии с тем, какое регулирующее влияние оказывают нормы финансового права на все эти институты государства в целом и на каждый в отдельности, и построена структура учебника. Это обусловлено тем, что финансовое право, основываясь на приоритете общегосударственных задач, призвано прежде всего содействовать активному развитию рыночных отношений в стране, но в то же время оно способствует и государственному регулированию. Именно поэтому автор поставил перед собой основную задачу - дать развернутую характеристику содержанию финансового права, рассказать о его особенностях, законодательной базе финансового регулирования того или иного института государства.
В первом разделе, посвященном правовым основам и принципам финансовой деятельности, представлена современная финансовая система России, раскрыты роль, сущность и функции финансов. Пристальное внимание при этом уделено финансовому контролю как одному из важнейших элементов системы управления финансами, особой сфере стоимостного контроля за финансовой деятельностью всех экономических субъектов. Дана характеристика органам, осуществляющим государственный финансовый контроль, показаны правовые основы их деятельности. Соответствующее внимание уделено новому для России направлению контроля за хозяйственной деятельностью — аудиту.
Во втором разделе рассматриваются бюджетное устройство Российской Федерации, экономическая сущность бюджета, построение бюджетной системы; раскрываются основы бюджетного права; характеризуется экономическая и контрольная работа финансовых органов по составлению и исполнению бюджетов.
Институт налогов — один из самых важных финансово-правовых институтов государства. Он также регулируется нормами финансового права. Поэтому правовому регулированию налогообложения посвящен третий раздел учебника. В нем раскрывается экономическая сущность налогообложения, правовое регулирование основных видов налогов рассказывается о сущности, функциях и видах налогов.
Раздел четвертый раскрывает отношения в области государственного кредита. В условиях дефицита бюджета, который наблюдается в современных условиях и погашается в основном за счет внутреннего и внешнего долга, роль государственного кредита особенно велика. В качестве звена финансовой системы он обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства. В данном разделе учебника раскрываются правовые основы государственного и муниципального кредита, его сущность и функции, рассказывается о государственных займах и их классификации.
К финансовому праву относятся также нормы, регулирующие банковскую деятельность и вопросы банковского кредита. Ведь именно через банковскую систему, которую возглавляет Центральный банк РФ, собирается и перераспределяется вся реальная масса денег, функционирующая в государстве как по наличному, так и безналичному расчету. Правовому регулированию банковской деятельности посвящен шестой раздел учебника. В нем представлена краткая история возникновения и развития банковской системы России, описываются сущность банковского кредитования, правовые условия деятельности коммерческих банков.
Отдельные разделы в учебнике посвящены правовому регулированию организации страхового дела, лизинга, денежного обращения и расчетов, валютных отношений.
В специальной главе учебника рассматриваются правовые основы деятельности Союзного государства, так как ратификация Договора России и Беларуси о создании Союзного государства — это путь к интеграции, развитию дружественных отношений между двумя бывшими республиками СССР, это возможность укрепить экономические, политические и культурные связи, поднять их на более высокий качественный уровень взаимодействия в интересах обоих народов.
Учебник «Финансовое право» предназначен для студентов и аспирантов вузов по программам высших юридических учебных заведений, средних специальных заведений, преподавателей и научных работников в области права. Он также будет интересен практическим работникам, особенно государственного аппарата, финансовых органов и кредитных учреждений, а также предпринимателям и всем тем, кто интересуется научными исследованиями в сфере юриспруденции.
Н.М. Коршунов, доктор юридических наук, профессор
Раздел I Правовые основы и принципы финансовой деятельности
Глава 1 Понятие финансового права и его сущность
Коренные преобразования в экономической и социальной сфере, обусловленные возвращением России в русло общих процессов мирового развития, требуют переосмысления ранее существовавших юридических норм, регулирующих экономические отношения.
Рыночная экономика при всем разнообразии ее моделей, известных мировой практике, характеризуется тем, что представляет собой социально ориентированное хозяйство, дополняемое государственным регулированием. Огромную роль как в самой структуре рыночных отношений, так и в механизме их регулирования со стороны государства играют финансы. Являясь частью рыночных экономических отношений, финансы одновременно выступают важным инструментом реализации государственной политики. Вот почему необходимо знать природу и сущность финансов, разбираться в особенностях функционирования правовых норм, регулирующих правовые отношения, учиться посредством этих норм воздействовать на общественные отношения.
И особенно важно это сегодня, когда проблемы финансового оздоровления России волнуют и все общество в целом и каждого человека в отдельности. Ведь благополучие в финансовой сфере государства означает стабильность и наших с вами финансовых отношений. Коренные изменения в экономике, связанные с переходом к рынку, вызывают как позитивные, так и негативные изменения в обществе. В частности, наблюдается устойчивый рост преступности, в том числе и экономической направленности. Наряду с традиционными видами экономической преступности (хищения, нарушения в сфере торговли и т.д.) наметилась тенденция роста новых ее видов, и прежде всего связанных с функционированием кредитно-денежной системы. В пример можно привести многомиллионные хищения с помощью фальшивых авизо, компьютерных систем банков, злоупотребления при взаиморасчетах, конвертации валюты, уклонение от уплаты налогов и ряд других злоупотреблений.
Появилась и новая категория преступности, которую называют «беловоротничковой». Характерная особенность преступников этой когорты — высокий интеллектуальный потенциал, хорошая подготовка в области экономики, финансов, юриспруденции. И это вызывает необходимость совершенствования подготовки сотрудников правоохранительных органов, противостоящих «беловоротничковой» преступности. Каждый из них должен не только обладать спиральными приемами и методами выявления и раскрытия экономических преступлений, но и иметь квалификацию юриста.
Экономическая политика государства осуществляется в основном с помощью финансово-кредитных рычагов. Финансы представляют собой экономическое отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства.
Финансовые отношения охватывают две сферы:
первая — экономические денежные отношения, связанные с формированием и использованием централизованных денежных фондов государства, аккумулируемых в государственной бюджетной системе и правительственных внебюджетных фондах;
вторая — экономические денежные отношения, опосредующие кругооборот децентрализованных денежных фондов предприятий.
Роль и значение денежных и финансово-кредитных рычагов резко возрастают особенно в период перехода страны к рыночным отношениям, именно в экономических условиях данного перехода. Ведь денежная и финансово-кредитная система — один из тех секторов экономики, где наиболее эффективно работают рыночные механизмы.
Вся деятельность государства по аккумуляции, перераспределению и использованию фондов денежных средств регулируется нормами финансового права. Для решения задач и выполнения своих функций государство образует основной фонд денежных средств — бюджет. Вопросы правового регулирования деятельности по перераспределению и аккумуляции средств в бюджет, а также во внебюджетные фонды тоже полностью относятся к сфере финансового права.
Основной рычаг государства по аккумуляции денежных средств для обеспечения функционирования государственной власти, да и общества в целом — это налоги. Поэтому нормами финансового права регулируется и институт налогов.
Кроме того, нормами финансового права регулируются отношения в области государственного кредита, т.е. отношения государственного внутреннего и внешнего долга. Этими же нормами регулируются и вопросы страхования. К финансовому праву относятся и нормы, регулирующие банковскую деятельность, и вопросы банковского кредита. И это вполне естественно. Ведь аккумулируется и перераспределяется вся реальная физическая масса денег, функционирующая в государстве как по наличному, так и безналичному расчету, именно через банковскую систему, которую возглавляет Центральный банк Российской Федерации. Через банковскую систему аккумулируются и перераспределяются и все средства государственной казны.
К нормам финансового права относятся также нормы, регулирующие денежное обращение, валютное законодательство и законодательство о расчетах, движении ценных бумаг.
Курс финансового права, изложенный в данном учебнике и рассматривающий наиболее актуальные вопросы правового регулирования одной из важнейших областей деятельности государства, тесно связан с другими отраслями публичного права, в частности, с гражданским правом, а также с рядом экономических и юридических дисциплин. Однако если административное право охватывает организацию и деятельность государства в целом, то финансовое право регулирует только общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. Связь финансового права с гражданским обусловлена тем, что в предмете гражданского права среди имущественных отношений имеются и денежные. Помимо этого часть отношений в области кредита, расчетов, страхования также регулируется нормами гражданского права. Отличительным признаком финансового права в этом случае выступает то, что в отличие от гражданско-правовых отношений, предусматривающих равенство сторон, финансово-правовые отношения подразумевают наличие властных полномочий, присущих государственным и финансово-кредитным органам.
Тесно соприкасается финансовое право и с курсом «Экономика финансов» и «Экономическая теория». Однако данный курс рассматривает финансы и финансовую деятельность как экономическую категорию, в то время как финансовое право рассматривает финансы в качестве объекта регулирования посредством финансово-правовых норм в целях аккумуляции, перераспределения и использования государством денежных фондов.
1.1. Предмет и источники финансового права Российской Федерации
Финансовое право достаточно широко взаимодействует с другими отраслями права. Так, отношения равноправных субъектов по поводу денежных средств, а также отношения в сфере финансов предприятия (внутренний оборот), товарно-денежные или касающиеся внутренней деятельности банков и органов страхования регулируются соответствующими нормами гражданского и административного права.
Тем не менее финансовое право является самостоятельной отраслью права, что определяется в первую очередь предметом регулирования, особенностями метода регулирования и наличием системы финансового права.
К предмету финансового права относятся закрепление структуры финансовой системы, распределение компетенции в данной области между Федерацией и ее субъектами, а также местным самоуправлением в лице соответствующих органов, регулирование на основе этих исходных норм отношений, характерных для процесса финансовой деятельности.
Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства по планомерному образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях реализации его задач.
Система российского финансового права — это объективно обусловленное общественными финансовыми отношениями внутреннее его строение, единство и взаимосвязь финансово-правовых норм, расположение их в определенной последовательности. Эти нормы группируются в соответствующие правовые институты.
Источники финансового права Российской Федерации — это правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права.
Главный источник финансового права — Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации.
Среди источников финансового права немало таких, которые содержат нормы и других отраслей права — государственного, административного, гражданского и т.д. К ним относятся законы о местном самоуправлении, о банках, о предприятиях и предпринимательской деятельности и др.
Нормы финансового права содержатся и в указах Президента РФ и в указах президентов республик, входящих в состав РФ, в актах органов исполнительной власти — постановлениях Правительства РФ.
Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации и акты местной администрации также источники финансового права.
Большую группу источников финансового права составляют акты финансово-кредитных органов — Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ, Министерства РФ по налогам и сборам (приказы, инструкции и др.).
Финансово-правовые нормы могут содержаться в актах органов государственного управления (министерств, ведомств и др.), регулирующих вопросы финансов в пределах соответствующей отрасли или сферы управления, и, наконец, в локальных актах, принимаемых трудовыми коллективами, администрацией предприятий, организаций.
Глава 2 Краткая история становления финансовой системы России
Финансы (фр. finance от лат. financia — доход, платеж) возникли в условиях регулярного товарно-денежного обращения в связи с развитием государства и его потребностями в ресурсах. По своему материальному содержанию финансы государства представляют собой фонды денежных средств. Но финансы — это не сами денежные средства, а отношения между людьми по поводу образования, перераспределения и использования фондов денежных средств. Финансы служат экономическим инструментом распределения валового общественного продукта и национального дохода.
Сущность финансов, закономерности их развития, сфера охватываемых ими товарно-денежных отношений и роль в процессе общественного воспроизводства определяются экономическим строем общества, природой и функциями государства.
Человечество в процессе эволюции прошло путь от непосредственного товарообмена к товарно-денежным отношениям, всеобщим эквивалентом в которых стали деньги, а государство в развитии своей деятельности по управлению экономическими и социальными процессами стало вести учет доходов и расходов в денежной форме, образуя различные денежные фонды.
Финансы как историческая категория появилась одновременно с государством при расслоении общества на классы. В результате первого крупного деления общества на классы появились рабовладельцы и рабы, а также первое государство — рабовладельческое. Затем в процессе развития общества последовал переход от рабовладельческой общественно-экономической формации к феодальной, что привело к образованию феодальных государств.
В докапиталистических формациях большая часть потребностей государства удовлетворялась путем установления различного рода натуральных повинностей и сборов, а денежное хозяйство было развито только в армии. Основными расходами рабовладельческих и феодальных государств были затраты на ведение войн, содержание двора монарха, государственного аппарата, строительство общественных сооружений (храмов, каналов, дорог и т.д.). Основными же доходами являлись поступления от доменов (государственного имущества; королевский домен — наследственные земельные владения короля) и регалий (монопольное личное право королей и через их пожалование крупных феодалов на получение определенных доходов от отдельных промыслов и торговли некоторыми видами товаров — чеканка монет, рыночные пошлины, штрафы, разработка рудников и т.д.), военные завоевания (добыча), дань с покоренных народов, натуральные и денежные сборы и повинности, пошлины, займы.
С постепенным переходом к капиталистическому способу производства все большее значение стали приобретать денежные доходы и расходы государства, доля же натуральных сборов и повинностей стала резко сокращаться.
На ранних стадиях развития государства разграничения между ресурсами государства и ресурсами монарха не существовало. Монархи распоряжались ресурсами страны как своей собственностью. Лишь в XVI—XVII вв. с выделением государственной казны и полным отделением ее от собственности монарха возникли государственные финансы, государственный бюджет и государственный кредит.
Государственные финансы сразу же стали мощным рычагом первоначального накопления капитала, происходившего в XVI— XVIII вв. Огромные богатства поступали в метрополии из колониальных стран, и они в любой момент могли использоваться как капитал. Государственные займы и налоги широко использовались для создания первых капиталистических предприятий.
Важная роль в создании первоначальных капиталов принадлежала системе протекционизма,* позволившей капиталистам устанавливать высокие цены на производимые промышленные изделия и получать высокие прибыли, большая часть которых направлялась на расширение производства.

* Любая политика, направленная на защиту отечественной промышленности от конкуренции со стороны импорта. Основными инструментами протекционизма могут быть тарифы и квоты на импорт.

В Российской империи развитие рыночных отношений во многом сдерживалось крепостным правом. Промышленность Российской империи в виде казенных и малочисленных частных мануфактур, ремесленных производств играла более скромную роль в экономике страны, чем сельское хозяйство. А главное заключалось в том, что на многих из них использовался не наемный труд вольных работников, а труд крепостных. Государство, заинтересованное в сохранении крепостничества, сознательно сдерживало частную капиталистическую предпринимательскую деятельность. Поэтому в России длительное время существовал в основном рынок крепостных крестьян, а не рынок наемной рабочей силы. Все это, естественно, сказывалось на становлении рынка капиталов. И вплоть до отмены крепостного права в 1861 г. экономика России не являлась механизмом пополнения доходной части бюджета.
До второй половины XVIII в. чрезвычайными финансовыми ресурсами для Российского государства и его правительства служили преимущественно реквизиции (принудительное отчуждение) или принудительные займы у монастырей и частных лиц. Принудительный характер кредитных отношений государства с кредиторами казны объяснялся в основном дефицитом свободных капиталов в России, которые могли бы быть добровольно отданы в ссуду правительству.
В эпоху правления Екатерины II (1762—1796 гг.) одной из форм государственного кредита была эмиссия ассигнаций для покрытия дефицита государственного бюджета, которая приводила к развитию инфляционных процессов; существовало также и заимствование кредитных ресурсов из казенных банков. Екатерине II благодаря успешным внешнеполитическим шагам в 1769 г. удалось получить и первый в истории России внешний заем, за которыми последовали и другие, в основном пятипроцентные, внешние займы.

Пятирублевая ассигнация времени правления Екатерины II

Первый министр финансов Российской империи граф А.В. Васильев (1802-1807 гг.)
Хронический дефицит капиталов в России сохранился и при Павле I (1796—1801 гг.). Правительство продолжало пользоваться услугами печатного станка и занималось поиском путей получения новых кредитов, используя при этом и традиционные способы.
В процессе реформ Александра I (1801—1825) было учреждено Министерство финансов. И первым в истории Российской империи министром финансов был назначен бывший ранее государственным казначеем граф Алексей Васильевич Васильев. С 4 декабря 1796 г. должность государственного казначея была первая самостоятельная высшая должность в сфере управления финансами государства. До этого времени функцию негосударственного руководства государственными финансами выполнял генерал-прокурор.
В XIX в. на посту министра финансов сменилось 13 человек (табл. 1). Среди них наиболее известными были Е.Ф.Канкрин, С.Ю.Витте.

Здание на Дворцовой площади, где помещалось Министерство финансов Российской империи
Таблица 1
Министры финансов Российской империи XIX в.
Граф Васильев А. В.1802-1807Голубцов Ф.А.1807-1810Граф Гурьев Д.А.1810-1823Граф Канкрин Е.Ф.1928-1844Граф Вронченко Ф.П.1844-1852Брок П.Ф.1852-1858Княжевич А.М.1858-1862Рейтерн М.Х.1862-1878Грейг С.А.1878-1880Абаза А.А.1880-1881Бунге Н.Х.1881-1887Вышнеградский И.А.1887-1892Граф Витте С.Ю.1892-1903
В первые годы царствования Александра I эмиссия ассигнаций усилилась особенно заметно. Потребовали крупных расходов войны с Турцией (1806-1812 гг.) и Швецией (1808-1809 гг.). Инфляционный процесс в России обесценивал денежные накопления имущих слоев. Обесценение ассигнаций делало невыгодным предоставление кредитов. И все это вместе взятое сдерживало развитие капиталистических отношений, торговли, кредита.
В этих условиях правительство Александра I предприняло определенные мероприятия, способствовавшие стабилизации денежного обращения, в основу которых был положен «План финансов», подготовленный в 1809 г. известным государственным деятелем этой эпохи М.М. Сперанским* при содействии профессора Н.С. Мордвинова**.

* Сперанский Михаил Михайлович (1772—1839), российский государственный деятель, граф. С 1801 г. ближайший советник императора Александра I, автор плана либеральных преобразований, инициатор создания Государственного совета (1810 г.).
** Сторонник безземельного освобождения крестьян за выкуп, единственный из членов Верховного уголовного суда, отказавшийся подписать в 1826 г. смертный приговор декабристам.

В соответствии с «Планом финансов» денежную реформу предполагалось провести путем изъятия и уничтожения всех ранее выпущенных ассигнаций, а также учреждения нового эмиссионного банка, который должен был располагать достаточным запасом серебра для обеспечения банкнот, планировавшихся выпустить в обращение. Помимо этого, по «Плану» предполагалось улучшить организацию монетной системы России, основой которой должен был стать серебряный рубль. Сперанский отрицательно относился к неразменным бумажным деньгам и считал необходимым ликвидировать их обращение в стране. Сперанский предложил меры по улучшению организации системы внутреннего государственного кредита, в основе которых лежала идея трансформации (консолидации) части текущего беспроцентного долга в виде выпущенных в обращение ассигнаций в долгосрочный долг с уплатой государством процентов кредиторам. Для этого Сперанский предлагал выпустить долговые процентные обязательства — облигации долгосрочного государственного займа и продать их всем желающим за ассигнации. Из «Плана финансов» в жизнь были претворены только некоторые положения. В Манифесте 2 февраля 1810 г. все выпущенные ранее в обращение ассигнации объявлялись долгом государства, обеспеченным всем богатством Российской империи, говорилось о прекращении дальнейшего выпуска ассигнаций и о решении погасить указанный долг путем заключения внутреннего заема. Кроме того, этим же Манифестом увеличивались подати и налоги с целью повышения расходов в бюджет государства.
Однако этот заем был сразу же обречен на неуспех. Он был реализован лишь на 3,2 млн руб. из 100 млн ассигнационных рублей. Дефицит свободных денежных капиталов в стране стал одной из основных причин неудачи займа. Кроме того, покупка долговых обязательств государства для имущих слоев населения была делом непривычным.
В результате в Российской империи получил развитие особенный вид государственного кредита, возникший при Екатерине II и получивший развитие в правление Александра I, — постоянные заимствования из казенных банков кредитных ресурсов, поступавших в качестве вкладов от частных лиц и учреждений.
Идеи М.М. Сперанского были забыты, а правительство не могло завершить реформы в связи с начавшейся войной в 1812 г. Политика правительства в области финансов, государственного кредита и денежного обращения взяла новый курс. Было решено удержать ассигнации в обращении и воспрепятствовать их вытеснению монетой. Ассигнации были объявлены законным платежным средством, имеющим обращение на всей территории империи.
В конце 20-х гг. XIX в. Министерство финансов с целью увеличения доходов в государственный бюджет усилило налоговое бремя на те сословия, которые являлись основными налогоплательщиками, и прежде всего на крестьянство.

Министр финансов граф Е.Ф. Канкрин (1823-1844 гг.)
Российское правительство отказалось от эмиссии ассигнаций как способа покрытия дефицита бюджета, использовались иные способы государственного кредита. По инициативе министра финансов Е.Ф. Канкрина Россия заключила три внешних займа, но их условия оказались для страны невыгодными.
Кроме того, в 1831 г. в соответствии с Манифестом правительство приняло решение о выпуске билетов Государственного казначейства (серий) для ускоренного получения государственных доходов. Билеты поступали в обращение крупными партиями и давали право на получение дохода из расчета 4,32% годовых. Срок погашения наступал через 4 года. Выпуски билетов следовали один за другим, а билеты с истекшим сроком обращения обменивались на новые. В действительности билеты Государственного казначейства превратились в государственный кредит долгосрочного характера.
1 июля 1839 г. с принятием Манифеста «Об устройстве денежной системы» началась ее реформа, целью которой было введение новых принципов организации этой системы, устранение из обращения обесценившихся государственных ассигнаций. Денежная реформа фиксировала фактический уровень обесценения ассигнационного рубля и по сути была проведена путем его девальвации к одной трети рубля серебряного.
1 июля 1839 г. был также опубликован Указ «Об учреждении Депозитной кассы серебряной монеты при Государственном Коммерческом Банке», который объявил билеты Депозитной кассы законным платежным средством, имеющим обращение на всей территории страны наравне с серебряной монетой.
Но на этом реформа не была завершена. Манифест 1 июня 1843 г. предусматривал замену всех обращавшихся бумажных знаков на государственные кредитные билеты, для изготовления которых была создана Экспедиция государственных кредитных билетов с постоянным фондом серебряной монеты при Министерстве финансов для обеспечения размена крупных билетов. Выпуск депозитных билетов прекратили, шел их обмен на государственные кредитные билеты. В результате всех этих операций в обращении империи остался только один вид бумажных денежных знаков — государственные кредитные билеты.
Путем проведения данной реформы правительство Николая I пыталось одновременно упорядочить денежное обращение и максимально использовать эмиссию бумажных денежных знаков для выгоды Государственного казначейства. Денежная реформа дала импульс быстрому развитию товарно-денежных отношений в России.

Министр финансов граф M.X. Рейтерн (1862-1878 гг.)
С самого начала правления Александра II правительство встало на путь политических и экономических реформ. В 1861 г. было отменено крепостное право, были сняты ограничения на частную предпринимательскую деятельность. В России стали углубляться и качественно развиваться рыночные отношения в экономике, начался процесс демонополизации рынка капитала, в том числе и рынка ценных бумаг. Начали складываться предпосылки для расширения банковской системы. В 1859 г были приняты решения, положившие начало новому этапу развития банковской системы. Ее реформа 1861 г. предполагала ликвидацию всех государственных кредитных учреждений и создание коммерческих банков.
Министр финансов Михаил Христофорович Рейтерн придерживался рыночной ориентации и концепции открытой экономики. Именно при его активной поддержке в стране началось широкое развитие акционерных коммерческих банков.
В 1860 г. был упразднен Заемный банк, дела которого передали в Петербургскую Сохранную казну. В этом же году был учрежден Государственный банк России на базе Государственного Коммерческого Банка. Начался процесс создания частных долгосрочных кредитных учреждений (Санкт-Петербургское городское кредитное общество, Херсонский земский банк, Общество взаимного поземельного кредита) и краткосрочных (Санкт-Петербургское общество взаимного кредита, Санкт-Петербургский частный коммерческий банк — первый акционерный банк).

Билет внутреннего 5%-го с выигрышами займа 1864 г.

Купон билета внутреннего 5%-го с выигрышами займа 1864 г.
В ноябре 1864 г. впервые в истории России был выпущен выигрышный заем на сумму 100 млн руб. кредитными билетами сроком на 60 лет. Билеты внутреннего 5%-го с выигрышами займа выпускались на предъявителя по номиналу 100 руб.
Вначале, несмотря на привлекательные условия (выплата при погашении погасительной премии, повышавшейся по мере приближения тиража от 20 до 50 руб., тиражи два раза в год с денежными призами, возвращение суммы капитала, помещенной в облигацию, при погашении), заем был размещен по курсу 98 руб. 50 коп. за сторублевую облигацию. Но затем интерес к займу стал расти.
Был выпущен второй заем. Вскоре данные ценные бумаги стали самой популярной формой государственного кредита. Третий выигрышный заем состоялся в 1889 г. Но выигрышные займы создавали конкуренцию между ценными бумагами одного и того же эмитента — государства, поэтому в дальнейшем оно больше не прибегало к подобному виду займов.
К 1872 г. банковая система России состояла из: Государственного банка, общественных городских и земельных банков, частных банков долгосрочного и краткосрочного кредитования.
На начало 80-х гг. в России насчитывалось 44 акционерных банка с 49 филиалами, 83 общества взаимного кредита, 729 ссудо-сберегательных товариществ, 32 коммерческих банка, 232 городских общественных банка.*

* Деньги. Кредит. Банки: Учебник для вузов / Под ред. проф. Е.Ф.Жукова. — М : Банки и биржи, ЮНИТИ, 1999. - С 571.


Министр финансов граф Н.Х. Бунге (1881-1887 гг.)
Одним из инициаторов новой кредитной и валютной политики в 1880-х гг. стал министр финансов Николай Христофорович Бунге — крупнейших экономист, защитивший докторскую диссертацию «Теория кредита». Бунге был сторонником рыночной экономики.
Начиная с 1881 г. правительство России прилагало все усилия к накоплению золотого запаса. Внешние и внутренние займы, а также рост налогообложения населения способствовали стабилизации бюджета, все это вкупе стало предпосылкой денежной реформы 1895—1897 гг.
Первым этапом этой реформы стало разрешение в 1895 г. сделок с золотом. 29 августа 1897 г. был принят эмиссионный закон, регулировавший выпуск в обращение кредитных билетов и принципы обеспечения их золотом. Закон от 14 ноября 1897 г. ввел неограниченный размен кредитных билетов на золото, кредитные билеты стали законным платежным средством наравне с золотой монетой. В качестве основы денежной системы Российской империи закон предусматривал золотой рубль, который содержал 17,424 доли чистого золота. Поскольку в России установилась система золотого монометаллизма, серебро превращалось во вспомогательный денежный товар.
В результате реформы Россия получила устойчивую золотую валюту и бумажные денежные знаки, равнозначные золоту и свободно размениваемые на этот металл. Денежная система, основанная на золоте, вызвала еще больший прилив иностранного капитала.
В начале 90-х гг. в России разразился экономический кризис. Его первым вестником был начавшийся летом 1899 г. денежный кризис — резко возрос дефицит свободных капиталов, из-за роста спроса на деньги сильно упал курс многих ценных бумаг, ряд банков обанкротился, значительно сократился кредит.
Выходить из экономического кризиса Россия начала только в 1904 г. Но ее ждали новые потрясения — Русско-японская война 1904—1905 гг. и всплеск революционного движения в 1905-1906 гг.
В начале 10-х гг. XX столетия состояние экономики империи начало улучшаться. Общий прирост промышленной продукции за 1908—1913 гг. составил небывалую величину — 50,8%. Экономический подъем способствовал процессу финансового оздоровления страны: восстановлению равновесия на рынке капиталов, преодолению дефицита, финансовых средств, росту объемов доходов государственного бюджета. Впервые за долгие годы Российская империя смогла погасить часть государственного долга.
Первая мировая война прервала широкое развитие банковской системы. Россия испытывала огромную потребность в денежных средствах для финансирования войны. В 1914—1916 гг. правительство России производило массовые ежегодные выпуски билетов Государственного казначейства. В стране развивался инфляционный процесс, ее охватила разруха, голод, сопровождаемые массовыми митингами, стачками, демонстрациями.
Следствием роста денежной массы, не подкрепленной товарным производством, стало падение покупательной способности рубля. Наступала затяжная и жесткая инфляция. Качественные изменения произошли и в денежном обращении. Закон от 27 июля 1914 г. отменил размен кредитных билетов на золото. И тут же начался процесс его исчезновения из обращения — тезаврация золота. Постепенно из обращения исчезали серебряные монеты, потом — медные. И в конце 1916 г. русское денежное обращение состояло уже только из различных бумажных денежных знаков, монеты практически отсутствовали.
Выпуск бумажных денег регулировался эмиссионным законодательством. Эмиссионный процесс был сосредоточен в Государственном банке. Денежная масса в основном состояла из банковских кредитных билетов.
Ко времени Февральской революции фактическое металлическое обеспечение кредитных билетов составляло около 13%. Сокращался золотой запас страны. Рубль, став бумажным внутри страны, постепенно превратился в замкнутую валюту и на внешних рынках. Для преодоления инфляции и стабилизации обесценивающегося рубля необходимы были прекращение войны и переход на мирные рельсы развития. Однако Февральская революция и Временное правительство отвергли этот путь. И это, конечно же, предопределило дальнейшее углубление процессов внутреннего и внешнего обесценения бумажной валюты.
В феврале 1917 г. в стране сложилось тяжелейшее финансовое положение.
Февральская буржуазно-демократическая революция положила конец абсолютной монархии. Но своей политикой Временное правительство привело к крушению рубля. Затем в результате Октябрьского переворота власть перешла в руки Военно-революционного комитета. 3 февраля 1918 г. Советское правительство вышло из войны; в числе прочих мер оно аннулировало все государственные займы и иностранные в частности.
Период 1917 — середина 1921 г. ознаменовался ликвидацией дореволюционных кредитных учреждений, а его наиболее значительным законодательным актом был Декрет ЦИК от 14 декабря 1917 г. о национализации банков. Декрет объявил банковское дело монополией государства и объединил все существовавшие в тот период частные акционерные банки и банкирские конторы с Государственным банком. Активы и пассивы этих банков были переданы Государственному банку, который был переименован в Народный банк РСФСР. Однако в условиях военного коммунизма его деятельность замерла. Поэтому Декретом СНК от 19 января 1920 г. активы и пассивы Народного банка были переданы Бюджетно-расчетному управлению Наркомфина.
С переходом к НЭПу появились предпосылки для развития банковского дела. 30 июня 1921 г. СНК был издан Декрет об отмене ограничений денежного обращения, а также о мерах, необходимых для развития вкладной и переводной операций. Декрет отменил всякие ограничения денежных сумм, которые могут находиться на руках у частных лиц, и установил начало неприкосновенности вкладов и банковской тайны. Таким образом, Советское правительство в 20-е гг. XX в. восстановило кредитную систему в виде Государственного банка, отраслевых и территориальных коммерческих акционерных банков, обществ взаимного кредита, кредитной коммерции и адаптировало ее к условиям рыночного хозяйствования.
Но уже в конце 20-х гг. правительство России отказалось от многоукладной экономики, перешло к свертыванию негосударственных форм собственности, ликвидации рыночного хозяйства и его структур, переводу граждан в положение людей, работающих у государства по найму.
В конце 20-х — начале 30-х гг. основными доходными источниками бюджета государства были поступления от общественного хозяйства и привлеченные средства населения, которые поступали через систему налогообложения и покупку займов. Основными статьями расходов бюджета были расходы на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия.
Крупным шагом в перестройке финансовой работы была налоговая реформа 1930 г., которая привела к изменению системы платежей предприятий в бюджет и введению двухканальной системы изъятия отчислений от прибыли и налога с оборота, включавшего множество налогов и сборов.
В 1932 г. общие нормы распределения прибыли были устранены: вся плановая прибыль могла быть изъята в бюджет, за предприятием закреплялась лишь часть сверхплановой прибыли.
В 1938 г. завершилось формирование бюджетной системы СССР. Местные бюджеты и бюджет социального страхования были официально включены в состав единого государственного бюджета, расширение функций местных советов и их бюджетных прав сопровождалось неуклонным ростом доходов.
В 30-е гг. XX в. правительство СССР последовательно проводило политику централизованного управления и планирования народного хозяйства. В годы Великой Отечественной войны (1941—1945 гг.) принципиальных изменений в финансовой системе страны не произошло. В связи с финансовыми потребностями ведения войны произошло усиление централизации финансовых ресурсов государства, через финансово-кредитную систему производились перераспределения национального дохода в пользу военных расходов. Были мобилизованы свободные финансовые ресурсы промышленности, торговли, банков, долгосрочных вложений — все это шло непосредственно на удовлетворение нужд войны.
В послевоенные годы бюджет государства был подчинен решению задачи по ликвидации последствий войны и восстановлению разрушенного хозяйства.
Попытка усовершенствовать хозяйственный механизм была предпринята в 1965 г. путем проведения реформы, направленной на усиление стимулирующего воздействия прибыли на развитие производства. Реформа предусматривала организацию новой системы экономического стимулирования.
В 70-е гг. усилилось общее расстройство финансового хозяйства страны, что, безусловно, сказалось на развитии бюджета. Материальные затраты в народном хозяйстве росли быстрее, чем национальный доход.
В конце 70-х гг. для того чтобы изменить сложившееся в экономике страны тяжелое положение, была разработана экономическая модель отраслевого хозрасчета и самоокупаемости. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» вводился нормативный метод распределения прибыли. На основе утвержденных в 5-м финансовом плане показателей министерствам устанавливались стабильные, дифференцированные по годам нормативы отчислений от балансовой прибыли, поступающие в их распоряжение. Причем нормативы определялись с таким расчетом, чтобы обеспечить финансирование капитальных вложений, погашение банковских кредитов и уплату процентов за них, прирост оборотных средств, образование единого фонда развития науки и техники и фондов экономического стимулирования и т.д.
В первой половине 80-х гг. в целях совершенствования хозяйственного механизма страны проводился эксперимент по распространению на предприятиях новых методов хозяйствования, а позже стали внедрять полный хозрасчет и самофинансирование.
Однако все эти мероприятия не привели к росту финансовых ресурсов страны. Возник дефицит государственного бюджета. А бюджетный дефицит в свою очередь негативно воздействовал на экономику, подрывал устойчивость денежного обращения, порождал инфляционные процессы.
Глава 3 Финансовая система Российской Федерации
Руководит финансовой деятельностью и направляет ее через свои органы, наделенные специальной компетенцией, государство. Финансовой деятельностью занимаются практически все без исключения органы государства.
В ведении Российской Федерации в соответствии со ст. 71 (п. «ж») Конституции РФ находятся: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки.
В соответствии со ст. 106 Конституции РФ представительные органы в лице Федерального Собрания РФ и представительных органов субъектов Федерации рассматривают, обсуждают и утверждают федеральный бюджет, бюджет республик, входящих в состав РФ.
В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой кредитной и денежной политики.
Представительные органы и органы исполнительной власти общей компетенции всех уровней осуществляют функции в области финансовой деятельности наряду с другими своими функциями в пределах соответствующей территории. В их компетенцию входят общие финансовые вопросы, решение которых обеспечивает в целом жизнедеятельность Федерации или ее субъектов, а также административно-территориальных единиц местного уровня. Это прежде всего утверждение бюджетов соответствующих уровней, установление налогов и сборов.
Согласно принципу разделения властей прерогативой представительных государственных органов власти является принятие законов по вопросам финансов. При этом в соответствии с ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.
Органы исполнительной власти (Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, администрации краев, областей, районов и т.д.) принимают меры к реализации вышеперечисленных законопроектов под контролем представительных органов.
Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, исходя из положений Конституции РФ и федеральных законов определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в соответствии с которой строится и финансовая политика.
В целях информационно-аналитического обеспечения Президента РФ в области финансово-бюджетных проблем в составе Администрации Президента РФ образовано финансово-бюджетное управление Президента РФ. Его деятельность распространяется на области общегосударственных финансов, бюджета, налоговой политики, страхового дела, ценообразования, кредитных отношений и денежного обращения.
Финансовая система Российской Федерации в настоящее время включает несколько взаимосвязанных институтов и органов. Под финансовой системой Российской Федерации понимают,
во-первых совокупность финансовых институтов, каждый из которых способствует образованию и использованию соответствующих денежных фондов;
во-вторых, совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность.
Иными словами, каждый институт, или звено, финансовой системы представляют собой определенную сферу финансовых отношений, а финансовая система в целом — совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств.
Финансовая система Российской Федерации включает:
а) государственную бюджетную систему, состоящую из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов местного самоуправления;
б) внебюджетные специальные фонды;
в) государственный и банковский кредит;
г) фонды страхования (имущественного и личного);
д) финансы хозяйствующих субъектов и отраслей.
При этом государственная бюджетная система, внебюджетные специальные фонды и государственный (в том числе банковский) кредит относятся к централизованным финансам, использующимся для регулирования экономики и социальных отношений на макроуровне. Фонды страхования и финансы хозяйствующих субъектов и отраслей относятся к децентрализованным финансам, которые используются для регулирования и стимулирования экономики и социальных отношений на микроуровне.
Возглавляет систему финансовых органов Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации, которое является органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране.
Функции финансовой деятельности выполняют также органы государственного управления РФ и субъектов Федерации (министерства, государственные комитеты, департаменты и т.д.) в рамках отнесенных к их компетенции отраслей или сфер управления.
Вместе с тем существует система органов управления, для которых сама финансовая деятельность является основной, т.е. определяющей содержание их компетенции. Это система финансово-кредитных органов, специально созданных для управления финансами и осуществления контроля в этой сфере.
В единую систему органов государственного управления финансами Российской Федерации входят Министерство финансов РФ, министерства финансов республик, финансовые управления и другие органы управления финансами в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, а также органы Федерального казначейства.
К финансовым органам относятся также органы, осуществляющие непосредственно аккумуляцию средств в централизованные фонды денежных средств, органы налоговой и таможенной служб.
Систему кредитных учреждений возглавляет Центральный банк РФ. Он как один из специальных органов также осуществляет финансовую деятельность государства, являясь органом государственного управления и осуществляя государственное руководство в области банковской деятельности. На него возложена эмиссия денег, вместе с Правительством РФ Центральный банк РФ определяет политику государства в области денег и денежного обращения, контролирует и направляет деятельность коммерческих банков.
Ряд органов в Российской Федерации специально занимаются контролем в области финансовой деятельности государства.
Счетная палата РФ, образованная в соответствии с Конституцией РФ, является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. Главная задача Счетной палаты РФ — организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Федеральное казначейство контролирует в целом проведение бюджетной политики и осуществление эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения республиканского бюджета, накопление и использование как бюджетных, так и внебюджетных фондов, следит за государственной казной, за всеми денежными накоплениями.
Министерство РФ по налогам и сборам входит в систему центральных органов государственного управления Российской Федерации, подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ.
Федеральная служба налоговой полиции РФ (ФСНП РФ) как особый государственный институт сформировалась вместе с российской рыночной экономикой. Налоговая полиция не фискальный, а правоохранительный орган. Центральная задача ФСНП РФ — динамично наращивать правоохранительное воздействие на негативные процессы в экономике. Главная задача для ФСНП России — борьба с налоговыми преступлениями и правонарушениями.
Таможенная служба — одна из опор российской государственности, источник пополнения государственной казны. Возглавляет таможенную службу Государственный таможенный комитет РФ (ГТК РФ).
Таможенное дело относится к ведению федеральных органов государственной власти. Общее руководство таможенным делом осуществляют Президент РФ и Правительство РФ.
(Подробнее см. главу «Органы, осуществляющие государственный финансовый контроль»).
Глава 4 Сущность и функции финансов
Итак, финансы представляют собой экономические отношения, связанные аккумулированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения государством своих функций и задачи обеспечения условий для расширенного воспроизводства.
Следовательно, финансовая деятельность государства представляет собой деятельность государства по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих его бесперебойное функционирование и развитие.
Под централизованными финансами понимают экономические отношения, связанные с образованием и использованием фондов денежных средств, аккумулируемых в государственной бюджетной системе и правительственных внебюджетных фондах.
Иными словами, к централизованным фондам денежных средств, или централизованным финансам, относятся те денежные средства государства, которые поступают в его распоряжение как властвующего субъекта. К таким фондам относятся: во-первых, денежные средства, аккумулируемые в государственной бюджетной системе; во-вторых, внебюджетные централизованные фонды государства; в-третьих, государственное страхование; в-четвертых, государственный, в том числе банковский, кредит.
Под децентрализованными финансами понимают денежные отношения, опосредующие кругооборот денежных фондов предприятий. То есть к децентрализованным финансам относятся финансы предприятий и организаций всех форм собственности, образуемые как за счет собственных ресурсов, так и бюджетными ассигнованиями, а также отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды.
Финансы являются неотъемлемой частью денежных отношений, поэтому роль и значение финансов зависят прежде всего от того, какое место занимают денежные отношения в экономических отношениях.
Финансы — это экономический инструмент распределения и перераспределения валового внутреннего продукта (ВВП) и национального дохода, это орудие контроля за образованием и использованием фондов денежных средств.
Главное предназначение финансов — путем образования денежных доходов и фондов обеспечить не только потребности государства и предприятий в денежных средствах, но и контроль за расходованием финансовых ресурсов.
Финансы выражают денежные отношения, возникающие между следующими субъектами:
а) предприятиями в процессе приобретения товарно-материальных ценностей, реализации продукции и услуг;
б) предприятиями и вышестоящими организациями при создании централизованных фондов денежных средств и их распределении;
в) государством и гражданами при внесении ими налогов и добровольных платежей;
г) предприятиями, гражданами и внебюджетными фондами при внесении платежей и получении ресурсов;
д) отдельными звеньями бюджетной системы;
е) страховыми организациями, предприятиями и населением при уплате страховых взносов и возмещении ущерба.
Финансы также выражают денежные отношения, опосредующие кругообращение фондов предприятий.
Роль государства в аккумуляции, регулировании, распределении и использовании централизованных и децентрализованных денежных средств особенно возрастает в переходный период к рыночной системе хозяйствования. Что касается централизованных фондов, то в отношении них государство выступает как властвующий субъект и может обеспечить свои доходы через принудительную систему — налогов, пошлин, различных сборов, эмиссии денег и т.д.
Другое дело — децентрализованные фонды. В отношении них государственное регулирование выражается совсем по-иному. И уж совсем иное отношение должно быть к финансам частных предпринимателей, поскольку частные финансы — их состояния и динамика — подчиняются законам рыночной экономики.
Любая финансовая деятельность государства связана с расходами и доходами. В случае, когда расходы превышают доходы, государство для покрытия необходимых расходов вынуждено искать дополнительные источники денежных средств — банковский или государственный кредит, выпуск в обращение ценных бумаг и проч. Поэтому именно состояние финансов отражает процессы, происходящие в государстве, причем не только в области экономики и социальных процессов, но в сферах политики, демографии, экологии и т.д.
Без перераспределения финансовых средств невозможно провести практически ни одного мероприятие в государстве. Иными словами, проведение любых мероприятий в государстве связано с его финансовой деятельностью. И именно поэтому необходимы те правовые основы, которые бы регулировали проведение финансовой деятельности государства, поскольку осуществляется она, естественно, в правовой форме.
Без участия финансов не может быть распределен национальный доход, являющийся главным материальным источником денежных доходов и фондов. С учетом объемов национального дохода и его отдельных частей — фонда потребления и фонда накопления — определяются пропорции развития экономики и ее структура. Финансы, воздействуя на производство, распределение и потребление, носят объективный характер.
Как уже говорилось, состояние финансов отражает, определяет состояние экономики страны.
Основное условие роста финансовых ресурсов — увеличение национального дохода. Финансы и финансовые ресурсы — понятия не тождественные. Сами по себе финансовые ресурсы не определяют сущности финансов, не раскрывают их внутреннего содержания и общественного назначения. Финансы во многом зависят от финансовой политики государства. Сущность же финансов проявляется в их функциях. Назовем четыре функции финансов: распределительная, контрольная, регулирующая и стабилизационная и характеризуем каждую из них в отдельности.
Основные функции финансов две: распределительная и контрольная, которые осуществляются финансами одновременно. И это естественно, поскольку каждая финансовая операция означает распределение общественного продукта и национального дохода и контроль за этим распределением.
Распределительная функция финансов означает их участие в распределении национального дохода, заключающееся в создании так называемых основных, или первичных, доходов. Их сумма равна национальному доходу. Основные доходы образуются при распределении национального дохода среди участников материального производства и делятся на две группы: 1) зарплата рабочих и служащих, доходы фермеров, крестьян; и 2) доходы предприятий сферы материального производства.
Дальнейшее перераспределение национального дохода связано: а) с межотраслевым и территориальным перераспределением средств в интересах эффективного и рационального использования доходов и накоплений предприятий и организаций; б) с наличием не только производственной, но и непроизводственной сферы, в которой национальный доход не создается (здравоохранение, просвещение, социальное страхование и социальное обеспечение, управление); в) с перераспределением доходов между различными социальными группами населения. В итоге формируются вторичные, или производные доходы, доходы, полученные в отраслях непроизводственной сферы, налоги.
Следовательно, перераспределение национального дохода происходит между:
• производственной и непроизводственной сферами народного хозяйства;
• отраслями материального производства;
• отдельными регионами страны;
• формами собственности;
• социальными группами населения.
Конечная цель распределения и перераспределения национально дохода и ВВП, совершаемых с помощью финансов, — развитие производительных сил, создание рыночных структур экономики, укрепление государства, обеспечение высокого уровня жизни широких слоев населения. Роль финансов при этом подчинена задачам повышения материальной заинтересованности коллективов предприятий и организаций, а также работников в улучшении финансово-хозяйственной деятельности, достижении высоких результатов при наименьших затратах.
Контрольная функция. Финансы, являясь инструментом аккумуляции и использования денежных доходов и фондов, объективно отражают процесс распределения и перераспределения национального дохода и ВВП по соответствующим фондам, контролируют их расходование по целевому назначению.
Финансовый контроль в условиях перехода на рыночные отношения направлен на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства, ускорение научно-технического прогресса, всемерное улучшение качества работы во всех отраслях народного хозяйства. Финансовый контроль охватывает как производственную, так и непроизводственную сферы. Он охватывает весь комплекс тех хозяйственных отношений, от которых зависят размеры фондов денежных средств и эффективность их использования.
Финансовый контроль — важное средство обеспечения законности финансовой и хозяйственной деятельности. Призванный предупреждать финансовые и экономические преступления, он стоит на страже товарно-материальных ценностей и денежных средств государства. Особое значение финансовый контроль приобретает в настоящее время, когда очень четко проявляется тенденция роста «беловоротничковой» экономической преступности.
Таким образом, финансовый контроль — это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.
Другими словами, важнейшая задача финансового контроля — проверка точного соблюдения законодательства по финансовым вопросам, своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед бюджетной системой, налоговой службой, банками, а также взаимных обязательств предприятий и организаций по расчетам и платежам (Подробнее см. главу «Финансовый контроль, его сущность и виды»).
Контрольная функция финансов проявляется также через деятельность финансовых органов. Действенность финансового контроля, осуществляемого различными субъектами, в частности, органами государственной власти, местного самоуправления, аудиторами, аудиторскими фирмами, в большой степени зависит от их взаимодействия, координации совместной деятельности, а также от сотрудничества с правоохранительными органами.
Регулирующая функция финансов связана с вмешательством государства через финансы — государственные расходы, налоги, государственный кредит — в процесс воспроизводства. Государство воздействует на воспроизводственный процесс через финансирование отдельных предприятий и отраслей, социальных мероприятий и проведение налоговой политики.
Стабилизационная функция финансов заключается в обеспечении всех хозяйствующих субъектов и граждан стабильными экономическими и социальными условиями. Эту функцию финансы должны выполнять в условиях перехода и развития рыночных отношений.
Функции финансов реализуются через финансовый механизм, который включает совокупность организационных форм финансовых отношений в народном хозяйстве, порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, методы финансового планирования, формы управления финансами и финансовой системой, финансовое законодательство. Особое значение имеет при этом фактор стабильности финансового законодательства, поскольку без этого невозможно осуществление инвестиционной политики.
Один из важных элементов финансового механизма — финансовое планирование, которое в первую очередь относится к бюджетному планированию.
В Российской Федерации разрабатывается перспективный финансовый план на базе бюджета на текущий год. Его целями являются следующие:
а) информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
б) комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;
в) выявление необходимости и возможности осуществления перспективных мер в области финансовой политики;
г) отслеживание долгосрочных негативных тенденций для своевременного принятия соответствующих мер.
Перспективный финансовый план разрабатывается на три года:
1-й год — год, на который составляется бюджет;
2-й и 3-й годы — плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты данной экономической политики.
Глава 5 Правовые основы финансовой деятельности государства
Специфика финансового права, по мнению специалистов, определяется его предметом, видом тех общественных отношений, которые оно должно регулировать, а также особенностями этого регулирования. Отсюда следует, что финансовое право — это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач.
Финансовая деятельность государства — это осуществление им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.
Основные организационно-правовые особенности финансовой деятельности состоят в следующем.
1. От других сфер деятельности государства она отличается межотраслевым содержанием, поскольку аккумуляция и распределение финансовых ресурсов затрагивают все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе этой деятельности государство контролирует работу органов власти и управления, а также предприятий, организаций, учреждений по реализации их задач.
2. Осуществление государством финансовых функций протекает (в зависимости от их содержания, роли, масштабов действия) в виде деятельности представительных и исполнительных (государственного управления) органов власти. Например, бюджетные средства по основным направлениям жизнедеятельности государства или субъектов Федерации распределяются представительными органами, а финансовые ресурсы внутри отраслей народного хозяйства — в порядке государственного управления органами исполнительной власти.
3. Сфера финансовой деятельности относится к ведению как федеральных органов, так и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.
Формы финансовой деятельности государства разнообразны. В каждой из них практически выражаются действия государственных органов (и органов местного самоуправления) по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на соответствующем уровне.
По своему характеру эти формы могут быть правовыми, которые выражаются в установлении или применении норм права, и неправовыми: инструктирование финансовой службы предприятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам от представительных органов власти, разъяснение финансового законодательства населению и другая организаторская работа; финансово-технические операции (расчеты платежей и ассигнований из бюджетов, объемов финансирования и кредитования), финансово-экономический анализ; подготовка материалов к финансовому планированию, прогнозированию и отчетности, т.е. все то, что имеет юридическое значение.
Конкретные правовые формы финансовой деятельности обусловлены тем, что она протекает в виде деятельности представительных и исполнительных органов власти всех уровней и организационно-правовых форм. Осуществляя финансовую деятельность, государственные органы и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают финансово-правовые акты, посредством которых в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения в области аккумуляции, распределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых планов, финансовых обязательств перед государством. В таких актах и выражаются юридические (или правовые) формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.
Итак, финансово-правовые акты — это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово-правовые нормы либо служат основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений.
По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношении и содержат общие правила поведения их участников, т.е. правовые нормы. Общие правила, установленные в нормативных актах, конкретизируются в индивидуальных финансово-правовых актах, каждый из которых предусматривает один конкретный случай, обращен к точнее определенным участникам финансовых отношений, ведет к возникновению, изменению или прекращению конкретных финансовых правоотношений.
По юридической природе финансово-правовые акты делятся на законодательные, к которым относятся законы, принимаемые Государственной Думой РФ, а также законы субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности государства, и подзаконные (наиболее многочисленные), куда входят акты всех других государственных органов, основанные на законе и принятые во исполнение закона.
Характерной особенностью финансово-правовых актов является наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они принимаются в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления и содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т.е. являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов. К ним относятся: основной финансовый план государства — федеральный бюджет РФ, государственные бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; финансовые планы государственных и муниципальных целевых фондов; финансово-кредитные и кассовые планы банков; финансовые планы страховых организаций; финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления; финансовые планы (балансы доходов и расходов) предприятий и объединений; сметы учреждений, организаций, обеспечиваемых из государственного и местного бюджетов.
Финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления основана на определенных принципах, т.е. основополагающих правилах и требованиях, выражающих ее наиболее существенные особенности и целенаправленность. Основное их содержание определяется Конституцией РФ, ее общими положениями об основах организации и функционирования Российской Федерации и нормами, относящимися к ее финансовой деятельности.
Среди таких принципов можно выделить следующие.
1. Принцип федерализма гласит, что финансовая деятельность должна быть направлена на сочетание общефедеративных интересов с интересами субъектов Федерации, обеспечивать необходимыми финансовыми ресурсами выполнение функций, имеющих общее значение для Федерации в целом, а также жизнедеятельность и самостоятельность (в рамках Конституции РФ) ее субъектов.
2. Единство финансовой политики и денежной системы предполагает, что самостоятельность субъектов Федерации не должна выходить за рамки основ федеральной финансовой политики, а также совместно установленных общих принципов налогообложения и сборов. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом.
Единство финансовой политики является необходимым условием гарантированного Конституцией РФ единства экономического пространства в стране и свободного перемещения финансовых средств (ст. 8), а также требует единой денежной системы.
3. Равноправие субъектов Федерации в области финансовой деятельности определяется ст. 5 Конституции РФ. На каждого из субъектов в равной мере распространяется федеральное финансовое законодательство. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения каждый из субъектов Федерации осуществляет собственное правовое регулирование финансовых отношений и самостоятельную финансовую деятельность: утверждает бюджет, устанавливает налоги и т.д.
4. Самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления гарантирована Конституцией РФ (ст. 12, 130—133). Эти органы руководствуются в своей деятельности законодательством РФ и соответствующего субъекта Федерации. Они самостоятельно утверждают и исполняют местный бюджет, образуют и используют внебюджетные целевые фонды, устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с упомянутым законодательством.
5. Социальная направленность финансовой деятельности в Российской Федерации вытекает из положений Конституции РФ, характеризующей Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).
6. Распределение функций в области финансовой деятельности происходит на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей. Исходя из этого принципа Конституция РФ определяет полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов власти.
7. Участие граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления обеспечивается ст. 32 Конституции РФ, утверждающей право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
8. Основы принципа гласности также установлены нормами Конституции РФ, требующими официального опубликования законов, что непосредственно относится и к законам, регулирующим финансовую деятельность. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ст. 15).
9. Принцип плановости выражается в том, что деятельность государства по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений.
Глава 6 Финансовый контроль, его сущность и виды
Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований и представляет собой объективно необходимую и общественно-полезную деятельность. В системе управления хозяйственными процессами на всех уровнях контролю отведена особая, координирующая роль.
Таким образом, финансовый контроль — это контроль за финансовой деятельностью всех экономических субъектов (государства, предприятий, учреждений, организаций), осуществляемый законодательными и исполнительными органами власти всех уровней, а также специально созданными учреждениями при помощи особых методов, включающих набор специальных приемов и способов действий контролеров, позволяющий им решить поставленные задачи.
Финансовый контроль можно рассматривать в двух аспектах:
1) как строго регламентированную деятельность специальных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;
2) как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками для обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.
Объектом финансового контроля прежде всего являются денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и в непроизводственной сферах, а также во всех звеньях финансовой системы. Следовательно, финансовый контроль является многоуровневым и всесторонним. Ведь финансовая система государства охватывает все виды денежных фондов как на федеральном и региональном уровнях, так и на уровне отдельных хозяйствующих субъектов.
Финансовый контроль призван обеспечить интересы и права как государства и его учреждений, так и всех других экономических субъектов. Любые финансовые нарушения влекут за собой санкции и штрафы.
Финансовый контроль можно разделить (как это и практикуется в экономически развитых странах) на две взаимодействующие, но самостоятельные составляющие: государственный финансовый контроль и негосударственный финансовый контроль.
Государственный финансовый контроль — это способ реализации финансовой политики государства, он способствует созданию условий для финансовой стабилизации. В Указе Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996 г. № 1095 сказано, что государственный финансовый контроль в Российской Федерации включает контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Государственный финансовый контроль в соответствии с установленным российским законодательством разграничением функций и полномочий возлагается на Счетную палату РФ, Центральный банк РФ (подробнее см. гл. 32), Министерство финансов РФ (Главное управление Федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также на иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Не реже одного раза в год соответствующие контрольные финансовые органы проводят комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.
В качестве приоритетных направлений государственного финансового контроля на 1996 г., например, были признаны следующие:
— контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и иные федеральные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование дефицита федерального бюджета;
— контроль за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда (денежное довольствие), выплату пенсий, стипендий, пособий и других социальных выплат.
К негосударственным видам финансового контроля относятся внутрихозяйственный и аудиторский контроль.
Внутрихозяйственный контроль проводится самим предприятием, его экономическими службами за финансово-хозяйственной деятельностью своего предприятия, его филиалов и дочерних предприятий и подразделяется на оперативный (текущий) и стратегический.
Аудиторский контроль, возникший в Российской Федерации с конца 80-х гг., — это независимый вневедомственный финансовый контроль, который проводят как отдельные физические лица, прошедшие государственную аттестацию и зарегистрированные в качестве предпринимателей-аудиторов, так и аудиторские фирмы (в том числе иностранные), имеющие любую организационно-правовую форму, предусмотренную российским законодательством (кроме акционерного общества открытого типа).
Основными задачами аудиторского контроля являются следующие:
а) установление достоверности бухгалтерской и финансовой отчетности и соответствия произведенных финансовых и хозяйственных операций нормативным актам;
б) проверка платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований проверяемых экономических субъектов.
Аудиторские службы могут оказывать и другие услуги (подробнее см. в главе «Аудит»).
Финансовый контроль, кроме того, можно классифицировать по времени проведения, по субъектам контроля, по сферам финансовой деятельности, по форме проведения и методам проведения.
По времени проведения финансовый контроль можно разделить на:
а) предварительный - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и других проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам;
б) текущий — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий и рабочих групп законодательных органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
в) последующий - в процессе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
По субъектам контроля финансовый контроль классифицируется на:
а) президентский;
б) контроль представительных органов власти и местного самоуправления;
в) контроль исполнительных органов власти;
г) контроль финансово-кредитных органов;
д) ведомственный контроль;
е) внутрихозяйственный;
ж) аудиторский.
Поскольку в подсистеме государственных финансов различают государственный кредит, государственное страхование, пенсионное обеспечение, бюджетное финансирование, налогообложение, формирование общенациональных страховых резервов и фондов, то и финансовый контроль в зависимости от ведомства, к компетенции которого относится управление этими финансовыми отношениями, т. е. в соответствии со сферой финансовой деятельности, делится на:
а) бюджетный;
б) налоговый;
в) валютный;
г) кредитный;
д) страховой;
е) инвестиционный;
ж) контроль за денежной массой.
По форме проведения финансовый контроль бывает: обязательный (внешний) и инициативный (внутренний).
По методам проведения финансовый контроль можно классифицировать на:
а) проверки — на основе отчетной документации и расходных документов рассматриваются некоторые вопросы финансовой деятельности, намечаются меры по устранению обнаруженных нарушений;
б) обследования — охватывают более широкий спектр финансово-экономических показателей экономического субъекта, чем проверки; определяется финансовое состояние и перспективы развития обследуемого экономического субъекта;
в) надзор — осуществляется контролирующими органами за экономическими субъектами, получившими лицензию на проведение какого-либо вида финансовой деятельности;
г) анализ финансовой деятельности — предполагает детальное изучение периодической или годовой финансово-бухгалтерской отчетности для определения общей оценки результатов финансовой деятельности, финансового состояния и обеспеченности собственным капиталом, а также эффективности его использования;
д) наблюдение (мониторинг) — предполагает постоянный контроль кредитными организациями предприятий-клиентов по поводу использования ими полученной ссуды, а также за их финансовым состоянием;
е) ревизия — предполагает полное обследование финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности и эффективности.
Финансовый контроль со стороны органов исполнительной власти, органов местного самоуправления осуществляют:
— Министерство финансов РФ;
— Федеральное казначейство;
— финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
— главные распорядители;
— распорядители бюджетных средств.
Государственный финансовый контроль включает контроль за:
а) исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
б) организацией денежного обращения;
в) использованием кредитных ресурсов;
г) состоянием государственного внутреннего и внешнего долга;
д) состоянием государственных резервов;
е) предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Глава 7 Органы, осуществляющие государственный финансовый контроль
7.1. Счетная палата Российской Федерации
Особое место в системе финансового контроля со стороны представительных органов принадлежит Счетной палате РФ.
Счетная палата РФ — это не зависимый от Правительства РФ постоянно действующий орган финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Собранию РФ. Его деятельность регулируется Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г.
В соответствии с п. 5 ст. 101 Конституции РФ «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату». Состав и порядок деятельности Счетной палаты определяются указанным выше Федеральным законом.
Счетная палата РФ — юридическое лицо, состоит из Председателя, назначаемого Государственной Думой РФ на шесть лет, заместителей председателя, назначаемых Советом Федерации РФ также на шесть лет, 12 аудиторов, шесть из которых назначает Государственная Дума РФ и шесть - Совет Федерации РФ, а также из аппарата Счетной палаты — инспекторов.
Объектом контроля со стороны Счетной палаты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов и федеральная собственность.
К субъектам, на которых распространяются контрольные полномочия Счетной палаты, относятся:
1) все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, федеральные внебюджетные фонды;
2) органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;
3) общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации, на деятельностью которых контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.
Таким образом, область действия контрольных полномочий Счетной палаты в отношении указанных субъектов связана с федеральным бюджетом, федеральными внебюджетными фондами и федеральной собственностью.
В рамках задач, определенных законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Деятельность Счетной палаты направлена на проведение ряда мер в отношении намечаемых, осуществляемых и уже произведенных государственных расходов. К основным задачам Счетной палаты РФ относятся:
— организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
— оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
— финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативно-правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
— анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
— регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий;
— контроль за поступлением в федеральный бюджет денежных средств от приватизации государственной собственности, продажи и управления ею.
Особо выделены полномочия Счетной палаты по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов, а именно за:
— управлением и обслуживанием государственного долга;
— законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций;
— эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;
— представлением государственных кредитов, а также представлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.
В рамках банковской системы Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета, а также за деятельностью Центрального банка РФ по обслуживанию государственного долга Российской Федерации.
Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации (независимо от форм собственности) и их должностные лица обязаны представлять по запросам Счетной палаты РФ информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.
Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, которые являются основной формой ее контроля.
Инспектора Счетной палаты при проведении ревизий и проверок наделены необходимыми правами: беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения, организации, банки; опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады, архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений - изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия или опись изъятых документов.
О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу РФ. При выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность. Счетная палата РФ передает соответствующие материалы в правоохранительные органы. При проведении ревизии и проверок должностные лица Счетной палаты не вправе вмешиваться в оперативную деятельность проверяемой организации, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта — заключения.
Для принятия мер по устранению выявленных нарушений в хозяйственной, финансовой и иной деятельности, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности. Счетная палата направляет представление органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Это представление должно быть рассмотрено в указанный в нем срок, а если он не указан, то в течение 20 дней со дня получения предписания.
Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания в случаях выявления нарушений в финансовой, хозяйственной, коммерческой и иной деятельности предприятия, учреждения и организации, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения ее контрольных мероприятий.
При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой РФ принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Данное предписание может быть обжаловано в судебном порядке.
При проведении контрольной деятельности Счетная палата взаимодействует с другими контрольными органами Российской Федерации. Контрольные органы Президента РФ и Правительства РФ, субъектов Федерации, правоохранительные органы, Центральный банк РФ, Министерство РФ по налогам и сборам и иные органы, а также органы ведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты. Деятельность Счетной палаты по закону является главной, результаты ее деятельности должны освещаться в средствах массовой информации.
7.2. Министерство финансов РФ
Министерство финансов РФ осуществляет общее руководство организацией финансов в стране. Его структура, перестроенная в 90-х гг., отражает особенности экономики России современного этапа. Наряду с бюджетным управлением в составе Министерства финансов организованы следующие управления: налоговых реформ, государственных ценных бумаг и финансового рынка, финансирования программ развития сельского хозяйства, финансовых программ развития производственной инфраструктуры и потребительского рынка, финансирования программ развития сферы материального производства и конверсии. Все они связаны с формированием в стране рыночных отношений.
Помимо названных, в структуре Министерства финансов РФ имеются следующие управления: финансирования социальной сферы и науки; финансирования обороны, правопорядка и безопасности; валютно-финансового регулирования; методологии бухгалтерского учета и отчетности.
В соответствии с задачами, возложенными на Министерство финансов РФ «Положением о Министерстве финансов РФ», Минфин РФ:
а) участвует в работе по комплексному анализу развития экономики, разрабатывает необходимые меры по финансовому и налоговому стимулированию предпринимательской и другой хозяйственной деятельности в стране, способствующие увеличению национального дохода и поступлений в бюджет;
б) участвует в работе по составлению долговременных и краткосрочных прогнозов функционирования экономики, совместно с федеральными органами исполнительной власти определяет потребность в государственных финансовых централизованных ресурсах, подготавливает предложения о распределении их между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами;
в) организует в соответствии с законодательством РФ и составляет на основе консолидированных бюджетов субъектов РФ консолидированный бюджет Российской Федерации, а также составляет проект федерального бюджета и представляет их в Правительство РФ;
г) обеспечивает в установленном порядке исполнение федерального бюджета, финансовое исполнение государственных (федеральных) внебюджетных фондов; осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям и организациям, а также средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов, составляет отчет об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;
д) осуществляет методическое руководство в области финансово-бюджетного планирования, составления и исполнения бюджета, финансирования производственной и социально-культурной сфер, отчетности и устанавливает общие правила составления, рассмотрения, утверждения, исполнения смет расходов, производимых из бюджета;
е) совместно с Министерством экономики РФ и другими федеральными органами исполнительной власти анализирует ход проведения экономической реформы, состояние экономики и финансов отраслей народного хозяйства и регионов и разрабатывает предложения по повышению эффективности хозяйствования;
ж) разрабатывает с участием Министерства РФ по налогам и сборам, Федеральной службы налоговой полиции РФ и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти предложения по совершенствованию налоговой политики и налоговой системы, принимает участие в разработке инструкций и методических указаний по вопросам налогообложения;
з) проводит по поручению Правительства РФ переговоры с уполномоченными органами других государств, связанные с заключением межправительственных соглашений об избежании (устранении) двойного налогообложения доходов и имущества, и подписывает указанные соглашения от имени Правительства РФ;
и) принимает участие в определении ценовой политики, в работе по анализу уровня цен в стране и совершенствованию ценообразования;
к) принимает участие в работе по развитию и совершенствованию страховой деятельности в стране;
л) участвует совместно с Министерством экономики РФ Центральным банком РФ в разработке и осуществлении мер по обеспечению товарно-денежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения, укреплению денежного обращения, повышению покупательной способности рубля;
м) осуществляет выпуск в установленном порядке государственных внутренних займов РФ, совместно с Центральным банком РФ производит обслуживание государственного внутреннего долга России;
н) разрабатывает предложения по формированию финансового рынка; осуществляет регулирование рынка ценных бумаг, в соответствии с законодательством РФ выдает лицензии на право деятельности в качестве инвестиционных институтов и фондовых бирж, проводит регистрацию выпуска ценных бумаг, ведет Единый государственный реестр зарегистрированных в РФ ценных бумаг и Единый реестр инвестиционных фондов; выдает лицензии на производство бланков ценных бумаг, осуществляет контроль за соблюдением правил их производства, хранения и учета;
о) дает разрешения федеральным органам исполнительной власти, а также федеральным общественным организациям на проведение всероссийских лотерей;
п) участвует в разработке предложений по совершенствованию системы федеральных органов исполнительной власти и их организационной структуры; подготавливает предложения о размерах фонда оплаты труда работников центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов;
р) осуществляет по поручению Правительства РФ сотрудничество с международными финансовыми организациями, проводит с представителями этих организаций переговоры и консультации по вопросам финансовой политики, участвует в переговорах о предоставлении этими организациями РФ кредитов;
с) анализирует валютно-финансовые проблемы, связанные с международным экономическим сотрудничеством, подготавливает предложения по совершенствованию валютно-финансовых и кредитных отношений с иностранными государствами, по увеличению валютных ресурсов страны и экономному расходованию иностранной валюты, участвует совместно с Министерством экономики РФ в разработке валютно-кредитной политики, направлений использования централизованных валютных ресурсов; разрабатывает прогноз платежного баланса; принимает участие в формировании таможенной политики страны, в разработке методологии, ставок и порядка взимания таможенных пошлин;
т) разрабатывает проекты программ внешних заимствований РФ, организует работу по привлечению в экономику страны иностранных кредитных ресурсов, осуществляет совместно с другими федеральными органами исполнительной власти обслуживание государственного внешнего долга и задолженности иностранных государств РФ, ведет в установленном порядке Государственную книгу внешнего долга РФ;
у) участвует совместно с Министерством экономики РФ в разработке инвестиционной политики;
ф) рассматривает и анализирует сводную бухгалтерскую отчетность федеральных органов исполнительной власти, осуществляет методическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности;
х) рассматривает проекты планов отпуска драгоценных металлов и драгоценных камней, а также проекты планов сдачи драгоценных металлов и драгоценных камней в виде лома и отходов в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ; устанавливает по представлению Комитета РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням и согласованию с Министерством экономики РФ расчетные, отпускные камни; осуществляет совместно с Федеральной службой России по валютному и экспортному контролю и Комитетом РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням контроль за реализацией на внешнем рынке драгоценных металлов и драгоценных камней;
ц) устанавливает совместно с Комитетом РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням размеры пробирной платы за опробование и клеймение изделий из драгоценных металлов и размеры платы за экспертизу материалов, содержащих драгоценные металлы и драгоценные камни;
ч) обеспечивает изготовление Гознаком денежных билетов и металлических монет по заявкам Центрального банка РФ, а также орденов, медалей и других знаков отличия, ценных бумаг, знаков почтовой оплаты и бланков строгой отчетности по утвержденным в установленном порядке образцам;
ш) организует в соответствии с законодательством РФ в Министерстве и подведомственных ему предприятиях, учреждениях и организациях работу по обеспечению режима секретности и контролю за разработкой и своевременным осуществлением мероприятий по защите государственных секретов от разглашения и утечки информации при использовании технических средств;
щ) заключает от имени Правительства РФ соглашение с Центральным банком РФ о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели, несет ответственность за своевременное его погашение и уплату процентов за кредит, осуществляет контроль за целевым использованием предоставленных кредитов;
э) обобщает практику применения законодательства по вопросам, входящим в компетенцию Министерства, разрабатывает и вносит на рассмотрение Правительства предложения по совершенствованию этого законодательства;
ю) организует в соответствии с законодательством РФ: проведение аттестации по аудиту предприятий, их объединений, организаций и учреждений, товарных и фондовых бирж, инвестиционных, пенсионных, общественных и других фондов, граждан, осуществляющих самостоятельную предпринимательскую деятельность, а также ведение государственного реестра выданных квалификационных аттестатов аудиторов; лицензирование аудита бирж, внебюджетных фондов, инвестиционных институтов и общего аудита, а также ведение государственного реестра аудиторов и аудиторских фирм, получивших лицензии.
Функции Министерства финансов РФ соответствуют его положению как федерального органа по управлению финансами страны. Они относятся к следующим областям:
• государственные финансы в целом — участие в комплексном анализе экономики страны и в работе по составлению долгосрочных и краткосрочных прогнозов их развития, определение потребностей государственных финансовых централизованных ресурсов, подготовка предложений о распределении этих ресурсов между федеральным бюджетом и государственными федеральными внебюджетными фондами;
• государственный бюджет — организация работы по составлению и обеспечению исполнения федерального бюджета, разработка предложений по нормативам отчислений от федеральных налогов, размерам дотаций и субвенций, выделяемых в бюджеты субъектов РФ, прогнозирование и составление консолидированного бюджета РФ;
• внебюджетные государственные федеральные фонды — подготовка предложений о создании и использовании целевых внебюджетных фондов, обеспечение финансового исполнения государственных федеральных внебюджетных фондов;
• страхование — участие в работе по развитию и совершенствованию страховой деятельности в стране;
• денежное обращение — разработка и осуществление мер по оптимизации товарно-денежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения, укреплению денежного обращения и покупательной способности рубля, подготовка предложений по улучшению состояния расчетов в народном хозяйстве, по основным направлениям денежно-кредитной политики РФ, обеспечение изготовления Гознаком денежных билетов и металлических монет;
• государственный кредит — выпуск государственных внутренних займов РФ, согласование общего объема и условий выпуска долговых обязательств субъектов РФ, заключение соглашений с Центральным банком РФ о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели;
• финансовый рынок — разработка предложений по формированию финансового рынка, регулирование рынка ценных бумаг, регистрация выпуска ценных бумаг;
• валютно-финансовые отношения — подготовка предложений по совершенствованию валютно-финансовых и кредитных отношений с иностранными государствами и увеличению валютных ресурсов страны, участие в разработке финансовых условий договоров и соглашений с иностранными государствами, валютно-кредитной политики, предложений по использованию валютных средств, прогноза платежного баланса, формирование таможенной политики, организация работы по привлечению в экономику страны иностранных кредитных ресурсов, обслуживание государственного внешнего долга, участие в регулировании отпуска драгоценных металлов и камней;
• финансовый контроль — контроль за исполнением федерального бюджета и использованием средств государственных федеральных внебюджетных фондов, за использованием валютных средств, инвестиций, а также проведение аттестации по аудиту предприятий, объединений, организаций и учреждений, граждан, осуществляющих самостоятельную предпринимательскую деятельность, лицензирование аудита;
• организация учета и отчетности — анализ сводной бухгалтерской отчетности федеральных органов исполнительной власти, руководство бухгалтерским учетом и отчетностью предприятий, организаций и учреждений, независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности, установление порядка ведения бухгалтерского учета и составления отчетности об исполнении федерального бюджета, смет расходов бюджетных учреждений и организаций, установление форм учета и отчетности по кассовому исполнению федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ.
Для выполнения своих задач и функций Министерство финансов РФ имеет необходимые права, в том числе:
• вытекающие из функций по составлению и исполнению бюджета и связанного с этой деятельностью контроля (получать от государственных органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов, а также предприятий, учреждений, организаций, банков, независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности, необходимые материалы, документы, бухгалтерские балансы, отчеты, справки и т.д., проводить документальные ревизии и проверки, давать обязательные к применению указания по устранению выявленных нарушений);
• по применению мер принудительного воздействия в случаях нарушений установленного порядка (ограничивать, а при необходимости приостанавливать финансирование предприятий, учреждений и организаций, взыскивать в установленном порядке с предприятий, учреждений и организаций средства, выделенные из федерального бюджета или федеральных внебюджетных фондов, используемые не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере учетной ставки Центрального банка РФ; запрещать, либо приостанавливать выпуск ценных бумаг акционерными обществами при нарушении законодательства);
• по регулированию соотношения доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в процессе их исполнения и поступлений налогов в федеральный бюджет (заключать от имени Правительства РФ соглашения с Центральным банком РФ о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели; выдавать при необходимости ссуды из федерального бюджета на покрытие временных кассовых разрывов по бюджетам субъектов Федерации с погашением этих ссуд в пределах бюджетного года, предоставлять отсрочки и рассрочки платежей по налогам в федеральный бюджет с уведомлением Министерства РФ по налогам и сборам.
Юридические права и обязанности государственных органов как субъектов финансового права выражают их компетенцию по осуществлению определенной части финансовой деятельности государства, подлежащую обязательной реализации. Компетенция государственного органа распределяется между его структурными подразделениями и должностными лицами и в силу своей обязательности требует от них активных действий.
Права и обязанности граждан связаны главным образом с налоговыми и другими обязательными платежами, поступающими в распоряжение государства.
7.3. Федеральное казначейство
Для усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств Указом Президента РФ «О Федеральном казначействе» от 8 декабря 1992 г. № 1556 создана единая централизованная система органов Федерального казначейства, подчиняющаяся Министерству финансов РФ.
Федеральное казначейство включает:
а) Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ;
б) территориальные органы Федерального казначейства по субъектам РФ, городам (кроме городов районного подчинения), районам и районам в городах.
Федеральное казначейство в соответствии со ст. 267 Бюджетного кодекса РФ осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.
Органы Казначейства осуществляют следующие главные задачи:
а) организация и осуществление контроля за исполнением бюджета РФ, управление доходами и расходами бюджета на счетах Казначейства исходя из принципа единства кассы;
б) регулирование финансовых отношений между бюджетом РФ и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств;
в) краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление ими;
г) сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление законодательным и исполнительным органам отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по бюджету Российской Федерации, о государственных внебюджетных фондах, о состоянии бюджетной системы РФ;
д) управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ;
е) разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции Казначейства, подготовка проекта бюджетной классификации, ведение операций по учету Государственной казны РФ.
В целях укрепления бюджетной дисциплины Казначейство при осуществлении финансового контроля наделено следующими правами:
— производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях, основанных на любых формах собственности, включая совместные предприятия, проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет и иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств бюджета Российской Федерации, а также получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках;
— получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих средства бюджета Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, а также внебюджетные средства;
— требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов государственного управления, предприятий, учреждений и организаций устранения выявленных нарушений порядка исполнения бюджета Российской Федерации, контролировать их устранение;
— открывать счета для зачисления и выдачи средств в Центральном банке РФ, его учреждениях на местах, других кредитных организациях;
— приостанавливать операции по счетам предприятий, включая банки, использующих средства федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральные внебюджетные средства, в случаях непредставления или отказа предъявить органам Казначейства и их должностным лицам бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием этих средств;
— изымать у предприятий, учреждений и организаций документы, свидетельствующие о нарушениях порядка исполнения бюджета Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и совершения операций с внебюджетными средствами;
— выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании с предприятий в бесспорном порядке средств, выделенных из федерального бюджета, средств этого бюджета, направленных в государственные федеральные внебюджетные фонды или федеральных внебюджетных средств, используемых не по целевому назначению, с наложением на предприятие штрафа в размере ставки рефинансирования Центрального банка РФ;
— налагать на кредитные организации штраф при несвоевременном исполнении ими платежных документов на перечисление и зачисление средств в доход федерального бюджета, в государственные федеральные внебюджетные фонды либо средств из федерального бюджета и этих фондов на счета получателей в соответствующие кредитные организации в размере действующей в банке, допустившем нарушение, процентной ставки при краткосрочном кредитовании, увеличенной на 10 пунктов; вносить в ЦБ РФ представление о лишении кредитных организаций лицензий на совершение банковских операций.
Суммы санкций зачисляются в доход бюджета Российской Федерации или в государственные внебюджетные фонды. Взыскание сумм санкций производится налоговыми органами в 3-дневный срок.
Порядок и сроки проведения ревизий казначейства определяются Правительством РФ.
Кроме того, в соответствии с Положением «О Федеральном казначействе Российской Федерации», утвержденным Постановлением Совета Министров Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864, органам Федерального казначейства предоставлено право применять штрафные санкции к юридическим лицам, допустившим нецелевое использование средств федерального бюджета.
Штрафные санкции применяются к хозрасчетным предприятиям и организациям, а также учреждениям, финансируемым из федерального бюджета, допустившим нецелевое использование бюджетных средств. Суммы штрафных санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета подлежат зачислению в доход федерального бюджета.
При нецелевом использовании бюджетными учреждениями средств орган Федерального казначейства засчитывает эти средства в счет последующего финансирования с уведомлением об этом соответствующего департамента Министерства финансов РФ и отраслевых министерств, ведомств Российской Федерации.
При нецелевом использовании средств федерального бюджета хозрасчетными предприятиями и организациями эти средства следует восстановить в федеральный бюджет или зачесть в счет последующего финансирования с уведомлением соответствующего департамента Министерства финансов РФ и соответствующих отраслевых министерств и ведомств Российской Федерации об изменении финансирования.
Руководители предприятий, организаций и учреждений, допустившие нецелевое использование средств федерального бюджета, могут быть привлечены к материальной ответственности в гражданско-правовом и административном порядке.
Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ выполняет следующие функции:
— организует бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета и финансовое исполнение государственных федеральных внебюджетных фондов исходя из принципа единства кассы;
— руководит работой территориальных органов Федерального казначейства;
— доводит до территориальных органов Федерального казначейства размеры ассигнований из федерального бюджета по обслуживаемым ими территориям;
— ведет сводный реестр распорядителей средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств;
— организует распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, передает в местные бюджеты отчисления от поступления по государственным налогам и доходам;
— управляет доходами и расходами федерального бюджета и другими централизованными финансовыми ресурсами, находящимися в ведении Правительства РФ, распоряжается средствами на соответствующих счетах в банках (кроме средств государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств), осуществляет операции с этими средствами;
— организует осуществление взаимных расчетов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
— регулирует финансовые отношения между федеральным бюджетом и государственными федеральными фондами, организует контроль за поступлением и использованием федеральных внебюджетных средств;
— организует и осуществляет:
а) краткосрочное прогнозирование и кассовое планирование направлений и использования средств федерального бюджета, других централизованных финансовых ресурсов;
б) учет операций по движению средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств на счетах Казначейства;
в) сбор, обработку и анализ информации о состоянии федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств;
— по поручениям Правительства РФ и Министерства финансов РФ осуществляет другие операции со средствами федерального бюджета, другими средствами, находящимися в ведении Правительства РФ;
— организует работу территориальных органов Казначейства по контролю за исполнением федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов, за поступлением и использованием федеральных внебюджетных средств;
— управляет государственным внутренним и внешним долгом совместно с ЦБ РФ и другими уполномоченными банками, а также обслуживает его, организует и осуществляет размещение на возвратной и платной основе централизованных финансовых ресурсов, находящихся в ведении Правительства РФ;
— организует и ведет операции по учету государственной казны.
По городам (кроме городов районного подчинения), районам и районам в городах органы Казначейства выполняют следующие функции:
— осуществляют бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета, финансовое исполнение государственных федеральных внебюджетных фондов, контроль за поступлением и использованием федеральных внебюджетных средств;
— обеспечивают целевое финансирование предприятий за счет средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и целевое использование федеральных внебюджетных средств;
— обеспечивают полный учет распорядителей средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств;
— осуществляют распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, производят отчисления от поступлений по государственным налогам и доходам в местные бюджеты;
— осуществляют операции со средствами федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральными внебюджетными средствами;
— осуществляют кассовое планирование средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств и направлений их использования;
— контролируют своевременность совершения операций и целевое направление использования средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств;
— осуществляют по представлению Министерства РФ по налогам и сборам возврат в федеральный бюджет излишне изысканных и уплаченных налогов и других платежей;
— осуществляют учет операций по движению средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств на счетах органов Федерального казначейства, обслуживающих соответствующую территорию;
— осуществляют сбор, обработку и передачу вышестоящим органам Казначейства информации и отчетов об исполнении доходов и расходов федерального бюджета, о финансовом исполнении государственных федеральных внебюджетных фондов, поступлении и использовании федеральных внебюджетных средств;
— осуществляют отдельные операции по поручению вышестоящих органов Казначейства.
Федеральное казначейство обладает следующими бюджетными полномочиями в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений:
— по организации исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
— по исполнению федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
— по осуществлению предварительного и текущего контроля за исполнением федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
— по составлению отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
— по осуществлению операций со средствами федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
— по составлению отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Кроме того, Федеральное казначейство осуществляет и следующие бюджетные полномочия:
— составляет отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ;
— представляет отчет об исполнении федерального бюджета в Правительство РФ;
— устанавливает порядок ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, смет расходов бюджетных учреждений, устанавливает формы учета и отчетности по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
— открывает и закрывает в ЦБ РФ и его учреждениях, а также в уполномоченных кредитных организациях счета для зачисления и выдачи бюджетных средств;
— открывает и закрывает лицевые счета главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений, а также бюджетные счета других получателей бюджетных средств;
— обладает правом требовать от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предоставления отчетов об использовании средств федерального бюджета и других сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием средств федерального бюджета;
— получает от кредитных организаций сведения об операциях с бюджетными средствами и средствами государственных внебюджетных фондов;
— направляет представления главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, ЦБ РФ и его учреждениям, кредитным организациям с требованием устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства и осуществляет контроль за их устранением;
— приостанавливает операции по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
— взыскивает в бесспорном порядке с лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и получателей средств федерального бюджета бюджетные средства, используемые не по целевому назначению;
— взыскивает со всех счетов бюджетные средства, выданные в форме бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, по которым истек срок возврата, а также проценты, подлежащие уплате за пользование бюджетными ссудами, бюджетными кредитами;
— налагает на главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитные организации штрафы в пределах своей компетенции;
— ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета и осуществляет регистрацию бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из средств федерального бюджета;
— осуществляет другие полномочия в соответствии с бюджетным законодательством.
При осуществлении своих функций федеральное казначейство несет ответственность за:
— правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами;
— финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий;
— полноту и своевременность перечисления и зачисления бюджетных средств на счета их получателей;
— своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;
— своевременность доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах обязательств бюджета до получателей бюджетных средств; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета;
— осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организациями;
— исполнение предписаний Счетной палаты РФ и решений актов судебных органов о компенсации ущерба, нанесенного финансовыми органами получателям бюджетных средств.
7.4. Министерство РФ по налогам и сборам
В целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на реализацию налоговой политики государства, усиление государственного контроля за своевременным поступлением в бюджета всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей в полном объеме Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. № 1635 Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам. На министра Российской Федерации по налогам и сборам была возложена деятельность по выработке и осуществлению налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей в полном объеме.
Министерство РФ по налогам и сборам является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим выработку и проведение единой государственной налоговой политики, взимание налогов и сборов. Министерство координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам налогов и сборов и осуществляет государственный контроль за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, правильностью начисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и иных обязательных платежей в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды.
Таким образом, органы, обеспечивающие контроль за сбором налогов и их своевременным поступлением в бюджеты различных уровней, являются важным звеном в общей цепи органов финансового контроля. К органам налогового контроля в Российской Федерации относятся органы налоговой службы, таможенные органы, федеральные органы налоговой полиции, а также органы, осуществляющие контроль за уплатой государственной пошлины и других сборов.
Систему органов налоговой службы Российской Федерации образуют:
1) Министерство РФ по налогам и сборам;
2) его территориальные подразделения по субъектам РФ и муниципальным образованиям.
Налоговые органы в соответствии со ст. 31 частью 1 Налогового кодекса РФ обладают следующими правами:
— требовать от налогоплательщика или иного обязанного лица документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты налогов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов;
— проводить налоговые проверки и изымать по акту документы, свидетельствующие о совершении налоговых правонарушений, когда есть основание полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены;
— приостанавливать операции по счетам лиц в банках и налагать арест на имущество налогоплательщиков и иных обязанных лиц;
— осматривать (обследовать) любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества;
— определять суммы налогов, подлежащие внесению налогоплательщиками в бюджет, расчетным путем на основании данных по иным аналогичным налогоплательщикам в случае отказа налогоплательщика допустить должностных лиц налогового органа к осмотру (обследованию) производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, непредставления налоговым органам необходимых для расчета налогов документов, отсутствия учета доходов и расходов, учета объектов налогообложения или ведения учета с нарушением установленного порядка, приведшего к невозможности исчислять налоги;
— требовать от налогоплательщиков устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указанных требований;
— взыскивать недоимки по налогам и пени;
— предоставлять налогоплательщикам отсрочки и рассрочки по уплате санкций за налоговые правонарушения;
— требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных поручений налогоплательщиков и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков сумм налогов и санкций за налоговые правонарушения;
— привлекать для проведения налогового контроля специалистов, экспертов, переводчиков;
— вызывать свидетелей, обладающих информацией о налоговых правонарушениях;
— заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам лицензий на право осуществления определенных видов деятельности;
— предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды следующие иски:
а) о взыскании налоговых санкций с лиц, совершивших налоговые правонарушения;
б) о признании недействительной государственной регистрации юридического или физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;
в) о ликвидации организации любой организационно-правовой формы;
г) о признании сделок недействительными и о взыскании в доход государства приобретенного в таких случаях имущества;
д) о взыскании в доход государства имущества, неосновательно приобретенного не по сделке, а в результате совершения иных незаконных действий;
е) о досрочном расторжении договора о налоговом кредите и об инвестиционном налоговом кредите и т.д.
В обязанности налоговых органов входит:
— соблюдение законодательства о налогах и сборах;
— контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах;
— ведение учета налогоплательщиков;
— проведение разъяснительной работы по применению законодательства о налогах и сборах, бесплатное информирование налогоплательщиков о действующих налогах и сборах и т.д.;
— осуществление возврата или зачета излишне уплаченных или взысканных сумм налогов, пеней и штрафов;
— соблюдение налоговой тайны;
— направление налогоплательщику копии актов налоговой проверки и решения налогового органа, а также требования об уплате налога и сбора.
Кроме того, налоговые органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам в результате своих неправомерных действий или бездействия или же неправомерных действий (бездействия) работников этих органов при исполнении ими своих обязанностей. Причиненные убытки должны быть возмещены из средств федерального бюджета.
Министерство РФ по налогам и сборам:
— проводит непосредственно и организует работу государственных налоговых инспекций по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет;
— анализирует отчетные, статистические данные и результаты проверок на местах, подготавливает на их основе предложения о разработке инструктивных методических указаний и других документов по применению законодательных актов о налогах и других платежах в бюджет;
— разрабатывает формы налоговых расчетов, отчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет, а также формы отчетов о проведенной государственными налоговыми инспекциями работе;
— обобщает практику применения нормативных актов по налогам;
— производит в министерствах и ведомствах, на предприятиях проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;
— организует работу государственных налоговых инспекций по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества и имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов;
— координирует проведение с правоохранительными и контролирующими органами субъектов РФ мероприятий по контролю за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет;
— получает, обобщает и анализирует отчеты государственных инспекций о проделанной работе и разрабатывает предложения по ее совершенствованию, проводит обследования и проверки организации работы налоговых инспекций на всех уровнях, принимает меры к устранению выявленных недостатков и нарушений;
— осуществляет контроль за состоянием инспекторской работы налоговых инспекций в субъектах РФ;
— подготавливает совместно с Минэкономики РФ и Минфином РФ и реализует межправительственные соглашения об избежании двойного налогообложения доходов и имущества юридических и физических лиц стран-участниц;
— координирует работу по взаимодействию с органами государственной власти и управления всех уровней.
Государственные налоговые инспекции по районам, городам без районного деления и районам в городах выполняют следующие основные функции:
— осуществляют контроль за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет;
— обеспечивают своевременный и полный учет плательщиков налогов и других платежей в бюджет, правильность исчисления платежей гражданам и лицам без гражданства, а также поступление этих платежей в соответствующий бюджет;
— контролируют своевременность представления плательщиками бухгалтерских отчетов и балансов, налоговых расчетов, отчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой платежей в бюджет, а также проверяют достоверность этих документов в части правильности определения прибыли, дохода, других объектов обложения и исчисления платежей в бюджет;
— осуществляют возврат излишне взысканных и уплаченных обязательных платежей в бюджет;
— осуществляют свою контрольную работу во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, правоохранительными и финансовыми органами, банками, органами Казначейства;
— передают правоохранительным органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность;
— предъявляют в суд и арбитражный суд иски;
— обеспечивают правильность применения финансовых санкций;
— производят осмотр, фиксацию содержания и изъятия у предприятий документов, свидетельствующих о сокрытии или занижении прибыли и других объектов от налогообложения (основанием для изъятия соответствующих документов является письменное мотивированное постановление должностного лица налоговой инспекции);
— осуществляют работу по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества и имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов;
— получают от предприятий, финансовых органов и банков документы, на основании которых ведут оперативно-бухгалтерский учет по каждому плательщику и виду платежа сумм налогов и других платежей, подлежащих уплате и фактически поступивших в бюджет, а также сумм финансовых санкций и административных штрафов;
— приостанавливают операции предприятий и граждан по расчетным и другим счетам в банках;
— составляют, анализируют и представляют вышестоящим государственным налоговым органам установленную отчетность, а районным и городским органам Казначейства – ежемесячные сведения о фактически поступивших суммах налогов и других платежей в бюджет;
— рассматривают заявления, предложения, жалобы граждан, предприятий по вопросам налогообложения и жалобы на действия должностных лиц государственных налоговых инспекций.
Проверки предприятий должностные лица Министерства РФ по налогам и сборам оформляют актами, в которых отражаются выявленные нарушения законодательства о налогах и других платежах в бюджет и фактически невыполнения требований должностных лиц государственных налоговых инспекций, а также даются указания об устранении выявленных нарушений и о внесении причитающихся сумм в бюджет.
Акт подписывается должностными лицами Министерства РФ по налогам и сборам, другими участниками проверок и руководителями и главными бухгалтерами проверенных предприятий, учреждений и организаций. В случаях несогласия с фактами, изложенными в акте, руководители и главные бухгалтеры предприятий делают запись о возражениях, прилагая письменные пояснения и документы, подтверждающие эти возражения.
Должностные лица государственных налоговых инспекций при установлении фактов нарушений гражданами законодательства о налогах и других платежах в бюджет составляют протоколы.
7.5. Федеральные органы налоговой полиции
Налоговая полиция создана на основе Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе Российской Федерации, образованного в соответствии с Указом Президента РФ № 262 от 18 марта 1992 г. В качестве самостоятельного органа налоговая полиция существует с момента принятия Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г., которым органы налоговых расследований были реорганизованы в федеральные органы налоговой полиции. Федеральный закон от 17 декабря 1995 г. № 200-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» предоставил органам налоговой полиции право проводить предварительное следствие по делам о налоговых преступлениях.
Федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации.
В своей деятельности налоговая полиция, как и всякий другой государственный орган, обязана строго соблюдать Конституцию РФ, а также конституции республик, входящих в состав Федерации. Ее деятельность, кроме того, регулируется Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г.
Систему федеральных органов налоговой полиции составляют:
— Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП РФ) на правах государственного комитета РФ;
— территориальные органы, органы ФСНП по республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (управления, отделы);
— местные органы налоговой полиции — органы налоговой полиции районов в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также межрайонные отделы управлений, отделов ФСНП.
Федеральную службу налоговой полиции РФ возглавляет Директор ФСНП РФ, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Директор ФСНП РФ осуществляет общее руководство деятельностью федеральных органов налоговой полиции и координацию их деятельности с деятельностью других правоохранительных, налоговых и иных государственных органов.
На федеральные органы налоговой полиции возложены следующие задачи:
— выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений;
— обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защита их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей;
— предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
Деятельность федеральных органов налоговой полиции строится на основе следующих принципов:
— законности;
— уважения прав и свобод человека и гражданина;
— подконтрольности и подотчетности высшим органам законодательной и исполнительной власти Российской Федерации;
— сочетания гласных и негласных форм деятельности.
В соответствии со ст. 36 части 1 Налогового кодекса РФ органы налоговой полиции правомочны:
— производить в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ дознание по делам о преступлениях;
— проводить следствие по делам о преступлениях, отнесенных к их ведению;
— осуществлять оперативно-розыскную деятельность;
— участвовать в налоговых проверках (по запросу налоговых органов) и т.д.
Органы налоговой полиции, кроме того, имеют право:
— пользоваться при исполнении служебных обязанностей правами, предоставляемыми законом должностным лицам налоговых органов и агентам валютного контроля;
— приостанавливать операции налогоплательщиков по счетам в банках и других кредитных организациях на срок до одного месяца в случае непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов;
— беспрепятственно входить в любые производственные, складские, торговые и иные помещения независимо от форм собственности и местонахождения и обследовать их;
— требовать от должностных лиц устранения нарушений законодательства о налогах;
— налагать административный арест на имущество юридических и физических лиц с последующей реализацией этого имущества в случае невыполнения обязательств по уплате налогов.
В качестве предупредительной меры органы налоговой полиции имеют право выносить письменные предостережения руководителям, главным бухгалтерам и другим должностным лицам банков и иных организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также гражданам с требованием устранения нарушений законодательства, своевременной и полной уплаты налогов и других обязательных платежей.
Органы налоговой полиции несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников этих органов при исполнении ими служебных обязанностей. Причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет средств федерального бюджета.
7.6. Государственный таможенный комитет РФ
Таможенное дело в Российской Федерации в соответствии со ст. 8 Таможенного кодекса РФ (ТК РФ) осуществляют непосредственно таможенные органы Российской Федерации, являющиеся правоохранительными органами. Они образуют единую систему, включающую:
— Государственный таможенный комитет РФ (ГТК РФ);
— региональные таможенные управления РФ;
— таможни РФ;
— таможенные посты РФ.
Кроме того, в систему таможенных органов входят таможенные лаборатории, научно-исследовательские учреждения, учебные заведения, вычислительные центры и другие объекты, подведомственные ГТК РФ, деятельность которых способствует решению задач, стоящих перед таможенными органами.
Правовую основу деятельности таможенных органов составляют Конституция РФ, Таможенный кодекс РФ, другие федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства РФ.
Общее руководство таможенным делом в России осуществляют Президент РФ и Правительство РФ.
Возглавляет систему таможенных органов Государственный таможенный комитет РФ, являющийся федеральным органом исполнительной власти и осуществляющий непосредственное руководство таможенным делом Российской Федерации. Правоохранительный статус ГТК РФ закреплен в Таможенном кодексе РФ, в указах Президента от 18 сентября 1993 г. № 1390 «О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации» и от 22 декабря 1993 г. № 2253 «Об отнесении таможенных органов Российской Федерации к государственным военизированным организациям». Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», принятый в августе 1995 г., закрепил за таможенными органами статус субъекта оперативно-розыскной деятельности.
Основными задачами ГТК являются следующие:
— обеспечение экономической безопасности и защита экономических интересов РФ;
— обеспечение единства таможенной территории РФ;
— организация применения и совершенствование средств таможенного регулирования хозяйственной деятельности;
— обеспечение соблюдения законодательства по таможенному делу, а также иного законодательства, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы РФ.
Государственный таможенный комитет РФ в соответствии со ст. 19 ТК РФ выполняют следующие функции:
— участвует в разработке и реализации таможенной политики РФ;
— организует взимание таможенных пошлин и налогов, относящихся к товарам, перемещаемым через таможенную границу РФ, а также иных таможенных платежей;
— выдает или обеспечивает выдачу лицензий и квалификационных аттестатов, аннулирует или отзывает их, обеспечивает ведение реестров, утверждает размеры сборов и других платежей;
— обеспечивает самостоятельно, а также во взаимодействии с другими правоохранительными органами контроль за соблюдением режима зоны таможенного контроля, организует систему охраны объектов таможенной инфраструктуры, осуществляет иные меры по охране таможенной границы РФ;
— создает и совершенствует систему мер, обеспечивающих соблюдение законодательства о таможенном деле, а также иного законодательства, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы РФ;
— участвует в организации экспортного контроля, контроля за вывозом стратегических и других жизненно важных для интересов Российской Федерации материалов и культурных ценностей;
— организует осуществление валютного контроля, а также выполняет функции органа валютного контроля;
— обеспечивает участие таможенных органов РФ в осуществлении мер по защите государственной безопасности, охране общественного порядка, нравственности населения, жизни и здоровья человека, животных и растений, окружающей природной среды, защите интересов российских потребителей ввозимых товаров;
— организует ведение борьбы с контрабандой и иными преступлениями в сфере таможенного дела;
— обеспечивает выполнение таможенными органами РФ функций органов дознания в соответствии с действующими законодательными актами.
ГТК РФ возглавляет председатель, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Президентом РФ. Заместители председателя ГТК РФ назначаются на должность и освобождаются от нее по представлению председателя ГТК Правительством РФ.
Председатель ГТК руководит, деятельностью подчиненных ему таможенных органов на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций.
Важнейшей частью деятельности ГТК является ведение таможенной статистики и обеспечение ее данными Президента, Федерального Собрания, Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти.
Таможенные органы, кроме того, призваны оказывать содействие в борьбе с международным терроризмом и в пресечении незаконного вмешательства в аэропортах России в деятельность международной гражданской авиации.
Должностными лицами таможенных органов могут быть только граждане РФ, способные по своим деловым и моральным качествам, уровню образования и состояния здоровья выполнять возложенные на таможенные органы задачи.
ГТК РФ обладает следующими правами:
— определять особенности правового регулирования таможенных режимов;
— ограничивать или запрещать ввоз отдельных категорий товаров в свободные таможенные зоны, помещение их на свободные склады;
— устанавливать упрощенный, льготный порядок перемещения физическими лицами товаров не для коммерческих целей;
— определять особенности правового регулирования деятельности таможенного брокера и специалистов по таможенному оформлению;
— руководить деятельностью таможенных органов, таможенных лабораторий и других подведомственных предприятий, а также деятельностью таможенных атташе представительств РФ за границей.
Финансирование ГТК осуществляется за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников.
Региональные таможенные управления (РТУ) являются промежуточными звеньями в системе таможенных органов между центральным органом (ГТК РФ) и местными таможенными учреждениями-таможнями и таможенными постами. Через РТУ, таможни и таможенные посты РФ, таможенные лаборатории и другие подведомственные предприятия ГТК РФ решает непосредственно стоящие перед ним задачи.
В связи с этим РТУ решает задачи и выполняет функции аналогичные тем, которые возложены на ГТК РФ. Разница заключается лишь в том, что РТУ осуществляют руководство таможенным делом только на территории соответствующего таможенного региона.
Непосредственно таможенный контроль, взимание таможенных сборов и налогов, предотвращение контрабанды и другие функции в сфере таможенного дела осуществляют таможни и таможенные посты.
Таможня является государственным органом, через который осуществляется ввоз в страну и вывоз с ее территории всех импортируемых и экспортируемых товаров, багажа, почтовых отправлений и других грузов.
Таможни выполняют следующие задачи:
— осуществление таможенного оформления и таможенного контроля;
— применение таможенно-тарифного механизма и налогового механизма в части налогов, относящихся к товарам, перемещаемым через таможенную границу РФ;
— взимание таможенных платежей.
В непосредственном подчинении таможен находятся таможенные посты, расположенные на территории подведомственного региона (кроме таможенных постов, подчиненных непосредственно вышестоящим таможенным органам). Таможни обладают следующими правами:
— выдают разрешения на помещение товара и транспортных средств под определенный таможенный режим;
— проводят таможенный досмотр и таможенный контроль;
— проводят инвентаризацию товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, товаров, в отношении которых не уплачены таможенные платежи или предоставлены таможенные льготы в части таможенных платежей;
— проводят проверки финансово-хозяйственной деятельности лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу РФ, таможенных брокеров либо других лиц;
— принимают решения о предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты таможенных платежей, обеспечении уплаты таможенных платежей путем заключения договоров залога, приема гарантий третьих лиц или приема на депозит причитающихся сумм;
— взыскивают неуплаченные таможенные платежи в бесспорном порядке;
— получают от кредитных организаций сведения и справки по операциям и счетам лиц, осуществляющих деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы;
— привлекают лиц к ответственности за нарушение таможенных правил;
— обращают к исполнению постановления таможни о наложении взысканий за нарушение таможенных правил;
— обращают в федеральную собственность товары в соответствии с Таможенным кодексом РФ;
— самостоятельно учреждают склады временного хранения, владельцем которого является таможня или нижестоящий таможенный пост.
На таможни возложены следующие функции:
— таможенное оформление товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, и документов на них в места, определяемые таможенными органами РФ;
— контроль за целевым использованием условно выпущенных товаров и транспортных средств; за соблюдением ограничений, требований и условий при условном выпуске товаров и транспортных средств;
— организация и осуществление таможенного сопровождения товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем;
— определение места и времени пересечения товарами и транспортными средствами таможенной границы РФ;
— осуществление проверки правильности исчисления лицами таможенных платежей, их начисление и взимание;
— контроль за фактической уплатой лицами таможенных платежей, взыскание неуплаченных таможенных платежей, в том числе в бесспорном порядке;
— предоставление отсрочек таможенных платежей;
— обеспечение правильного отражения в документах и учет таможенных платежей, полноты взимания и своевременного перечисления денежных средств в федеральный бюджет;
— сбор, обобщение и анализ сведений о таможенных платежах;
— проведение проверок финансово-хозяйственной деятельности лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу РФ, таможенных брокеров и др.;
— валютный и экспортный контроль; выполнение функций агента валютного контроля;
— взаимодействие с налоговыми и финансовыми органами, находящимися в подведомственном регионе, в целях повышения эффективности взимания таможенных платежей, их взыскания, обеспечения своевременного прохождения денежных средств;
— открытие текущих счетов по федеральному бюджету, сумм по поручениям, других счетов в кредитных организациях, перечень которых определяется ГТК.
Таможенным постом называется подразделение таможни, уполномоченное в полном объеме проводить таможенное оформление и таможенный контроль в определенном пункте или на определенной территории. Таким образом, таможенный пост — это один из элементов структуры таможни, территориально удаленный от ее администрации. Таможенные посты в отличие от таможен не являются юридическими лицами, за исключением постов, подчиняющихся вышестоящему таможенному органу. Как правило, таможенные посты создаются вдоль государственной границы в пунктах перехода.
Таможенные посты выполняют следующие основные задачи:
— осуществляют таможенное оформление и таможенный контроль;
— применяют таможенно-тарифный и налоговый механизм в части налогов, относящихся к товарам, перемещаемым через таможенную границу РФ;
— контролируют доставку товаров, находящихся под таможенным контролем, и документы на них в места, определяемые таможенными органами;
— контролируют целевое использование условно выпущенных товаров, соблюдение лицами ограничений, требований и условий при условном выпуске товаров;
— начисляют и взимают таможенные платежи, проверяют правильность исчисления лицами таможенных средств;
— взаимодействуют с налоговыми и финансовыми органами, находящимися в подведомственном регионе;
— контролируют деятельность в подведомственном регионе таможенных брокеров, таможенных перевозчиков, создание и функционирование таможенных складов;
— выполняют функции агента валютного контроля, осуществляют экспортный контроль и контроль за перемещением через таможенную границу РФ культурных ценностей;
— проводят инвентаризацию товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, и товаров, в отношении которых не уплачены таможенные платежи или предоставлены таможенные льготы в части таможенных платежей;
— обращают в соответствии с Таможенным кодексом РФ в федеральную собственность товары.
Таможенный пост, имеющий статус юридического лица, выполняет следующие функции:
— открывает с разрешения вышестоящего таможенного органа текущие счета по федеральному бюджету, сумм по поручениям, другие счета в кредитных организациях (их перечень определяется ГТК РФ);
— контролирует фактическую уплату лицами таможенных платежей;
— взыскивает неуплаченные таможенные платежи, в том числе в бесспорном порядке;
— применяет механизм обеспечения уплаты таможенных платежей;
— обеспечивает правильное отражение в документах и учет таможенных платежей;
— своевременно перечисляет денежные средства в федеральный бюджет;
— планирует расходы на содержание и развитие таможенного поста.
Специализированные таможенные посты, созданные в 1998 г., оформляют ввоз на территорию РФ и вывоз с ее территории драгоценных металлов и драгоценных камней.
Структурным подразделением ГТК РФ является таможенная инспекция, которая играет особую роль в организации и осуществлении инспекционной деятельности, а также взаимодействует с контролирующими органами Российской Федерации. При этом таможенная инспекция обеспечивает анализ результатов взаимодействия таможенных органов с контролирующими органами, а также осуществляет организацию взаимодействия и проведения совместных проверок участников внешне-экономической деятельности по конкретным направлениям, выявляет причины и условия, обуславливающие уклонение лиц от уплаты таможенных платежей и налогов.
Таможенный комитет Союза России и Белоруссии, созданный в 1996 г., является отраслевым органом управления Союза, осуществляющим совместную организацию и руководство таможенным делом в Союзе, и выполняет следующие основные функции:
— вносит в Исполнительный комитет предложения о ставках и механизме применения таможенных и других пошлин и налогов, относящихся к товарам, перемещаемым через таможенную границу Союза;
— организует взимание таможенных платежей;
— обеспечивает распределение взимаемых таможенных пошлин и налогов между бюджетами государств Союза в порядке, определяемом Исполнительным комитетом Союза, а также своевременное и полное внесение таможенных пошлин и налогов в бюджеты соответствующих государств;
— организует систему контроля за правильностью определения таможенной стоимости товаров;
— обеспечивает эффективное использование таможенных режимов при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Союза и при ведении предпринимательской деятельности на территориях государств Союза;
— организует осуществление таможенного оформления и таможенного контроля товаров, принимает меры к совершенствованию и упрощению таможенного оформления и таможенного контроля.
Глава 8 Негосударственный финансовый контроль — аудит
8.1. Причины возникновения и этапы становления аудита в России
Развитие рыночных отношений в России привело к необходимости принятия большого количества нормативных документов для регламентации правовых вопросов деятельности предприятий (организаций), бухгалтерского учета и отчетности, налогообложения, порядка формирования себестоимости продукции (работ, услуг). Многие предприятия стали самостоятельными хозяйствующими субъектами и получили право самостоятельно осуществлять свою деятельность (без какого-либо руководства со стороны вышестоящих министерств и ведомств, без регулирующего воздействия государственного плана). Приток новых предпринимателей, не обладающих необходимым опытом работы в рыночных условиях хозяйствования, обусловил появление нарушений в соблюдении требований нормативных документов. В то же время в связи с малочисленностью и перегруженностью работой органы, которые были обязаны в соответствии со своими функциями оказывать помощь предприятиям в правильном применении законодательных актов, не смогли выполнять эту работу качественно и в полном объеме. В результате возникла необходимость в создании новой формы контроля за деятельностью предприятий — независимого вневедомственного финансового контроля, аудита. Налоговые же органы, на которые законом возложена проверка деятельности предприятий, осуществляют ее по мере необходимости в пределах своей компетентности.
В истории развития аудита в России можно выделить несколько основных этапов.
Первый был ознаменован появлением в 1987 г. фирмы «Инау-дит», которая была образована в соответствии со специальным постановлением Совета Министров СССР. Фирма «Инаудит» являлась юридическим лицом и оказывала аудиторские и консультационные услуги действовавшим в СССР и за границей совместным предприятиям. «Инаудиту» были предоставлены широкие права, в том числе:
— ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности совместных предприятий и организаций;
— проверки бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет и других документов, наличия денежных сумм и ценных бумаг, наличия и правильности расходования материальных ценностей;
— получения от учреждений Госбанка СССР и других кредитных учреждений необходимых сведений, справок, копий документов, связанных с операциями соответствующих организаций и предприятий, о состоянии счетов и оборотов по ним;
— получения от предприятий и организаций отчетной документации и иной документации в согласованных объемах;
— публикации в СССР и за границей своего устава, баланса, счета прибылей и убытков, а также рекламных материалов.
Несмотря на то что фирма имела более высокую организационно-правовую форму по сравнению с хозрасчетными ревизионными группами, она была создана на базе государственного контрольного органа, а ее учредителями были союзные министерства. Сохранить «Инаудит» как единую структуру не удалось, и она распалась на несколько самостоятельных аудиторских фирм.
Второй этап становления аудита начался с попытки принятия законодательного акта об аудиторской деятельности в СССР в связи с появлением в стране множества коммерческих организаций, в том числе аудиторских фирм. В их учредительных документах предусматривалось проведение проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий любых организационно-правовых форм и видов собственности с целью подтверждения достоверности и реальности их финансовой отчетности; предоставление консультаций по различным вопросам финансовой, правовой, хозяйственной и коммерческой деятельности, включая бухгалтерский учет, налогообложение, управление финансовой деятельностью и т.п.
В январе 1990 г. в СССР появилось СП «Эрнест энд Янг Внешаудит», проводившее аудиторские проверки на совместных предприятиях по их просьбе, независимо от их расположения или принадлежности. Кроме того, наряду с появлением крупных фирм формируются общественные ассоциации бухгалтеров и аудиторов. И впервые в России начинают подниматься вопросы о нормативной и законодательной базе аудита, о регулировании бухгалтерского учета и аудита, о реорганизации всей системы финансового контроля.
Третий этап становления аудита в России ознаменован появлением 5 декабря 1991 г. проекта Закона «Об аудиторской деятельности», который пока так и не принят. Но 22 декабря 1993 г. Президент РФ подписал Указ, которым утвердил Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации, вступившие в силу с момента опубликования Указа 29 декабря 1993 г.
В соответствии с Временными правилами все физические лица, занимавшиеся аудиторской деятельностью, обязаны были до 1 октября 1994 г. пройти аттестацию на право осуществления указанной деятельности, а юридические лица (аудиторские фирмы) и физические лица (аудиторы), занимающиеся аудиторской деятельностью самостоятельно, — до 1 января 1995 г. получить соответствующие лицензии.
В целях организации государственного регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации было определено образовать Комиссию по аудиторской деятельности при Президенте РФ.
Во Временных правилах дано определение понятия аудиторской деятельности, указаны сфера аудита, его цели, помимо инициативной проверки введено понятие проверки обязательной. Временные правила регламентируют процедуры лицензирования и аттестации на получение права заниматься аудиторской деятельностью, порядок аннулирования лицензий, устанавливают санкции для аудиторов и аудиторских фирм, допускающих ошибки, просчеты и небрежность в работе. В разделе о подготовке аудиторского заключения сказано, что оно должно состоять из трех частей: вводной, аналитической и итоговой. Таким образом, Временные правила, утвержденные Указом Президента, подвели юридическую правовую основу под деятельность аудиторов, как бы легализовали их профессиональную подготовку. До этого работа аудиторских фирм осуществлялась лишь на основе стандартов бухгалтерского учета, отчетности и аудита зарубежных стран, т. е. правил ведения финансового учета и составления отчетности с целью отражения эффективности финансовых решений, принятых за отчетный период компанией, которые отражают ее положение на рынке.
В настоящее время в России создано более 4 тыс. аудиторских фирм, в числе наиболее крупных — «Юникон», «Росэкс-пертиза», «Руфаудит» и др.
8.2. Понятие и цели аудиторской деятельности, ее организация
Временные правила определили правовые основы аудиторской деятельности в Российской Федерации — независимый вневедомственный финансовый контроль.
Аудиторская деятельность (аудит) представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, документов бухгалтерского учета, налоговых деклараций и иных финансовых обязательств и требований экономических субъектов, а также оказанию прочих аудиторских услуг.
Аудиторская деятельность осуществляется наряду с финансовым контролем за деятельностью экономических субъектов, производимым в соответствии с законодательством Российской Федерации специально уполномоченными на то государственными органами.
Основной целью аудиторской деятельности является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности экономических субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам, действующим в Российской Федерации.
В соответствии с Временными правилами под экономическими субъектами понимаются независимо от организационно-правовых форм и видов собственности предприятия, их объединения (союзы, ассоциации, концерны, отраслевые, межотраслевые, региональные и другие объединения), организации и учреждения, страховые организации, товарные и фондовые биржи, инвестиционные, пенсионные, общественные и другие фонды, а также граждане, осуществляющие самостоятельную предпринимательскую деятельность. Кроме того, к экономическим субъектам относятся аудиторские фирмы и аудиторы, работающие самостоятельно.
Аудитор (лат. auditor — слушатель, ученик, последователь) — лицо, проверяющее состояние финансово-хозяйственной деятельности предприятия за определенный период.
Понятие аудита гораздо шире таких понятий, как ревизия и контроль, поскольку аудит включает и проверку достоверности финансовых показателей, и разработку предложений по оптимизации хозяйственной деятельности с целью рационализации расходов и увеличения прибыли.
Аудиторская деятельность помимо проверок включает оказание различного рода услуг:
— ведение бухгалтерского учета для различных предприятий и организаций;
— восстановление бухгалтерского учета;
— составление бухгалтерской (финансовой) отчетности;
— защита бухгалтерской (финансовой) отчетности и налоговых деклараций в ГНИ;
— совершенствование (модернизация) действующей системы учета;
— постановка бухгалтерского учета;
— экономический и финансовый анализ;
— консультационные услуги;
— проведение семинаров, повышение квалификации бухгалтерского персонала предприятий (учреждений, организаций);
— обучение бухгалтерского персонала;
— издание методических пособий по бухгалтерскому учету, налогообложению, анализу, аудиту;
— автоматизация бухгалтерского учета.
Вместе с тем аудиторы и аудиторские фирмы, как отмечено во Временных правилах, не могут заниматься какой-либо деятельностью, кроме аудиторской, и иной связанной с ней деятельностью. Это означает, что аудитор не может выступать учредителем, акционером, собственником других предприятий, не связанных с аудиторской деятельностью.
От ведомственной, и прежде всего государственной ревизии, аудит отличает самостоятельность определения им форм и методов аудиторской проверки на основе требований законодательства и условий договора с экономическим субъектом, а также независимость от любой третьей стороны, собственника и руководителя аудиторской фирмы и возможность организовать аудит на принципах предпринимательской деятельности: с получением прибыли, при риске и объеме имущественной ответственности, в зависимости от организационно-правовой формы аудиторской фирмы.
Аудиторская проверка в полном объеме может проводиться на частных предприятиях. Государственные и муниципальные предприятия, не являющиеся собственниками имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения, могут привлекать аудиторов лишь для оказания отдельных аудиторских услуг. Только орган, уполномоченный осуществлять управление государственным или муниципальным имуществом, вправе решать вопрос о заключении договора на проведение аудиторской проверки. Так, в Постановлении Правительства РФ «О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности» от 10 февраля 1994 г. предусмотрено, что Госкомимущество России, его территориальные агентства, а также по согласованию с ним федеральные органы исполнительной власти вправе назначать и производить документальные и фактические проверки (ревизии, инвентаризации), назначать аудиторские проверки.
При проведении аудиторской проверки особое внимание уделяется ее правовым аспектам. Аудитор обязан предоставить экономическому субъекту исчерпывающую информацию о требованиях законодательства, касающихся проведения аудиторской проверки, о правах и обязанностях сторон, а после ознакомления с заключением аудитора — о нормативных актах, на которых основываются замечания и выводы аудитора. В аналитической части аудиторского заключения указываются нарушения законодательства при совершении хозяйственно-финансовых операций, которые нанесли или могут нанести ущерб интересам собственников экономических субъектов, государства или третьих лиц.
Аудиторская проверка — необходимый элемент аудита и один из видов аудиторской деятельности. Она заключается в установлении достоверности бухгалтерской отчетности, а также в совершении иных услуг, в частности, в составлении деклараций о доходах и бухгалтерской отчетности, консультировании по вопросам финансового, налогового, банковского и иного хозяйственного законодательства.
Аудиторская проверка может быть обязательной или инициативной. Обязательная аудиторская проверка проводится в случаях, прямо установленных нормативными актами. Например, в Законе «О банках и банковской деятельности» предусмотрено, что банки публикуют годовой баланс по форме и в сроки, которые устанавливаются Центральным банком РФ, после подтверждения аудиторской организацией достоверности указанных в нем сведений.
Обязательные проверки, кроме того, в соответствии с процессуальным законодательством проводятся по поручению органа дознания, следователя, прокурора, суда и арбитражного суда. Поручение о проведении аудиторской проверки дается аудитору при наличии в производстве возбужденного уголовного дела, принятого к производству гражданского дела или дела, подведомственного арбитражному суду. Заключение аудитора по результатам такой проверки приравнивается к заключению эксперта.
Заключение аудитора — документ, имеющий юридическое значение для всех юридических и физических лиц, органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления и судебных органов.
Если налоговый или иной орган, на который законом возложена проверка отдельных сторон деятельности предприятия и получение соответствующей отчетности, не согласен с аудиторским заключением, принятым экономическим субъектом, он вправе оспорить его в арбитражном суде. При установлении судом неточности, ошибки в представленной аудитором отчетности аудитор возмещает экономическому субъекту все убытки, связанные с неквалифицированным аудиторским заключением.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. № 1355 обязательной аудиторской проверке подлежат:
— банки и другие кредитные организации;
— страховые организации и общества взаимного страхования;
— товарные и фондовые биржи;
— инвестиционные институты (инвестиционные и чековые инвестиционные фонды, холдинговые компании);
— внебюджетные фонды, источниками образования средств которых являются предусмотренные законодательством РФ обязательные отчисления, производимые юридическими и физическими лицами;
— благотворительные и иные (инвестиционные) фонды, источниками образования средств которых являются добровольные отчисления юридических и физических лиц;
— экономические субъекты, если в их уставном капитале есть доля иностранных инвесторов, а также (кроме экономических субъектов, находящихся полностью в государственной или муниципальной собственности) при наличии хотя бы одного из следующих финансовых показателей их деятельности:
а) объема выручки от реализации продукции (работ, услуг) за год, превышающего в 500 тыс. раз минимальный размер оплаты труда;
б) суммы активов баланса, превышающей на конец отчетного года в 2000 тыс. раз минимальный размер оплаты труда.
Причем согласно Федеральному закону РФ № 129-ФЗ от 21 ноября 1996 г. данные экономические объекты подлежат обязательной проверке тогда, когда на это есть указание в федеральных законах.
Уклонение экономического субъекта от проведения обязательной аудиторской проверки либо препятствование ее проведению влечет за собой взыскание на основании решения суда общей юрисдикции или арбитражного суда по искам, предъявляемым прокурором, органами Федерального казначейства, органами государственной налоговой службы и органами налоговой полиции, штрафа:
— с экономического субъекта в сумме от 100 до 500-кратного размера минимальной оплаты труда;
— с руководителя (руководителей) экономического субъекта -в сумме от 50 до 100-кратного размера минимальной оплаты труда.
Суммы штрафов зачисляются в бюджет Российской Федерации.
Аудиторской деятельностью имеют право заниматься физические лица - аудиторы и юридические лица — аудиторские фирмы независимо от вида собственности, в том числе иностранные и созданные совместно с иностранными юридическими и физическими лицами.
Аудиторские фирмы регистрируются как предприятия, создаваемые в целях осуществления аудиторской деятельности, и могут иметь любую организационно-правовую форму, предусмотренную законодательством Российской Федерации, за исключением формы акционерного общества открытого типа.
Физические лица, прошедшие аттестацию, могут заниматься аудиторской деятельностью в составе аудиторской фирмы, заключив с ней трудовое соглашение (контракт), либо самостоятельно, т. е. зарегистрировавшись в качестве предпринимателей.
Аудиторская фирма может быть учреждена в форме индивидуального (семейного) частного предприятия, полного товарищества, смешенного товарищества, товарищества с ограниченной ответственностью (акционерного общества закрытого типа), государственного, муниципального предприятия.
Заниматься аудиторской деятельностью можно лишь на основе специального разрешения (лицензии), а также при наличии квалификационного аттестата. Постановлением Правительства РФ утверждены порядок аттестации на право осуществления аудиторской деятельности. Согласно Указу Президента РФ все физические лица, занимающиеся аудиторской деятельностью, обязаны пройти аттестацию и получить квалификационный аттестат аудитора единого образца. Проведение аудиторской деятельности без аттестации запрещается.
Инициативная аудиторская проверка проводится по решению самого экономического субъекта. Цель такой проверки — выявить недостатки в ведении бухгалтерского учета, составлении отчетности, в налогообложении, провести анализ финансового состояния хозяйствующего объекта и помочь ему в организации учета и отчетности.
В соответствии с п. 81 Положения о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации бухгалтерская отчетности является открытой для заинтересованных пользователей, которых условно делят на две группы:
первая - собственники предприятия; займодавцы (банки и другие кредитные учреждения); поставщики; покупатели (клиенты); налоговые органы; руководство и персонал предприятия;
вторая — аудиторы и аудиторские фирмы; различные консультанты; юристы; объединения, ассоциации, в состав которых входит предприятие; профсоюзные и иные общественные организации.
Кроме обязательного и инициативного аудита, различают аудит внешний и внутренний.
Внешний аудит проводится на договорной основе с экономическим субъектом (предприятием, организацией) аудиторской фирмой (аудитором) с целью объективной оценки достоверности состояния бухгалтерского учета и отчетности, а также подготовки рекомендаций по улучшению финансового положения предприятия, повышению эффективности его деятельности, изысканию неиспользованных резервов производства.
Внутренний аудит проводится штатными аудиторами - работниками предприятия, которые подчиняются руководителю предприятия, и представляет собой независимую деятельность по проверке и оценке работы предприятия (организации) в интересах его руководителей. Цель такого аудита - помочь сотрудникам предприятия эффективно выполнять свои функции, а главная задача — осуществление постоянного контроля за расходами на предприятии и выработка мер по их снижению. Если на предприятии нет штатных аудиторов внутренний аудит можно поручить ревизионной комиссии или аудиторской фирме на договорных началах.
Помимо проверок отдельных направлений деятельности предприятия в обязанности внутреннего аудитора входит:
— проверка выполнения приказов и распоряжений руководителя по хозяйственным вопросам;
— подготовка различных справок по деятельности предприятия и представление их руководству;
— осуществление углубленного анализа хозяйственной деятельности и определение путей ее улучшения.
Каждый профессиональный аудитор при выполнении аудиторской проверки и оказании других аудиторских услуг обязан соблюдать нормы этического поведения, и прежде всего он обязан быть честным, объективным, внимательным и независимым, соблюдать общественные интересы, иметь достаточный профессиональный уровень, хранить в тайне конфиденциальную информацию в делах клиентов, полученную при оказании аудиторских услуг, без ограничения во времени и независимо от продолжения или прекращения непосредственных отношений с ними.
Отношения между экономическим субъектом и аудитором в связи с проведением аудиторской проверки и оказанием иных аудиторских услуг оформляются договором аудита, заключенным в простой письменной форме.
Договор аудита относится к типу подрядных договоров. В нем необходимо указать риск аудитора, задание экономического субъекта, использование специальных знаний аудитора. Неотъемлемым признаком договора аудита является указание в нем обязанности аудитора по установлению достоверности бухгалтерской отчетности экономического субъекта и соответствия совершенных им хозяйственных и финансовых операций законодательству. Если же аудитор оказывает лишь отдельные услуги по постановке, восстановлению и ведению бухгалтерского учета, анализу финансово-хозяйственной деятельности и т.п., то используется обычный договор подряда или оказания услуг, не требующий наличия квалификационного аттестата аудитора и (или) лицензии на занятие аудиторской деятельностью.
Не разрешается проводить аудиторскую проверку, если аудитор оказывал данному экономическому субъекту услуги по восстановлению и ведению бухгалтерского учета, а также составлению финансовой отчетности, что имеет важное юридическое и экономическое значение.
Плата за профессиональные услуги аудитора зависит от их объема, качества, сложности, а также от квалификации, опыта, авторитета и ответственности аудитора. Размер оплаты его услуг не должен зависеть от достижения какого-либо определенного результата, аудитор не имеет права получать плату за свои услуги наличными деньгами сверх общеустановленных норм расчетов. Аудитор обязан заранее оговорить с клиентом и закрепить письменно условия и порядок оплаты своих профессиональных услуг. Аудитор не обязан заранее объявлять о расценках за оказываемые услуги.
Экономический субъект и аудитор свободны в заключении договора, т. е. как одна, так и другая сторона вправе выбирать себе любого контрагента.
При проведении аудиторской проверки и составлении заключения аудиторы независимы от проверяемого экономического субъекта, а также, как уже отмечалось, от любой третьей стороны, в том числе от государственных органов, поручивших им проведение данной проверки, а также от собственников и руководителей аудиторской фирмы, в которой они работают.
Аудиторы (аудиторские фирмы) имеют право:
а) самостоятельно определять формы и методы аудиторской проверки, исходя из требований нормативных актов Российской Федерации, а также конкретных условий договора с экономическим субъектом либо содержания поручения органа дознания, прокурора, следователя, суда и арбитражного суда;
б) проверять у экономических субъектов в полном объеме документацию о финансово-хозяйственной деятельности, наличие денежных сумм, ценных бумаг, материальных ценностей, получать разъяснения по возникшим вопросам и дополнительные сведения, необходимые для аудиторской проверки;
в) получать по письменному запросу необходимую для осуществления аудиторской проверки информацию от третьих лиц, в том числе при содействии государственных органов, поручивших проверку;
г) привлекать на договорной основе к участию в аудиторской проверке аудиторов, работающих самостоятельно или в других аудиторских фирмах, а также иных специалистов;
д) отказаться от проведения аудиторской проверки в случае не предоставления проверяемым экономическим субъектом необходимой документации, а также в случае не обеспечения государственными органами, поручившими проведение проверки, личной безопасности аудитора и членов его семьи при наличии такой необходимости.
Аудиторы и аудиторские фирмы обязаны:
а) неукоснительно соблюдать при осуществлении аудиторской деятельности требования законодательства Российской Федерации;
б) немедленно сообщать заказчику, а также государственному органу, поручившему провести аудиторскую проверку:
— о невозможности своего участия в проведении аудиторской проверки, основываясь на соответствующем положении Временных правил, а также из-за отсутствия лицензии, позволяющей произвести аудиторскую проверку данного экономического субъекта;
— о необходимости привлечения к участию в проверке дополнительных аудиторов (специалистов) в связи со значительным объемом работы или какими-либо иными обстоятельствами, возникшими после заключения договора или получения поручения;
в) квалифицированно проводить аудиторские проверки, а также оказывать иные аудиторские услуги;
г) обеспечивать сохранность документов, получаемых и составляемых ими в ходе аудиторской проверки, и не разглашать их содержания без согласия собственника (руководителя) экономического субъекта, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.
В случае обнаружения неквалифицированного проведения аудиторской проверки, приведшей к убыткам для государства или экономического субъекта, с аудитора (аудиторской фирмы) могут быть взысканы на основании решения суда общей юрисдикции или арбитражного суда убытки, понесенные экономическим субъектом или государством в полном объеме; расходы на проведение перепроверки; штраф, зачисляемый в доход бюджета Российской Федерации в сумме до 100-кратного размера минимальной оплаты труда — с аудитора, осуществляющего свою деятельность самостоятельно, и от 100- до 500-кратного размера минимальной оплаты труда — с аудиторской фирмы.
Руководители и иные должностные лица проверяемого экономического субъекта обязаны создавать аудитору (аудиторской фирме) соответствующие условия для своевременного и полного проведения аудиторской проверки, предоставлять всю документацию, необходимую для ее проведения, а также давать разъяснения и объяснения в устной и письменной форме, оперативно устранять выявленные аудиторской проверкой нарушения порядка ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности. Запрещается предпринимать любые действия с целью ограничения круга вопросов, подлежащих выяснению при проведении аудиторской проверки.
Главная обязанность аудитора — квалифицированно проводить проверки. Результатом аудиторской проверки является заключение аудитора (аудиторской фирмы). Заключение аудитора имеет юридическое значение для всех юридических и физических лиц, органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления и судебных органов. Аудиторское заключение служит основанием для подтверждения или не подтверждения бухгалтерской отчетности экономического субъекта. Заключение аудитора (аудиторской фирмы) должно состоять из трех частей — вводной, аналитической и итоговой.
В вводной части указываются:
— для аудиторской фирмы: юридический адрес и телефоны;
порядковый номер, дата выдачи и наименование органа, выдавшего лицензию на осуществление аудиторской деятельности, а также срок действия лицензии; номер регистрационного свидетельства; номер расчетного счета; фамилия, имя и отчество всех аудиторов, принимающих участие в проверке;
— для аудитора, работающего самостоятельно: фамилия, имя, отчество, стаж работы в качестве аудитора; дата выдачи и наименование органа, выдавшего лицензию на осуществление аудиторской деятельности, а также срок действия лицензии; номер регистрационного свидетельства; номер расчетного счета.
В аналитической части указываются:
— наименование экономического субъекта и период его деятельности, за который проводится проверка;
— результаты экспертизы организации бухгалтерского (финансового) учета, составления соответствующей отчетности и состояния внутреннего контроля;
— факты выявленных в ходе аудиторской проверки существенных нарушений установленного порядка ведения бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности, влияющих на ее достоверность, а также нарушений законодательства Российской Федерации при совершении хозяйственно-финансовых операций, которые нанесли или могут нанести ущерб интересам собственников экономического субъекта, государства и третьих лиц;
В итоговой части аудиторского заключения содержится запись о подтверждении достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности экономического субъекта.
На основании аудиторского заключения, итоговую часть которого экономический субъект обязан предоставлять заинтересованным лицам, строятся его деловые отношения с налоговыми и другими государственными органами, банками, кредиторами и т.п. Если выясняется, что аудиторское заключение составлено ошибочно, неточно, с нарушением законодательства, то встает вопрос об имущественной ответственности аудитора. Но экономический субъект не имеет права непосредственно взыскать с аудитора понесенные убытки вследствие неквалифицированной аудиторской проверки. Орган, выдавший лицензию (Министерство финансов РФ, Росстехнадзор РФ, Госбанк России), сначала назначает проверку качества аудиторского заключения, а затем в случае обнаружения неквалифицированного проведения аудиторской проверки, приведшей к убыткам для государства и экономических субъектов, к аудитору могут быть применены уже упоминавшиеся санкции. В случае неоднократного неквалифицированного проведения аудиторских проверок или оказания аудиторских услуг лицензия аудитора может быть аннулирована органом, выдавшим ее.
С 1 января 1995 г. предусмотрена также ответственность юридических и физических лиц за осуществление аудиторской деятельности без лицензии.
Лицензия на осуществление аудиторской деятельности выдается на основании заявления с приложением:
— для аудитора, работающего самостоятельно, — квалификационного аттестата и копии свидетельства о государственной регистрации;
— для аудиторской фирмы — учредительных документов, копии свидетельства о государственной регистрации, сведений о ее руководителях, их заместителях и аудиторах, имеющих квалификационный аттестат.
Заявление о выдаче лицензии на осуществление аудиторской деятельности должно быть рассмотрено в течение 60 дней с момента представления всех предусмотренных документов.
Лицензии выдаются на осуществление:
— банковского аудита;
— аудита страховых организаций;
— аудита бирж, внебюджетных фондов и инвестиционных институтов;
— общего аудита (аудита иных экономических субъектов). Лицензии на осуществление аудиторской деятельности могут быть аннулированы выдавшими их органами в случаях:
— обнаружения представления аудитором (учредителями аудиторской фирмы) для получения лицензии недостоверных сведений;
— осуществления аудитором (аудиторской фирмой) аудиторской деятельности, не предусмотренной выданной лицензией;
— предоставления аудитором (аудиторской фирмой) полученных им в ходе аудита сведений третьим лицам без разрешения собственника (руководителя) хозяйствующего субъекта, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
— вступления в законную силу приговора суда, предусматривающего наказание лица, занимающегося аудиторской деятельностью, в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в сфере финансово-хозяйственных отношений;
— умышленного сокрытия аудитором (аудиторской фирмой) обстоятельств, исключающих возможность проведения аудиторской проверки экономического субъекта;
— неоднократного неквалифицированного проведения аудиторских проверок или оказания аудиторских услуг.
Аннулирование лицензий по иным основаниям не допускается.
Осуществление юридическим или физическим лицом аудиторской деятельности без полученной в установленном порядке лицензии влечет за собой взыскание с указанных лиц на основании решения суда (арбитражного суда) по искам, предъявляемым прокурором, органами федерального казначейства, органами государственной налоговой службы и органами налоговой полиции: — полученных в результате незаконной деятельности доходов — в пользу введенных в заблуждение заказчиков в размерах понесенных расходов;
— штрафа в пределах от 500 до 1000-кратного размера минимальной оплаты труда — в доход бюджета Российской Федерации.
Кроме того, орган, уполномоченный выдавать лицензии на осуществление аудиторской деятельности, вправе обратиться в арбитражный суд с иском о ликвидации указанного юридического лица.
8.3. Правовые основы аудиторской деятельности
Организация государственного регулирования аудиторской деятельности возложена на Комиссию по аудиторской деятельности при Президенте РФ. В Положении о Комиссии установлено, что она является коллегиальным органом и осуществляет свою работу на безвозмездной основе. Комиссия осуществляет систему мер по государственной поддержке становления и развития рынка аудиторских услуг, а также защите интересов государства, экономических субъектов, аудиторских фирм и аудиторов. На основе законодательства она разрабатывает проекты нормативных актов, регулирующих аудиторскую деятельность, содействует реализации Временных правил, обобщает практику их применения по запросам.
Комиссия имеет право представлять на рассмотрение Президента и Правительства РФ проекты нормативных актов об аудите, разрабатывать стандарты аудиторской деятельности, направлять аудиторам и аудиторским фирмам обязательные для исполнения предписания об устранении ими нарушений законодательства в области аудиторской деятельности, определять перечень ведущих учебно-методических центров по обучению и переподготовке аудиторов.
Правовое обеспечение деятельности Комиссии возложено на Государственно-правовое управление администрации Президента РФ, консультант которого является заместителем председателя Комиссии. Состав Комиссии утверждается Президентом РФ. Она состоит из высших должностных лиц Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ, Министерства РФ по налогам и сборам, Росстехнадзора РФ, Антимонопольного комитета РФ и Аппарата Правительства РФ.
К основным нормативным документам, регулирующим аудиторскую деятельность, относятся:
— Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2263 «Об аудиторской деятельности в Российской Федерации»,
— Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации;
— Положение о Комиссии по аудиторской деятельности при Президенте РФ, утвержденное Распоряжением Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 54-РП;
— Положение о Консультативном совете при Комиссии по аудиторской деятельности при Президенте РФ, утвержденное решением Комиссии по аудиторской деятельности при Президенте РФ от 1 июня 1994 г.;
— Постановление Правительства РФ от 6 мая 1994 г. № 482 «Об утверждении нормативных документов по регулированию аудиторской деятельности в Российской Федерации»;
— Порядок проведения аттестации на право осуществления аудиторской деятельности, утвержденный постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г. № 482;
— Порядок проведения аттестации на право осуществления аудиторской деятельности, утвержденный постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г. № 482;
— Порядок выдачи лицензий на осуществление аудиторской деятельности, утвержденный постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г. № 482;
— Порядок проведения квалификационных экзаменов на право осуществления аудиторской деятельности, утвержденный Центральной аттестационно-лицензионной аудиторской комиссией Министерства финансов РФ 5 июня 1994 г.;
— Приказ ЦБ РФ «О создании Центральной аттестационно-лицензионной аудиторской комиссии Центрального банка РФ» от 15 июня 1994 г. № 02-102);
— Об основных критериях (системе показателей) деятельности экономических субъектов, по которым их бухгалтерская (финансовая) отчетность подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке, утвержденных постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. № 1355 (в ред. постановления Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. № 408);
— Порядок составления аудиторского заключения о бухгалтерской отчетности (Комиссия по аудиторской деятельности при Президенте РФ. Протокол № 1 от 9 февраля 1996 г.);
— О сроках проведения мероприятий по регулированию аудиторской деятельности в Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 5 января 1995 г. № 15).
В России система регулирования аудиторской деятельности включает три уровня:
— первый уровень — Временные правила, которые регулируют аудиторскую деятельность до принятия закона об аудите;
— второй уровень — стандарты (правила), устанавливающие нормы аудита, которые однозначно интерпретируются всеми субъектами финансово-хозяйственной деятельности (и прежде всего арбитражным судом), и подразделяющиеся на четыре вида:
а) общесистемные;
б) организационно-технологические;
в) стандарты отчетности;
г) специфические, для отдельных видов аудита (например, банковского);
— третий уровень — документы, необходимые для реализации стандартов и содержащие сведения по их применению и организации аудиторской деятельности на основе стандартов.
Значение аудиторской деятельности как метода финансового контроля возрастает с каждым годом. Аудиторская проверка является одним из средств обеспечения законности в финансово-хозяйственной деятельности. Однако надо помнить, что аудиторы должны работать в тесном контакте с другими субъектами, осуществляющими контроль за финансово-хозяйственной деятельностью хозяйствующих субъектов, и в этом заключается сущность действенности финансового контроля.
Глава 9 Правовое регулирование конкуренции и ограничения монополистической деятельности
Конкуренция является неотъемлемым механизмом рыночной экономики. Конкуренция противостоит монополизму в экономике, поскольку ограничивает возможности каждого участника рыночных отношений монопольно воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Ничем не ограниченная монополистическая деятельность снижает конкуренцию и приводит к подавлению свободы предпринимательской деятельности. Рычагом сдерживания монополистической деятельности и поддержания конкуренции служит антимонопольное законодательство, направленное против злоупотреблений на рынке как путем прямого запрещения отдельных видов предпринимательской деятельности, так и сокращением роста тенденций, которые могут привести к снижению рыночной конкуренции.
В Российской Федерации антимонопольное законодательство появилось только с переходом к рыночной экономике, когда конкуренция была признана благом для общества, и представлено общими и специальными законами, а также подзаконными актами. Прежде всего в ст. 8 Конституции РФ сказано, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свободы экономической деятельности.
Основополагающим антимонопольным законом является Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в ред. законов РФ №3119-1 от 24.06.1992 г., № 3310-1 от 15.07.1992 г.; №83-ФЗ от 25.05.1995 г., № 70-ФЗ от 06.05.1998 г.), определяющий организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и направленный на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков.
В этом Законе даны определения таких понятий, как:
— конкуренция — состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;
— недобросовестная конкуренция — любые направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности действия хозяйствующих субъектов, которые противоречат положениям российского законодательства, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и могут причинить или причинили убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанести ущерб их деловой репутации;
— доминирующее положение — исключительное положение хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов на рынке товара, не имеющего заменителя, либо взаимозаменяемых товаров, дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам;
— монополистическая деятельность — противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействия) хозяйствующих субъектов или федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции;
— монопольно высокая цена - цена товара, устанавливаемая хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на товарном рынке, с целью компенсации необоснованных затрат, вызванных недоиспользованием производственных мощностей, и (или) получения дополнительной прибыли в результате снижения качества товара;
— монопольно низкая цена — цена приобретаемого товара, устанавливаемая хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на товарном рынке в качестве покупателя, в целях получения дополнительной прибыли и (или) компенсации необоснованных затрат за счет продавца, или цена товара, сознательно устанавливаемая хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на товарном рынке в качестве продавца, на уровне, приносящем убытки от продажи данного товара, результатом установления которой является или может являться ограничение конкуренции посредством вытеснения конкурентов с рынка;
— аффилированные лица — физические и юридические лица, способные оказывать влияние на деятельность юридических и (или) физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность и др.
Закон в ст. 9 указывает на недопустимость участия в предпринимательской деятельности должностных лиц органов государственной власти и государственного управления.
В Законе также перечислены формы недобросовестной конкуренции, а именно:
— распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;
— введение потребителей в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества товара;
— некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами других хозяйствующих субъектов;
— продажа товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполнения работ, услуг;
— получение, использование, разглашение научно-технической, производственной или торговой информации, в том числе коммерческой тайны, без согласия ее владельца.
Проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции до образования Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства осуществлял федеральный антимонопольный орган Государственный антимонопольный комитет РФ (ГАК РФ), являвшийся федеральным органом исполнительной власти. Указом Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 было создано названное выше Министерство РФ — МАП РФ. Постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г. № 793 было утверждено Положение о Министерстве РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
В соответствии с этим Положением МАП РФ является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках, обеспечения контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей и о рекламе, о регулировании и контроле деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте.
Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации, а также указанным Положением.
МАП РФ вправе создавать собственные территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции.
Основными задачами Министерства являются:
— предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
— содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства;
— осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства РФ, законодательства РФ о защите прав потребителей, о государственной поддержке предпринимательства, о рекламе, а также в пределах своих полномочий законодательства РФ о естественных монополиях и товарных биржах;
— проведение государственной политики, направленной на поддержку предпринимательства, в том числе малого и среднего, содействие становлению и укреплению предпринимательского сектора экономики Российской Федерации, государственное регулирование, межотраслевая и межрегиональная координация в сфере развития и поддержки малого предпринимательства;
— государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в области связи (оказание услуг общедоступной электрической и почтовой связи) и субъектов естественных монополий на транспорте (железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов).
В соответствии с этими задачами Министерство выполняет следующие функции:
— обобщает практику применения антимонопольного законодательства РФ, а также законодательства РФ о защите прав потребителей, о рекламе, о государственной поддержке предпринимательства, о товарных биржах, о естественных монополиях в области связи и на транспорте и вносит в Правительство РФ предложения о его совершенствовании;
— дает в установленном порядке заключения на проекты законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области антимонопольной политики, рекламной деятельности, защиты прав потребителей, деятельности субъектов естественных монополий, поддержки предпринимательства, а также принимает участие в их подготовке;
— рассматривает факты нарушений антимонопольного законодательства РФ, законодательства РФ о защите прав потребителей, о государственной поддержке предпринимательства, о рекламе, о товарных биржах, о естественных монополиях в области связи и на транспорте и принимает соответствующие решения на основе законодательства РФ;
— дает рекомендации федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по проведению мероприятий, направленных на содействие развитию конкуренции на товарных рынках;
— разрабатывает и осуществляет меры по демонополизации производства и обращения товаров (услуг);
— формирует и ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%, а также реестры субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль;
— осуществляет контроль за соблюдением требований антимонопольного законодательства РФ при создании, слиянии и присоединении объединений коммерческих организаций (союзов и ассоциаций), ликвидации и разделении (выделении) государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций;
— согласовывает решения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов;
— предупреждает и пресекает факты ненадлежащей рекламы, допущенные юридическими и физическими лицами;
— организует работу Комиссии по товарным биржам;
— принимает участие в разработке государственной политики в области защиты прав потребителей, обеспечивает взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений (их ассоциаций, союзов) в области защиты прав потребителей;
— подготавливает в пределах своей компетенции предложения по усилению государственной поддержки и развитию предпринимательства, особенно малого и среднего;
— организует разработку и реализацию Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства;
— обеспечивает формирование инфраструктуры поддержки и. развития малого предпринимательства, оказание консультативной, информационной и финансовой поддержки создания и деятельности субъектов малого предпринимательства;
— разрабатывает предложения по совершенствованию налогообложения субъектов малого предпринимательства;
— обеспечивает защиту законных интересов предпринимателей;
— осуществляет методическое руководство по разработке и реализации региональных программ, предусматривающих поддержку и развитие малого предпринимательства, подготавливает совместно с Министерством экономики РФ и Министерством финансов РФ предложения по определению порядка и условий выделения централизованных финансовых, материально-технических ресурсов, необходимых для реализации этих программ;
— разрабатывает предложения по регулированию инвестиционной и инновационной деятельности субъектов малого предпринимательства, осуществляемой за счет внебюджетных фондов, привлекаемых заемных и других средств;
— проводит анализ состояния малого предпринимательства и эффективности применения мер по его государственной поддержке;
— содействует активизации поддержки малого предпринимательства органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в том числе в рамках соответствующих региональных и межрегиональных программ;
— применяет методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте, предусмотренные законодательством РФ о естественных монополиях, включая ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;
— осуществляет контроль за перекрестным субсидированием между категориями и группами потребителей транспортных услуг и потребителей услуг связи и разрабатывает предложения по его прекращению, за соблюдением условий договоров, заключаемых субъектами естественных монополий в области связи и на транспорте с потребителями их услуг, за инвестиционной и иной деятельностью субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте в части ее влияния на цены (тарифы), устанавливаемые на транспортные услуги и услуги в области связи;
— анализирует и прогнозирует экономическую ситуацию, складывающуюся в Российской Федерации в процессе реализации мер государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте, готовит предложения по развитию и совершенствованию конкурентных отношений и изменению режима государственного регулирования субъектов естественных монополий, направленные на обеспечение роста экономической эффективности деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте и защиту прав потребителей их услуг;
— утверждает по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти методики, требования и правила учета затрат на услуги, обязательные для субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте, и определяет порядок представления соответствующей отчетности;
— в пределах своей компетенции рассматривает и принимает решения по разногласиям между субъектами естественных монополий в области связи и на транспорте, а также между субъектами естественных монополий в области связи и на транспорте и потребителями их услуг;
— обеспечивает в установленном законодательством РФ порядке участие Российской Федерации в международном сотрудничестве по вопросам конкурентной, в том числе антимонопольной политики, политики в области защиты прав потребителей, рекламной деятельности, в области поддержки предпринимательства и регулирования естественных монополий, а также участвует в подготовке предложений о взаимодействии Российской Федерации с мировым сообществом по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства;
— выдает заключения о последствиях влияния на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации специальных защитных мер, антидемпинговых мер или компенсационных мер, если на одного российского производителя приходится более чем 35% отечественного аналогичного или непосредственно конкурирующего товара либо если общий объем импорта товара, являющегося объектом расследования в целях применения мер по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами, составляет менее чем 25% общего объема реализации аналогичного или непосредственно конкурирующего товара на внутреннем рынке РФ;
— осуществляет проверки соблюдения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями антимонопольного законодательства РФ, законодательства РФ о государственной поддержке предпринимательства, о защите прав потребителей, о рекламе, а также законодательства о естественных монополиях;
— осуществляет координацию деятельности Федерального фонда поддержки малого предпринимательства;
— выдает заключения при государственной регистрации финансово-промышленных групп;
— координирует разработку и реализацию федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления отраслевых и региональных программ демонополизации экономики;
— разрабатывает мероприятия, направленные на защиту прав потребителей, предотвращение недобросовестной конкуренции, и организует реализацию этих мероприятий;
— изучает и анализирует зарубежный опыт в области государственного регулирования и развития конкуренции, ограничения и пресечения монополистической деятельности, защиты прав потребителей, регулирования рекламной деятельности, деятельности товарных бирж, поддержки предпринимательства, а также регулирования деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте;
— обеспечивает гласность в работе Министерства, постоянно информирует население Российской Федерации о ходе реализации мер по демонополизации экономики, развитию конкуренции, предпринимательства и защите прав потребителей и по другим вопросам, относящимся к компетенции Министерства, ежегодно публикует доклады о регулировании деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте.
Таким образом, исходя из перечисленных функций Министерства, можно сказать, что МАП РФ частично выполняет и функцию органа государственно-финансового контроля.
Министерство обладает следующими полномочиями:
— давать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения предписания, предусмотренные антимонопольным законодательством РФ, законодательством РФ о защите прав потребителей, о рекламе и о естественных монополиях;
— рассматривать в пределах предоставленной компетенции дела об административных правонарушениях и налагать штрафы в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством РФ, законодательством РФ о защите прав потребителей, о рекламе и естественных монополиях, утверждать правила рассмотрения указанных дел;
— обращаться в соответствующих случаях в суд или в арбитражный суд, а также принимать участие в рассмотрении дел в суде;
— давать разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства РФ и законодательства РФ о защите прав потребителей;
— направлять материалы о нарушениях антимонопольного законодательства РФ, законодательства РФ о защите прав потребителей, о рекламе в органы, выдавшие лицензию на осуществление соответствующего вида деятельности, для решения вопроса о ее приостановлении или об аннулировании, а также в соответствующие правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждение уголовных дел по признакам преступлений, связанных с нарушением этого законодательства;
— направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления рекомендации:
а) о предоставлении льготных кредитов, а также об уменьшении налогов или освобождении от них хозяйствующих субъектов, впервые вступающих на рынок определенного товара;
б) об изменении сфер применения свободных, регулируемых и фиксированных цен;
в) о создании и развитии параллельных структур в сферах производств и обращения, в том числе за счет централизованных инвестиций и кредитов;
г) о финансировании мероприятий по расширению выпуска товаров в целях устранения доминирующего положения на рынке отдельных хозяйствующих субъектов;
д) о привлечении иностранных инвестиций, создании организаций с иностранными инвестициями и свободных экономических зон;
е) о лицензировании экспортно-импортных операций и изменении таможенных тарифов;
ж) о внесении изменений в перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, и в порядок их лицензирования;
— устанавливать наличие доминирующего положения хозяйствующих субъектов на соответствующих рынках;
— при рассмотрении ходатайств хозяйствующих субъектов о даче согласия на создание, реорганизацию или ликвидацию коммерческих и некоммерческих организаций, на приобретение акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, на осуществление иных сделок, предусмотренных антимонопольным законодательством РФ, направлять при необходимости федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления представленные хозяйствующими субъектами на рассмотрение документы (за исключением документов, составляющих коммерческую тайну) в целях подтверждения последствий указанных сделок для товарных рынков Российской Федерации;
— принимать решения о принудительном разделении хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке и осуществляющих монополистическую деятельность;
— заключать соглашения с изготовителями (исполнителями, продавцами) товаров (услуг) о соблюдении ими правил и обычаев делового оборота в интересах потребителей, а также соглашения с рекламодателями, рекламопроизводителями и рекламо-распространителями о соблюдении ими правил и обычаев рекламной практики;
— проводить проверки цен и тарифов на услуги, оказываемые субъектами естественных монополий в области связи и на транспорте;
— организовывать проведение научно-исследовательских работ по вопросам конкурентной, в том числе антимонопольной политики, политики в области рекламы, защиты прав потребителей, поддержки предпринимательства, регулирования деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте, привлекать в этих целях в установленном порядке Академию народного хозяйства при Правительстве РФ, научные учреждения Российской академии наук, отраслевые академии наук, другие научно-исследовательские учреждения, а также отдельных ученых и специалистов;
— организовывать проведение экспертиз целевых проектов и программ, имеющих важное значение для развития предпринимательской деятельности;
— готовить рекомендации и заключения по вопросам предоставления государственных гарантий иностранным инвесторам, вкладывающим средства в развитие малого предпринимательства;
— издавать в пределах своей компетенции на основе законодательства РФ приказы, инструкции и иные нормативные правовые акты, в том числе совместно с другими федеральными органами исполнительной власти.
В случае нарушения антимонопольного законодательства коммерческие и некоммерческие организации (их руководители) федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления (их должностные лица), граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны в соответствии с предписаниями МАП РФ прекратить нарушение, восстановить первоначальное положение, расторгнуть договор или внести в него изменения, заключить договор с другим хозяйствующим субъектом, отменить акт, не соответствующий законодательству, перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную в результате нарушения, осуществить реорганизацию в форме разделения или выделения с соблюдением установленных условий и сроков, выполнить иные действия, предусмотренные предписанием.
В случае нарушения антимонопольного законодательства МАП РФ либо его территориальные органы вправе в административном порядке налагать штрафы и выносить предупреждения в соответствии с законодательством.
За виновные противоправные деяния, нарушающие антимонопольное законодательство, должностные лица федеральных органов исполнительных власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации или их руководители, а также граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, несут гражданско-правовую, административную либо уголовную ответственность.
В соответствии с Законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках коммерческие и некоммерческие организации несут ответственность в виде штрафа за следующие нарушения:
— неисполнение в срок предписания федерального антимонопольного органа (территориального органа) — в размере до 100 минимальных размеров оплаты труда за каждый день просрочки исполнения предписания, но не более 25 тыс. минимальных размеров оплаты труда;
— совершение действий (бездействие) в нарушение порядка, установленного указанным Законом, — в размере до 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда;
— неисполнение законных требований федерального антимонопольного органа (территориального органа), — в размере до 8 тыс. минимальных размеров оплаты труда;
— непредставление в срок по требованию федерального антимонопольного органа (территориального органа) документов либо иной информации, подлежащей представлению в соответствии с Законом, — в размере до 50 минимальных размеров оплаты труда за каждый день нарушения установленного срока, но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда;
— предоставление федеральному антимонопольному органу (территориальному органу) недостоверных сведений — в размере до 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда;
— нарушение установленного порядка представления сведений о своих аффилированных лицах — в размере до 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда.
Руководители коммерческих и некоммерческих организаций, должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, индивидуальные предприниматели несут административную ответственность за следующие нарушения:
— неисполнение в срок предписания федерального антимонопольного органа (территориального органа) - в виде предупреждения или штрафа в размере до 200 минимальных размеров оплаты труда;
— воспрепятствование выполнению сотрудниками федерального антимонопольного органа (территориального органа) возложенных на них обязанностей — в виде предупреждения или штрафа в размере до 120 минимальных размеров оплаты труда.
Должностные лица, зарегистрировавшие коммерческие организации или их объединения (союзы или ассоциации) без согласия федерального антимонопольного органа (территориального органа) в случаях, предусмотренных Законом о конкуренции, несут административную ответственность в виде предупреждения или штрафа в размере до 80 минимальных размеров оплаты труда.
Граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, виновные:
— в непредставлении в срок по требованию федерального антимонопольного органа (территориального органа) документов либо иной информации, необходимой для осуществления его деятельности, в случаях, предусмотренных Законом о конкуренции, несут административную ответственность в виде предупреждения или штрафа в размере до 80 минимальных размеров оплаты труда;
— в совершении действий (бездействии), нарушающих порядок, предусмотренный Законом о конкуренции, несут административную ответственность в виде предупреждения или обнаружения федеральным антимонопольным органом (территориальным органом) данного правонарушения;
— в неисполнении законных требований федерального антимонопольного органа (территориального органа) несут административную ответственность в виде предупреждения или штрафа в размере до 100 минимальных размеров оплаты труда.
Руководители коммерческих и некоммерческих организаций, а также должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, виновные в повторном в течение года совершении указанных выше действий, несут уголовную ответственность в соответствии с законодательством.
Отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финансовых услуг регулируются следующими законодательными актами:
— Законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991г. в период от 25 мая 1995г. и Законом «О естественных монополиях» от 19 июля 1995г. в том случае, когда складывающиеся на этих рынках отношения оказывают влияние на конкуренцию на товарных рынках;
— Законом РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (ст.31);
— Федеральным законом РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» (ст.32);
— Федеральным законом РФ «Об акционерных обществах» (ст.10 п.2);
— Федеральным законом РФ «О рынке ценных бумаг» (ст.30, ст.51 п.7) и др.
Основополагающим законом является Федеральный закон РФ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», принятый Государственной Думой РФ 4 июня 1999 г. и регулирующий отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг и связанные с защитой конкуренции на рынке финансовых услуг.
В законе даны определения следующих понятий:
— финансовая услуга — деятельность, связанная с привлечением и использованием денежных средств юридических и физических лиц, причем в качестве финансовых услуг рассматриваются осуществление банковских операций и сделок, предоставление страховых услуг и услуг на рынке ценных бумаг, заключение договоров финансовой аренды (лизинга) и договоров доверительного управления денежными средствами или ценными бумагами, а также иные услуги финансового характера;
— финансовая организация — юридическое лицо, осуществляющее на основании соответствующей лицензии банковские операции и сделки либо предоставляющее услуги на рынке ценных бумаг, услуги по страхованию или иные услуги финансового характера, а также негосударственный пенсионный фонд, его управляющая компания, управляющая компания паевого инвестиционного фонда, лизинговая компания, кредитный потребительский союз и иная организация, осуществляющая операции и сделки на рынке финансовых услуг (положения Закона в отношении финансовой организации распространяются и на индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на основе соответствующей лицензии деятельность на рынке финансовых услуг);
— рынок финансовых услуг — сфера деятельности финансовых организаций на территории РФ или ее части, определяемая исходя из места предоставления финансовой услуги потребителям;
— конкуренция на рынке финансовых услуг - состязательность между финансовыми организациями, при которой их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждой из них односторонне воздействовать на общие условия предоставления финансовых услуг на рынке;
— недобросовестная конкуренция на рынке финансовых услуг — действия финансовых организаций, направленные на приобретение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречащие законодательству РФ и обычаям делового оборота и причинившие или могущие причинить убытки другим финансовым организациям — конкурентам на рынке, либо нанести ущерб их деловой репутации;
— доминирующее положение финансовой организации — объем финансовых услуг, предоставленных финансовой организацией (несколькими финансовыми организациями) на рынке, дающий ей (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия предоставления финансовых услуг на рынке или затруднить доступ на рынок другим финансовым организациям;
— концентрация капитала на рынке финансовых услуг — слияние, присоединение финансовых организаций, приобретение ими активов или акций (долей в уставном капитале) друг друга, а также приобретение третьими лицами активов или акций (долей в уставном капитале) финансовой организации и др.
В Законе определены также формы недобросовестной конкуренции, а именно:
— распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другой финансовой организации либо нанести ущерб ее деловой репутации;
— некорректное сравнение финансовой организацией предоставляемых ею услуг с услугами, предоставляемыми другими финансовыми организациями;
— получение, использование и разглашение информации, составляющей служебную или коммерческую тайну, без согласия ее владельца, если такие действия не предусмотрены законодательством РФ.
При этом под недобросовестной конкуренцией на рынке финансовых услуг между финансовыми организациями понимаются действия, направленные на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, заключение соглашений или ведение согласованных действий между собой или с третьими лицами, которые противоречат законодательству РФ и обычаям делового оборота и могут причинить или причинили убытки другим финансовым организациям — конкурентам либо нанесли ущерб их деловой репутации.
Государственный контроль за приобретением активов или акций (долей в уставном капитале) финансовых организаций осуществляется в случаях:
— приобретения в результате одной или нескольких сделок юридическим или физическим лицом (группой лиц) более 20% акций (долей в уставном капитале) финансовой организации;
— приобретения в результате одной или нескольких сделок, связанных с уступкой прав требований юридическим или физическим лицом (группой лиц) активов финансовой организации, величина которых превышает величину активов финансовой организации, установленную Правительством РФ;
— приобретения юридическим и физическим лицом (группой лиц), в том числе на основании договора о доверительном управлении, договора о совместной деятельности или договора поручения либо иных сделок, прав, позволяющих определять условия осуществления финансовой организацией ее предпринимательской деятельности либо осуществлять функции ее исполнительного органа;
— создания финансовой организации и изменения уставного капитала финансовой организации;
— слияния, присоединения финансовых организаций.
Федеральный антимонопольный орган по защите конкуренции на рынке финансовых услуг совместно с Центральным банком РФ решает следующие задачи:
— содействует развитию конкуренции на рынке финансовых услуг;
— предупреждает, ограничивает и пресекает недобросовестную конкуренцию и пресекает злоупотребления, связанные с доминирующим положением финансовой организации на рынке;
— осуществляет государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства на рынке финансовых услуг.
В функции федерального антимонопольного органа входит:
— направление в Правительство РФ предложений по вопросам совершенствования антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг и практике их применения, а также заключений на проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам функционирования рынка финансовых услуг и развития конкуренции на нем;
— выдача рекомендаций Центральному банку РФ, федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по проведению мероприятий, направленных на развитие конкуренции на рынке финансовых услуг;
— контроль за соблюдением антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг при заключении соглашений и ведении согласованных действий финансовых организаций;
— контроль за слиянием, присоединением финансовых организаций и приобретением прав, активов или акций (долей в уставном капитале) финансовых организаций;
— установление фактов нарушения антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.
Федеральный антимонопольный орган вправе:
— давать финансовым организациям обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг и/или об устранении их последствий, о восстановлении первоначального положения, о расторжении или об изменении договоров, противоречащих антимонопольному законодательству и иным нормативным актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, о заключении договоров с другим лицом, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства и иных нормативных актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— направлять в Правительство РФ, Центральный банк РФ предложения об отмене принятых федеральными органами исполнительной власти, Центральным банком РФ нормативных и иных правовых актов или о приостановлении их действия, а также о расторжении или об изменении заключенных ими соглашений либо согласованных действий, противоречащих антимонопольному законодательству и иным нормативным правовым актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— направлять в органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления предписания об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, а также о расторжении или об изменении заключенных ими соглашений либо согласованных действий, противоречащих антимонопольному законодательству и иным нормативным правовым актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— вносить в органы, выдающие лицензии на осуществление деятельности на рынке финансовых услуг, представления об аннулировании лицензий у финансовых организаций, нарушающих антимонопольное законодательство и иные нормативные акты о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— принимать решения о наложении штрафов на финансовые организации и административных взысканий на руководителей этих организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за нарушение антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями о нарушениях антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, в том числе о признании полностью или частично недействительными договоров, противоречащих антимонопольному законодательству и иным нормативным правовым актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, об обязательном заключении договора с другим лицом, а также участвовать в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и нарушением антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— направлять в правоохранительные органы заявления о нарушениях антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, а также материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— устанавливать наличие доминирующего положения финансовых организаций на рынке финансовых услуг;
— устанавливать факты злоупотреблений финансовыми организациями доминирующим положением, нарушений запретов на соглашения и согласованные действия, недобросовестной конкуренции, а также квалифицировать действия финансовых организаций как нарушающие антимонопольное законодательство и иные нормативные правовые акты о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— издавать, в том числе совместно с Центральным банком РФ, федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими регулирование на рынке финансовых услуг, нормативные акты, рекомендации и указания по защите конкуренции на рынке финансовых услуг, в том числе по отдельным видам финансовых организаций;
— давать, в том числе совместно с Центральным банком РФ, федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими регулирование на рынке финансовых услуг, разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ.
В случае нарушения антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (их должностные лица), финансовые организации (их руководители), граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны в соответствии с решениями и предписаниями федерального антимонопольного органа прекратить нарушение антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов, восстановить первоначальное положение, расторгнуть договор или внести в него изменения, заключить договор с другим лицом, отменить акт, не соответствующий антимонопольному законодательству и иным нормативным правовым актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную в результате нарушения антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, выполнить иные действия, предусмотренные решениями и предписаниями федерального антимонопольного органа.
В случае нарушения антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг федеральный антимонопольный орган вправе в административном порядке налагать штрафы и выносить предупреждения в соответствии с законодательством РФ.
За противоправные деяния, нарушающие антимонопольное законодательство и иные нормативные правовые акты о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, финансовые организации (их руководители), граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, несут гражданско-правовую, административную, уголовную либо иную ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Уголовная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства предусмотрена ст. 178 УК РФ («Монополистические действия и ограничение конкуренции»). В соответствии с данной статьей (п.1) установление монопольно высоких или монопольно низких цен, а равно ограничение конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранение с него других субъектов экономической деятельности, установление или поддержание единых цен — наказываются штрафом в размере от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.
Глава 10 Виды ответственности за нарушение финансового законодательства
За совершенные в финансовой сфере противоправные деяния может наступить уголовная, административная, налоговая, гражданско-правовая, материальная и дисциплинарная ответственность. Причем для физического лица возможно наступление всех перечисленных видов ответственности, а для юридического — только административная (частично), гражданская и материальная (например, за вред, причиненный экологическим правонарушением).
Уголовная ответственность — это вид юридической ответственности, заключающийся в ограничении прав и свобод лиц, виновных в совершении преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. При этом лицо подлежит уголовной ответственности (ст. 5 УК РФ) только за те общественно опасные действия (бездействие) и наступившие общественно опасные последствия, в отношении которых установлена его вина. Кроме того, уголовной ответственности подлежит только вменяемое физическое лицо, достигшее возраста, установленного УК РФ.
Уголовная ответственность начинается с момента вступления в силу обвинительного приговора, а полностью реализуется в отбытии наказания, назначенного судом. Основанием к наступлению уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного УК РФ (ст. 8 УК РФ).
Административная ответственность — это вид юридической ответственности граждан, должностных лиц, юридических лиц за совершенное административное правонарушение. Порядок и основания привлечения к административной ответственности регулируются Кодексом административных правонарушений (КоАП) и другими правовыми актами.
Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность (ст. 10 КоАП). При этом административная ответственность за правонарушения, предусмотренные КоАП, наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности.
К административной ответственности граждане Российской Федерации могут быть привлечены с 16-летнего возраста.
За совершение административных правонарушений могут применяться следующие административные взыскания:
— предупреждение;
— штраф;
— возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;
— конфискация предмета, явившегося орудием совершения и непосредственным объектом административного правонарушения;
— лишение специального права, предоставленного гражданину (например, права охоты);
— исправительные работы;
— административный арест (не могут быть подвергнуты лица, не достигшие 18 лет);
— административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного лица или лица без гражданства.
Административная ответственность за административные правонарушения, совершенные на территории Российской Федерации, несут на общих основаниях иностранные граждане и лица без гражданства, если они не пользуются иммунитетом от административной юрисдикции РФ.
За некоторые административные правонарушения, например связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности, административной ответственности подлежат только должностные лица. К должностным лицам могут быть применены только два вида административной ответственности: предупреждение и штраф.
За нарушение правил охраны природы, экологии, санитарии, пожарной безопасности, налогового законодательства в ряде федеральных законов РФ предусмотрена административная ответственность для юридических лиц. Например, в соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» должностные, физические и юридические лица несут административную ответственность за превышение предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду, невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключении экологической экспертизы, предоставление заведомо неправильных и необоснованных заключений, несвоевременное предоставление информации и предоставление искаженной информации, отказ от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановке и т.д.
Налоговая ответственность — это вид юридической ответственности физических и юридических лиц за налоговые правонарушения.
Налоговое правонарушение — это виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и их представителей, за которое установлена ответственность Налоговым кодексом РФ (ч. 1). Иными словами, налоговое правонарушение — это противоправное деяние, т. е. деяние, нарушающее нормы налогового законодательства, причем деяние виновное (сознательное) и заслуживающее наказания.
К налоговым правонарушениям в соответствии с Налоговым кодексом РФ (ч.1) относятся:
— нарушение срока постановки на учет в налоговом органе (ст. 116);
— уклонение от постановки на учет в налоговом органе (ст. 117);
— нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банке (ст. 118);
— нарушение срока представления налоговой декларации или иных документов (ст. 119);
— грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения (ст. 120);
— нарушение правили составления налоговой декларации (ст. 121);
— неуплата или неполная уплата сумм налога (ст. 122);
— невыполнение налоговым агентом обязанности по удержанию и (или) перечислению налогов (ст. 123);
— незаконное воспрепятствование доступу должностного лица налогового органа на территорию или в помещение (ст. 124);
— несоблюдение порядка владения, пользования и (или) распоряжения имуществом, на которое наложен арест (ст. 125);
— непредставление налоговому органу сведений о налогоплательщике (ст. 126);
— отказ от представления документов и предметов по запросу налогового органа (ст. 127);
— неявка либо уклонение от явки без уважительных причин свидетеля по делу о налоговом правонарушении, а также отказ от дачи показаний и дача заведомо ложных показаний (ст. 128);
— отказ эксперта, переводчика или специалиста от участия в проведении налоговой проверки, дача заведомо ложного заключения или осуществление заведомо ложного перевода (ст. 129).
Налоговая ответственность физического лица, предусмотренная Налоговым кодексом РФ, наступает только в том случае, если совершенное им деяние не содержит признаков состава преступления по уголовному законодательству РФ. Привлечение организации к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает должностных лиц этих организаций (при наличии соответствующих оснований) от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законами Российской Федерации (ст. 108 Налогового кодекса РФ, ч. 1). Физическое лицо может быть привлечено к налоговой ответственности с 16-летнего возраста.
Налоговая ответственность распространяется на всех налогоплательщиков, независимо от форм собственности, организационно-правовых форм, ведомственной принадлежности и т.п. К налоговой ответственности не могут привлекаться филиалы, представительства и другие обособленные подразделения организаций, так как они не являются самостоятельными участниками налоговых правоотношений (налогоплательщиками, налоговыми агентами и т.п.).
Налоговая ответственность состоит в применении к нарушителю специальных финансовых санкций — денежных штрафов. В связи с этим налоговая ответственность носит исключительно имущественный характер.
Гражданско-правовая ответственность — это система мер имущественного характера, принудительно применяемых к нарушителям гражданских прав и обязанностей с целью восстановить положение, существовавшее до правонарушения. Система мер гражданско-правовой ответственности включает два вида — возмещение убытков (компенсация морального вреда) и санкции. По признаку основания применения тех или иных мер гражданско-правовую ответственность подразделяют на договорную и внедоговорную (ответственность за причинение вреда и неосновательное обогащение).
В гражданско-правовой ответственности противоправным является деяние, нарушающее императивные нормы гражданского права либо противоречащее общим началам и смыслу гражданского законодательства и нарушающее права и охраняемые законом интересы третьего лица. Например, в экологической сфере гражданско-правовая ответственность выражается в основном в возложении на правонарушителя обязанности возместить потерпевшей стороне имущественный или моральный вред, понесенный в результате нарушения правовых экологических требований.
Особой мерой гражданско-правовой ответственности является ответственность за неисполнение денежного обязательства, предусмотренная ст. 395 Гражданского кодекса РФ. Данная ответственность состоит в обязанности должника, нарушившего денежное обязательство, уплатить проценты на его сумму за время, прошедшее от нарушения до даты его фактического исполнения. Проценты являются мерой гражданско-правовой ответственности, а взыскание процентов носит зачетный характер, т. е. убытки возмещаются в доле, превышающей сумму процентов.
Одним из видов гражданско-правовой ответственности является субсидиарная ответственность, предполагающая дополнительную ответственность лиц, которые наряду с должником отвечают перед кредитором за надлежащее исполнение обязательства в случаях, предусмотренных законом или договором.
В соответствии с Гражданским кодексом РФ субсидиарную ответственность несут:
— члены полного товарищества по обязательствам товарищества;
— члены потребительского кооператива по его обязательствам в пределах невнесенной части дополнительного взноса каждого из членов кооператива;
— собственник имущества, закрепленного за учреждением, по обязательствам учреждения при недостаточности указанного имущества;
— в случае несостоятельности (банкротства) дочернего общества по вине основного общества (товарищества) последнее несет субсидиарную ответственность по его долгам и т.д.
Материальная ответственность — это обязанность работника возместить в установленном порядке и в определенных размерах имущественный ущерб, причиненный по его вине предприятию (организации) в результате ненадлежащего исполнения им своих трудовых обязанностей. Вопросы материальной ответственности регулируются Кодексом законов о труде РФ и рядом других нормативных актов.
Материальная ответственность за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации при исполнении трудовых обязанностей, возлагается на работника при условии, если ущерб причинен по его вине. Эта ответственность, как правило, ограничивается его средним месячным заработком. При определении ущерба учитывается только прямой ущерб, неполученные доходы не учитываются.
Трудовое законодательство предусматривает ограниченную и полную материальную ответственность (ст. 119 и 121 КзоТ РФ).
Полная материальная ответственность наступает в следующих случаях:
— когда ущерб причинен преступными действиями работника, установленными приговором суда;
— когда такая ответственность возложена на работника по законодательству;
— когда между работником и предприятием заключен письменный договор о полной материальной ответственности;
— когда ущерб причинен не при исполнении трудовых обязанностей;
— когда имущество и другие ценности были получены работником под отчет по разовой доверенности или по другим разовым документам;
— когда ущерб причинен недостачей, умышленным уничтожением или умышленной порчей материалов, полуфабрикатов, изделий (продукции), в том числе при их изготовлении, а также инструментов, измерительных приборов, специальной одежды и других предметов, выданных предприятием, учреждением, организацией работнику в пользование;
— когда ущерб причинен работником, находившимся в нетрезвом виде.
Коллективная (бригадная) материальная ответственность вводится при совместном выполнении работ, когда невозможно разграничить материальную ответственность каждого письменного договора между предприятием, учреждением, организацией и всеми членами коллектива (бригады). Перечень работ, при выполнении которых может вводиться коллективная (бригадная) материальная ответственность, утвержден постановлением Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 14 сентября 1981 г.
В экологической сфере, например, материальную ответственность несут должностные лица и другие работники, по вине которых предприятие понесло расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением.
Дисциплинарная ответственность — это санкция, которая применяется администрацией предприятия, учреждения, организации к работнику в виде дисциплинарного взыскания за дисциплинарный проступок.
Под дисциплинарным проступком понимается противоправное виновное невыполнение или ненадлежащее выполнение работником своих трудовых обязанностей.
В постановлении Пленума ВС РФ от 22 декабря 1992 г. № 16 «О некоторых вопросах применения судами Российской Федерации законодательства при разрешении трудовых споров» (п. 24) в редакции от 25 октября 1996 г. указано, что дисциплинарная ответственность может наступить за следующие нарушения:
а) отсутствие работника без уважительной причины на работе в пределах трех часов в течение рабочего дня, а также нахождение без уважительной причины не на своем рабочем месте, хотя и в помещении другого или того же самого цеха, отдела и т.п., в том числе и более трех часов в течение рабочего дня;
б) отказ работника без уважительных причин от выполнения трудовых обязанностей в связи с изменением в установленном порядке норм труда (ст. 103 КЗоТ РФ), так как в силу трудового договора лицо обязано выполнять обусловленную работу с подчинением правилами внутреннего трудового распорядка (ст. 15 КЗоТ);
в) отказ или уклонение без уважительных причин от медицинского освидетельствования работников некоторых профессий, а также отказ работника от прохождения в рабочее время специального обучения и сдачи экзаменов по технике безопасности и правилам эксплуатации, если это является обязательным условием допуска к работе.
Кроме того, если в соответствии с законодательством с работником должен быть заключен договор о полной материальной ответственности и если выполняемые им обязанности составляют основную трудовую функцию, и это было оговорено при приеме на работу, то отказ работника заключить договор о полной материальной ответственности рассматривается как неисполнение трудовых функций со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.
Дисциплинарная ответственность существует в двух видах:
— общая, предусмотренная КЗоТ;
— специальная, возлагающаяся на работников в соответствии с уставами и положениями о дисциплине.
Меры взыскания при общей дисциплинарной ответственности жестко урегулированы КЗоТ (ст. 135) и расширительному толкованию не подлежат. К этим мерам относятся:
1) замечание;
2) выговор;
3) строгий выговор;
4) увольнение в случаях:
а) систематического неисполнения работником без уважительных причин обязанностей, возложенных на него трудовым договором (контрактом) или правилами внутреннего трудового распорядка, если к работнику ранее применялись меры дисциплинарного или общественного взыскания;
б) прогула (в том числе отсутствия на работе более трех часов в течение рабочего дня) без уважительных причин;
в) появления на работе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения;
г) совершения по месту работы хищения (в том числе мелкого) государственного или общественного имущества, установленного вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, в компетенцию которого входит наложение административного взыскания или применение мер общественного воздействия;
д) однократного грубого нарушения трудовых обязанностей руководителем предприятия, учреждения, организации (филиала, представительства, отделения и другого обособленного подразделения) и его заместителями.
Законодательством о дисциплинарной ответственности и уставами, положениями о дисциплине, кроме того, могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания для других категорий работников.
Так, на государственных служащих может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии (Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ). По специальным положениям несут дисциплинарную ответственность судьи, прокуроры, следователи.
При наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение работника.
До применения дисциплинарного взыскания от работника должно быть затребовано письменное объяснение. Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Причем за каждое нарушение трудовой дисциплины может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.
Дисциплинарное взыскание может быть снято до истечения года применявшим его органом или должностным лицом по собственной инициативе или по ходатайству непосредственного руководителя или трудового коллектива, если подвергнутый дисциплинарному взысканию не совершил нового проступка и проявил себя как добросовестный работник.
В экологической области, например, дисциплинарная ответственность носит перспективный, превентивный характер, обладает свойствами быстроты и оперативности наложения, простоты исполнения, легко доходит до сознания и воздействует на волю участников общественных отношений. Дисциплинарная ответственность в сфере экологии выражается в том, что администрация предприятия (организации) или вышестоящая организация налагают на виновного работника дисциплинарное взыскание за невыполнение им обязанностей по службе или договору, связанных с охраной окружающей среды.
Раздел II Правовой режим государственного и местных (муниципальных) бюджетов
Глава 11 Краткая история становления и развития бюджета
Бюджет — центральное звено финансовой системы, в любом государстве он включает одно и то же: налоги, займы, расходы и т.д. Сущность этих категорий не меняется при переходе от одной общественно-экономической формации к другой. Сегодня бюджет необходим каждому государству для удовлетворения общественных потребностей в денежном фонде.
Но история финансов свидетельствует, что бюджет не был присущ государству на всех стадиях его развития. Долгое время государство вообще не имело бюджета. Однако во всех европейских государствах, и в России в том числе, собирались доходы и производились расходы, т. е. существовала известная, основанная на юридических нормах, система доходов и расходов. Бюджет же появился тогда, когда государство в свою финансовую деятельность ввело плановое начало — стало составлять смету доходов и расходов на определенный период.
Бюджет (Bydjet) в переводе с английского означало мешок. Когда палата общин в Англии XVI — XVII вв. утверждала субсидию королей, то перед окончанием заседания канцлер казначейства (министр финансов) открывал портфель, в котором хранилась бумага с соответствующим законопроектом. Это действие условно называлось открытием бюджета, позже название портфеля было перенесено на документ. С конца XVII в. бюджетом стал называться и документ, который содержал утверждаемые парламентом план доходов и расходов государства.
Конечно, правильнее было бы назвать этот документ бюджетным планом. Иначе этот документ называли также «роспись денежных доходов и расходов государства», «смета доходов и расходов государства», «государственная роспись».
Так что же такое бюджет? Для определения данного понятия обратимся к понятию «финансы». Финансы — это система императивных денежных отношений, в процессе которых аккумулируются, распределяются и используются централизованные и децентрализованные фонды денежных средств. Бюджет также представляет собой систему денежных отношений.
То есть бюджет — это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд.
Но обратимся к истории.
Глубокие перемены, произошедшие в конце XVIII — начале XIX столетий в области политики, в социальных отношениях и в сфере экономики, повлекли за собой коренные перемены в государственном порядке.
Одним из общих признаков новых условий государственной жизни было быстрое увеличение государственных бюджетов и долгов. Этот рост вначале казался явлением исключительным.
Финансисты начала XIX в. считали, что с наступлением спокойных времен бюджет уменьшиться, но рост бюджетов к концу XIX в. превзошел все ожидания. Возник вопрос о необходимости планомерной деятельности. Средством достижения такой планомерности стал государственный бюджет, нашедший свое цифровое выражение в форме государственной росписи доходов и расходов. С этой точки зрения бюджет превратился в необходимое условие развитого государственного хозяйства.
Итак, существенный признак бюджета — его плановость. Бюджет (в теории и на практике) — это план государственного хозяйства на предстоящий период. Момент плановости есть родовой признак, объединяющий бюджет с другими видами финансовых планов. Плановая природа бюджета хорошо просматривается на фоне нерегулируемого народного хозяйства, каким оно было до первой половины XX в.
Как и любой другой план, государственный бюджет должен составляться на определенный период. Во многих государствах таким периодом был избран один год, который получил название финансового. Финансовым годом, или периодом, называется время, протекающее между открытием и закрытием государственного счетоводства. В большинстве стран он соответствует календарному году (страны СНГ, Италия, Франция и др.), а в некоторых начинается 1 апреля и заканчивается 31 марта (Великобритания, Япония), или длится с 1 июля по 30 июня (Канада), с 1 октября по 30 сентября (США), с 1 марта по 28 февраля (Турция). Отличие финансового года от календарного объясняется исторически сложившейся практикой, сроками созыва сессий парламентов.
Бюджетные отношения, как и финансовые, осуществляются на базе определенных правовых норм, что нашло отражение в становлении и развитии бюджетного права. Под бюджетным правом подразумевается совокупность прав народа как высшего субъекта государства через своих представителей (депутатов) в Государственной Думе, рассматривать проект бюджета, утверждать государственный бюджет и контролировать его исполнение (ст. 106 Конституции РФ). Причем в это право входит не только окончательное рассмотрение росписи всех государственных расходов и доходов, т. е. бюджетного «плана, ее утверждение, но и права, касающиеся финансовой деятельности государства: установления, отмены или изменения налогов, регулирования денежной системы, при дефиците бюджета изыскания чрезвычайных ресурсов, в частности в форме государственного кредита. Основой же бюджетно-правового статуса государства и его территориальных подразделений является право государства на самостоятельный бюджет. Отсюда вытекает тот широкий круг бюджетных полномочий, посредством которых и осуществляется бюджетное право.
Таким образом, бюджетным правом называется совокупность всех тех законов, которые определяют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Бюджетное право определяет, кто должен составлять проект бюджета и в каком порядке, кто должен окончательно сводить его в одно целое, какие учреждения принимают участие в обсуждении проекта бюджета, кто его утверждает и в каком порядке.
Следовательно, бюджет выступает как норма, связывающая деятельность государственных финансовых органов, и прежде всего министерства финансов. Вотирование бюджета и разграничение функций между законодательной и исполнительной властью придало бюджету характер политического документа.
По своей природе бюджет — политический акт. Это план управления на будущий период, программа управления, предложенная исполнительной властью на одобрение парламента. В парламентарных государствах вотирование бюджета служит выражением доверия правительству со стороны большинства членов парламента, отклонение — есть наиболее резкое выражение недоверия парламента кабинету. Большинство бюджетных правил поэтому носят характер чисто политический.
Бюджетная практика развитых стран в XX в., особенно СССР и Российской Федерации, не только подтверждает правильность выводов относительно политической природы бюджета, но и привносит новые существенные моменты, усиливающие политический характер бюджета.
В России порядок становления «государственной росписи» или «сметы доходов и расходов» ведет свое начало с 1863 г. До этого времени бюджетного права в России не существовало, так как бюджетная практика отрицала все его принципы. В 1860 г. был учрежден Государственный банк. Единственным распорядителем бюджета стал министр финансов. Для всеобщего сведения стала публиковаться «роспись доходов и расходов».
Реформы 60-х гг. способствовали развитию российского бюджетного законодательства. Учрежденная в 1906 г. I Государственная Дума наряду с реформированным Государственным советом, созданным в 1810 г., была привлечена к рассмотрению государственного бюджета. С изданием «Правил (8 марта 1906 г.) о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов» в России возникает бюджетное право как таковое.
После Февральской революции при Временном правительстве расходы производились на основании отдельных кредитов. До середины 1918 г. продолжали действовать кредиты, ассигнованные по сметам 1917 г. (Подробнее об этом см. в главе «Финансовое право».)
Буквально с первых дней 1918 г. подготовка бюджета была признана срочной задачей, и 28 января 1918 г. был издан первый нормативный акт советского бюджетного права — Правила составления, рассмотрения и утверждения смет на январь — июль 1918 г. В соответствии с ним был составлен первый советский бюджет на январь — июль 1918 г., утвержденный СНК 11 июля 1918 г. Он положил начало формированию системы полугодовых бюджетов, действовавших в течение 1918 — 1919 гг. В 1920 — 1921 гг. правительство вернулось к годовым бюджетам.
Основы бюджетного устройства государства были сформулированы в Конституции РСФСР 1918 г., в которой раздел 5-й так и назывался «Бюджетное право».
«Конституция 1918 г. установила федеративное устройство РСФСР. Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы Российской Федерации, включении государственных доходов и расходов в общегосударственный бюджет.
Финансовая политика Российской Социалистической Федеративной Советской Республики в настоящий переходный момент диктатуры трудящихся способствует основной цели экспроприации буржуазии и подготовления условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов Советской власти все необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской Республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности.
Государственные доходы и расходы Российской Социалистической Федеративной Советской Республики объединяются в общегосударственном бюджете.
Всероссийский съезд Советов или Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов определяют, какие виды доходов и сборов входят в общегосударственный бюджет и какие поступают в распоряжение местных Советов, а равно устанавливают пределы обложения.
Советы устанавливают обложение налогами и сборами исключительно на нужды местного хозяйства. Потребности общегосударственные удовлетворяются за счет средств, отпускаемых из государственного казначейства.
Ни один расход из средств государственного казначейства не может быть произведен без установления на него кредита в росписи государственных доходов и расходов или путем издания особого постановления центральной власти.
На удовлетворение потребностей, имеющих общегосударственное значение, в распоряжение местных Советов предоставляются подлежащими народными комиссариатами необходимые кредиты из государственного казначейства.
Все предоставленные Советам кредиты из средств государственного казначейства, а равно кредиты, утвержденные по сметам на местные нужды, расходуются ими в пределах сметных подразделений (параграфы и статьи) по прямому назначению и не могут быть обращаемы на удовлетворение каких-либо других потребностей без особого постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов и Совета Народных Комиссаров.
Местные Советы составляют полугодовые и годовые сметы доходов и расходов на местные нужды. Сметы сельских и волостных Советов и Советов городов, участвующих в уездных съездах Советов, а также сметы уездных органов Советской власти утверждаются соответственно губернскими и областными съездами Советов или их исполнительными комитетами; сметы городских, губернских и областных органов Советской власти утверждаются Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов и Советом Народных Комиссаров.
На расходы, не предусмотренные сметами, а также в случае недостаточности сметных назначений дополнительные кредиты Советы испрашивают у подлежащих народных комиссаров.
В случае недостаточности местных средств для удовлетворения местных потребностей необходимые для покрытия неотложных расходов пособия или ссуды из средств государственного казначейства местным Советам разрешаются Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов и Советом Народных Комиссаров».
Бюджеты в условиях «военного коммунизма» не имели реального значения. Реальными были ежемесячные планы распределения эмиссии. В условиях обесценения советских денежных знаков бюджета носили характер невыполнявшихся планов. К концу 1920 г. денежный бюджет стал отмирать. Планировался переход к материальному нетто-бюджету.
В 1921 г. с переходом к новой экономической политике Декретом ВЦИК о мерах по упорядочению финансового хозяйства от 10 октября 1921 г. бюджет был восстановлен в своих правах. Самым крупным успехом этого курса была финансовая реформа. К концу 1921 г. состояние финансов было катастрофическим. За счет невиданной эмиссии денежное обращение в стране увеличилось по сравнению с предвоенным в 127 раз, стоимость рубля упала в 5600 раз. Регионы России стали печатать собственные деньги. Так, на севере России деньги печатали на обороте винных этикеток. Денежная реформа стало острой необходимостью. Должность наркома финансов занимал в это время Г. Сокольников, который привлек к работе опытных «буржуазных» специалистов», в том числе Л. Юровского и Н. Кутлера — одного из помощников С. Витте по проведению денежной реформы в России в начале века.
В ходе денежной реформы был восстановлен Государственный банк, появились кооперативные банки, кредитные и страховые товарищества, частные банки на концессионной основе. Восстанавливалась система налогов, пошлин и платежей за пользование транспортом, средствами связи, государственными фондами. В оборот была введена устойчивая валюта-червонец. Все остальные суррогатные деньги были объявлены утратившими силу. В 1925 г. продналог был заменен денежным налогом. Деньги в России вновь стали товаром. По мере стабилизации валюты и укрепления государственных финансов происходил постепенный переход сначала к месячным бюджетным планам (с мая 1922 г.), а затем (с конца 1923-1924 гг.) — к твердым квартальным планам и в 1924—1925 гг. — к твердому годовому отчету. После проведения денежной реформы 1922—1924гг. бюджет приобретает значение твердого и реального финансового плана.
С образованием в 1922 г. СССР и выходом в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. Был образован государственный бюджет СССР, в который вошли государственные бюджеты социалистических республик, составляющих СССР. На союзный бюджет было возложено финансовое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного и культурного строительства оборонного значения.
В начале XX в. был поставлен вопрос о единстве бюджета как общем и основном требовании, предъявляемом к бюджету. Это требование закономерно сформулировалось в результате всего предшествовавшего развития финансового хозяйства. И в то же время данная централизация бюджетной системы была вызвана тяжелой экономической и политической ситуацией в стране.
К концу XX в. принцип единства бюджета в развитых странах нашел свою реализацию в консолидированном бюджете. В СССР единство бюджета было обеспечено централизованной системой хозяйствования. Российская Федерация, столкнувшись с проблемой дефицита государственного бюджета, в 90-е гг. перешла к разработке и утверждению консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет Российской Федерации в соответствии со ст. 15 Бюджетного кодекса РФ включает федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации. Консолидированный бюджет субъекта Федерации состоит из бюджета муниципальных образований, находящихся на его территории.
Понятие консолидированный бюджет было введено в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. в связи с упразднением государственного бюджета РФ, который включал все звенья бюджетной системы России.
Консолидированные бюджеты Российской Федерации и ее субъектов не рассматриваются и не утверждаются законодательными (представительными) органами власти всех уровней. Эти бюджеты прежде всего являются статистическим сводом бюджетных показателей, которые характеризуют суммированные показатели по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлением их использования по территории Российской Федерации в целом и отдельных ее субъектов.
По отношению к государственному бюджету теория предъявляла ряд других требований: бюджет должен быть публичным, т. е. должен быть составлен таким образом, чтобы каждый член общества мог понимать его язык и его цифры, за которыми всегда скрываются живые отношения.

Министр финансов (1892-1903 гг.), председатель Комитета министров (1903—1906 гг.) граф С.Ю. Витте
С.Ю. Витте писал, что «требование гласности бюджета вытекает из понятия бюджета как финансового закона, обязательного к выполнению. Кроме того, только путем гласного ведения финансового хозяйства, с соблюдением полной ясности и точности в бюджетном деле, государство может рассчитывать на упрочение своего кредита, основанного всецело на доверии к государственным финансам страны. Поэтому все современные государства публикуют свои государственные росписи во всеобщее сведение».
Кроме того, следует назвать еще одно свойство бюджета — специализацию. Бюджетные росписи должны подразделяться на категории, главы, параграфы и статьи.
Как видно из сказанного, государственный бюджет представляет собой сложное явление. Он одновременно касается и экономики, и финансов, и права, и политики. Эта многосторонность бюджета обусловливалась трудностью исследования государственного бюджетного устройства и установления самого понятия «бюджет». Безусловно, бюджет — более широкое понятие, и его нельзя сводить только к росписи. Роспись относится к бюджету, как часть к общему. В этом смысле роспись есть только приложение бюджетного закона к данному конкретному случаю. Бюджет определяет общие нормы составления и утверждения финансового плана, а роспись представляет собой финансовый план на данный период.
Подчеркивая плановый признак бюджета, исследователи определяли его как финансовый или хозяйственный план государства. Заслуга немецкого финансиста Шанца заключается в том, что он первый отметил плановую природу бюджета. В своей конструкции Шанц не только показал значение баланса (бюджета), но и дал картину самого бюджетного процесса. Тождественность бюджета и хозяйственного плана встречается и у российских ученых — И.Х. Озерова, М.Д. Загряцкова и др.
От односторонних определений бюджета финансовая наука переходит к определениям, отражающим многофункциональность бюджета. Этой стороне уделяли внимание русские советские теоретики финансов 20-х гг.: М.И. Боголепов, И. Болдырев, Д. Боголепов и др. По мнению М.И. Боголепова, «в области государственного хозяйства под бюджетом понимают, прежде всего, совокупность доходов и расходов в течение определенного периода времени; во-вторых, выраженный в цифрах план ведения государственного хозяйства, установленный на предстоящий бюджетный период, и закон, на основании которого собираются доходы и производятся расходы».
В «Финансовой энциклопедии», изданной в Москве в 1924 г., бюджет определяется как «утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих в определенном периоде времени государственных расходов и ожидаемых для покрытия их доходов с подведением баланса. Государственный бюджет — государственная роспись доходов и расходов».
В учебниках экономической теории конца XX в. бюджет в основном определялся как роспись доходов и расходов государства, а некоторые вовсе не дают его определения, ограничиваясь констатацией, что «центральное место в системе государственных финансов занимает государственный бюджет».
Современная финансовая наука не привнесла ничего нового в понимание бюджета. Содержание бюджета как экономической категории везде сводится к тому, что «государственный бюджет выражает финансовые отношения, связанные с образованием и использованием центрального фонда денежных ресурсов страны».
Глава 12 Бюджетная система Российской Федерации
Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней (ст. 10. Бюджетного кодекса РФ):
• первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• третий уровень — местные бюджеты.
Государственный бюджет — это основной финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона. Он утверждается парламентом России.
Республиканский бюджет Российской Федерации (или федеральный бюджет России)— главное звено бюджетной системы. В нем концентрируется основная часть ресурсов бюджетной системы страны. Республиканский бюджет выражает экономические денежные отношения, опосредствующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, и утверждается Федеральным Собранием Российской Федерации как закон. Через него мобилизуются средства предприятий различных форм собственности и частично доходы населения. Они направляются на: финансирование народного хозяйства, социально- культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, содержание органов государственного управления, создание государственных материальных и финансовых резервов, финансовую поддержку бюджетов субъектов Федерации, погашение и обслуживание государственного долга.
Основными функциями бюджета являются следующие:
1) перераспределение национального дохода и ВВП;
2) государственное регулирование и стимулирование экономики;
3) финансовое обеспечение социальной политики;
4) контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.
При рыночной экономике государственный бюджет сохраняет свою важную роль. Но при этом изменяются методы его воздействия на общественное производство и сферу социальных отношений. Бюджет широко используется для межотраслевого и территориального перераспределения финансовых ресурсов с учетом требований наиболее рационального размещения производительных сил, подъема экономики и культуры на всей территории Российской Федерации.
Бюджет способствует формированию рациональной структуры общественного производства, более эффективному использованию государственных средств. Важное значение имеет социальная направленность бюджетных средств. Культура в широком смысле — один из центральных компонентов экономического развития. Ускоренное и качественное развитие работника — главной производительной силы общества — основной показатель экономического прогресса.
В процессе финансового планирования через бюджет оказывается наибольшее воздействие на отрасли хозяйства и учреждения непроизводственной сферы. Будучи основным финансовым планом образования и использования государственного фонда денежных средств, бюджет связан со всеми предприятиями и организациями.
Государственный бюджет, как уже говорилось, выполняет функцию организатора распределительных процессов в народном хозяйстве. Хотя через бюджет распределяется не весь чистый доход, создаваемый на предприятиях различных форм собственности сферы материального производства, он влияет на размеры накопления, определение оптимальной структуры доходов по финансовым планам предприятий и отраслей хозяйства.
В процессе бюджетного планирования устанавливается наиболее целесообразное соотношение между централизованными фондами денежных средств, определяются размеры финансовых ресурсов, концентрируемых в финансовых планах предприятий, а также степень участия предприятий в формировании доходов бюджетной системы, и прежде всего республиканского бюджета Российской Федерации. Кроме того, осуществляется контроль за финансово-хозяйственной деятельностью народного хозяйства.
Бюджетное устройство Российской Федерации — это организация бюджетной системы, принцип ее построения.
Бюджетная система Российской Федерации основана на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, это регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ).
Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного процесса, единой социально-экономической и налоговой политикой.
В статье 28 Бюджетного кодекса РФ указаны принципы бюджетной системы Российской Федерации: единство; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность достоверность; адресность и целевой характер бюджетных средств.
Единство бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ) означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30 БК РФ) означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) означает:
1) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
2) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ, определяемых в соответствии с законодательством РФ;
3) законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с настоящим Кодексом и налоговым законодательством РФ;
4) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;
5) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетном кодексом определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
6) недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджета;
7) недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.
Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32 БК РФ) означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.
Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.
Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ) означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.
Принцип гласности (ст. 36 БК РФ) предполагает:
— обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
— обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.
Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ) означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.
Глава 13 Субъекты бюджетных правоотношений и нормы их регулирования
Использование бюджета в социально-экономическом развитии государства предопределяет наличие социальной группы правовых норм, регулирующих возникающие в связи с этим отношения. Такие юридические нормы образуют один из разделов финансового права — «Бюджетное право Российской Федерации», который включает несколько финансово-правовых институтов. Они регулируют общественные отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования бюджетов как составной части финансовой системы. Из вышесказанного следует, что бюджетное право Российской Федерации можно определить как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные (финансовые) отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственного и местных бюджетов на территории России.
Отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования бюджетных фондов, составляют предмет бюджетного права. Круг этих отношений достаточно широк. К ним, например, относятся отношения, связанные:
1) с установлением бюджетного устройства и бюджетной системы Российской Федерации;
2) с установлением структуры доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации и распределением их между бюджетами разного уровня;
3) с разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;
4) с организацией бюджетного процесса, т. е. установлением порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении соответствующих бюджетов;
5) с организацией контроля за исполнением бюджетов.
Каждая из указанных групп бюджетных отношений включает совокупность более конкретных отношений, причем все они взаимосвязаны. Не могут реализовываться отношения по установлению структуры доходов и расходов бюджетной системы без отношений по установлению самой этой системы. В свою очередь и те и другие отношения не могут быть реализованы без определения компетенции государственных органов по установлению бюджетной системы и структуры доходов и расходов бюджета соответствующего уровня.
Перечисленные группы общественных отношений, урегулированные нормами бюджетного права, становятся бюджетными правоотношениями. Они возникают в процессе бюджетной деятельности, т. е. деятельности по образованию, распределению и использованию бюджетов. Другая особенность бюджетных правоотношений заключается в том, что круг их субъектов более узкий по сравнению с субъектным составом иных финансовых правоотношений.
Субъекты бюджетных правоотношений можно разделить на три группы:
1. Государство, национально-государственные и административно-территориальные образования.
2. Представительные и исполнительные органы государственной и местной власти.
3. Государственные и муниципальные организации.
К первой группе относятся: Российская Федерация, республики в составе Российской Федерации, автономная область, автономные округа, края, области, города, районы, села и поселки. Государства, национально-государственные и административно-территориальные образования участвуют в бюджетных правоотношениях через свои представительные и исполнительные органы власти. Однако в этом случае они выступают от имени и в интересах в целом соответственно Российской Федерации, республики, края, области, и т. д., являющихся носителями бюджетных прав и бюджетных обязанностей.
Ко второй группе субъектов бюджетных правоотношений относятся: представительные органы власти разного уровня; Правительство РФ; правительства республик в составе Российской Федерации; администрация соответствующих государственных административно-территориальных образований; система финансовых органов; финансовые управления и отделы; Федеральное казначейство РФ; система банков; все другие органы, входящие в систему органов государственной и местной власти.
Бюджетные правоотношения могут возникать между представительными и исполнительными органами государственной или местной власти одного уровня; внутри самих исполнительных органов власти этого же уровня; между представительными и исполнительными органами государственной или местной власти, с одной стороны, и предприятиями, учреждениями и иными организациями этого же уровня подведомственности (а в определенных случаях — и вышестоящего подчинения) — с другой.
К третьей группе субъектов бюджетных отношений относятся: государственные и муниципальные предприятия; государственные и муниципальные учреждения, финансируемые из соответствующего бюджета. Субъекты данной группы вступают в бюджетные отношения, возникающие по поводу уплаты различных платежей в бюджет и получения ассигнований из бюджета.
Установлено, что субъектов бюджетных правоотношений характеризуют следующие признаки:
— участие в распределении доходов и расходов между бюджетами;
— субъект является участником (стороной) бюджетного процесса любой его стадии;
— связь с бюджетом по линии получения из него денежных сумм в форме финансирования.
Наличие хотя бы одного из указанных признаков для субъекта бюджетных правоотношений обязательно, но их может быть два или все три.
Из этого следует, что не являются субъектами бюджетных правоотношений негосударственные организации, а также граждане — они не имеют необходимых признаков, а их отношения с бюджетом опосредуются либо налоговым правом, либо другими отраслями права.
Есть еще одна особенность бюджетных правоотношений — они не могут длиться больше года, поскольку бюджет принимается только на один год. Однако это обстоятельство не исключает того, что бюджетные правоотношения носят, как правило, непрерывный характер, поскольку возобновляются еще в текущем бюджетном году.
По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного права с определенной долей условности можно подразделить на материальные и процессуальные.
Материальные нормы бюджетного права устанавливают бюджетное устройство и бюджетную систему Российской Федерации; состав доходов и направления расходов бюджетной системы; полномочия по получению бюджетных доходов и т.д. Материальные нормы составляют основу бюджетного права.
Что касается процессуальных норм бюджетного права, то они выполняют подчиненную, служебную роль по отношению к материальным нормам бюджетного права. Однако это не умаляет их значения, поскольку они обеспечивают правильное применение материальных норм.
Отличительной особенностью процессуальных норм бюджетного права является то, что они имеют процедурный характер. Эти нормы регламентируют бюджетный процесс — процедуру составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении.
Процессуальные нормы бюджетного права распределяются по стадиям бюджетного процесса. Исключительно важную роль процессуальные нормы бюджетного права играют в четкой регламентации порядка разрешения разногласий, возникающих при рассмотрении и утверждении бюджетов, например, реализация права отлагательного вето Президента РФ при утверждении федерального бюджета и другие процедурные вопросы, связанные с осуществлением бюджетной компетенции соответствующими субъектами.
Основополагающим актом бюджетного права является Конституция РФ 1993 г., в которой заложены основы бюджетных прав федеральных, региональных и местных органов власти, сформулированные с учетом федерального устройства государства.
В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на государственной целостности и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Предметы ведения в области бюджета сформулированы в ст. 71 Конституции РФ, где сказано, что в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.
В статье 72 Конституции РФ записано, что установление общих принципов налогообложения в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В статье 1 «Протокола к договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» зафиксировано, что к совместному ведению относится и установление общих принципов бюджетной системы Российской Федерации.
В статье 75 Конституции РФ подчеркивается, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения в Российской Федерации устанавливаются федеральными законами.
Кроме того, в развитие основных положений в сфере бюджетного права, закрепленных в Конституции РФ, издаются и специальные законодательные акты.
10 октября 1991 г. был принят Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», окончательно утвердивший бюджетную самостоятельность Российской Федерации. Как источник бюджетного права этот Закон занимает особое место и закрепляет общие правовые основы. В нем даются понятия бюджетного устройства, бюджетной системы, бюджетного процесса, бюджетного регулирования и т.д. Законодательное закрепление данных категорий придает им юридическое содержание, исключающее их вольное толкование.
Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. № 4807 определяет права субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на получение бюджетных доходов и их использование, состав этих доходов, бюджетные взаимоотношения различных субъектов, принципы бюджетного процесса и другие положения. Нормы бюджетного права содержатся не только в специальном законодательстве, но и в актах более общего характера.
Источниками бюджетного права являются и акты, регламентирующие правовое положение государственных органов, в той или иной мере имеющих отношение к формированию и использованию федерального бюджета (Указ Президента РФ «О Федеральном казначействе» и др.).
На основе российского законодательства разрабатываются и принимаются нормативные акты республик в составе Российской Федерации и других ее субъектов, а также органов местного самоуправления.
Исходные начала бюджетного права определяются, как уже говорилось, Конституцией РФ, а также конституциями республик в составе Российской Федерации, уставами других ее субъектов.
Наиболее важным и емким законодательным актом в области бюджетного права является Бюджетный кодекс РФ, принятый Государственной Думой Федерального Собрания 17 июля 1998 г. В нем установлены общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовые положения субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, а также определены основы бюджетного процесса в Российской Федерации. Бюджетный кодекс законодательно закрепил компетенцию и полномочия органов власти всех уровней в бюджетной сфере.
Глава 14 Бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства
Бюджетные права являются неотъемлемым элементом правового статуса любого субъекта бюджетного права. Через систему этих прав определяются участие субъектов в формировании бюджетной системы и их взаимоотношения в осуществлении бюджетной деятельности.
Основными актами, определяющими бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, являются законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», а также законы республик в составе РФ и решения представительных органов власти других субъектов РФ, принятые ими в соответствии с российскими основами бюджетного законодательства.
Кроме того, бюджетные права регламентируются и всеми другими правовыми актами, которые выступают в качестве источников бюджетного права.
В зависимости от группы бюджетных правоотношений, в рамках которых реализуются бюджетные права субъектов, они могут быть материального и процессуального характера. По субъективному составу бюджетные права могут принадлежать как конкретным представительным и исполнительным органам власти разного уровня, так и государству в целом, административно-территориальным образованиям.
Распределение бюджетных прав по вертикали, т.е. между представительными и исполнительными органами власти разного уровня, ровно как и между Российской Федерацией и ее субъектами, основано на конституционных нормах и договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Вертикальное распределение бюджетных прав между выше- и нижестоящими субъектами тесно связано с государственным суверенитетом соответствующих субъектов.
Распределение бюджетных прав между представительными и исполнительными органами власти одного уровня, т. е. по горизонтали, основано на конституционных нормах о разделении компетенции между различными ветвями власти.
Бюджетные права на федеральном, республиканском, областном, краевом и местном уровнях осуществляются соответствующими представительными и исполнительными органами власти. В связи с этим территориальный уровень рассмотрения бюджетных прав является более предпочтительным, так как бюджетные права государства и административно-территориальных образований полностью поглощают бюджетные права органов власти соответствующих образований.
Под бюджетными правами Российской Федерации и административно-территориальных образований понимается совокупность их прав и обязанностей в области бюджетной деятельности, осуществляемых соответствующими представительными и исполнительными органами власти.
Бюджетные права Российской Федерации, исходя из особенностей ее бюджетно-правового статуса, можно подразделить на две группы:
1) бюджетные права Российской Федерации как суверенного, единого и неделимого федеративного государства;
2) бюджетные права Российской Федерации в отношении собственного и нижестоящего бюджетов.
Первая группа бюджетных прав основана на конституционных нормах, устанавливающих, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию и что в ведении Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование. Российская Федерация имеет такие бюджетные права, которые распространяются на все ее субъекты и органы местного самоуправления.
К бюджетным правам Российской Федерации как единого и неделимого суверенного федеративного государства можно отнести:
• установление видов бюджетов, порядка и принципов их объединения в бюджетной системе РФ;
• определение видов расходов, включаемых в бюджет текущих расходов и в бюджет развития;
• определение состава доходных источников, поступающих в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
• установление общего порядка формирования расходной части бюджетов разного уровня;
• установление общего порядка и принципов распределения доходов в бюджетной системе РФ;
• утверждение единых бюджетных классификаций, действующих на всей территории РФ, и их виды;
• установление принципов и основ организации бюджетного процесса в РФ независимо от уровня его осуществления;
• установление основ бюджетных прав субъектов РФ и органов местного самоуправления; принципов бюджетных взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами;
• осуществление методического руководства в бюджетной деятельности и контроля за соблюдением федерального бюджетного законодательства на всей территории Российской Федерации;
• установление общей системы мер по сбалансированию бюджетов всех уровней;
• составление консолидированного бюджета Российской Федерации.
Вторая группа бюджетных прав включает права по формированию, распределению и использованию федерального бюджета и права по отношению к бюджетам нижестоящего территориального уровня, а именно право на:
• свой бюджет;
• получение закрепленных доходов, включаемых в федеральный бюджет;
• определение направлений использования федерального бюджета и объемов бюджетных средств по этим направлениям;
• организацию и осуществление бюджетного процесса;
• установление предельного размера дефицита федерального бюджета и разработку мер по его сокращению на стадии исполнения;
• утверждение перечня защищенных статей текущих расходов федерального бюджета;
• утверждение оборотной кассовой наличности в составе федерального бюджета;
• образование резервных и иных целевых фондов в составе федерального бюджета;
• законодательное регулирование всех вопросов по формированию, распределению и использованию федерального бюджета;
• утверждение порядка реализации стадий бюджетного процесса на федеральном уровне;
• определение перечня регулирующих источников доходов в составе доходов федерального бюджета;
• уточнение статей доходов и расходов по федеральному бюджету в процессе его исполнения;
• введение механизма секвестра по федеральному бюджету;
• утверждение отчета об исполнении федерального бюджета.
Бюджетные права Российской Федерации по отношению к бюджетам ее субъектов включает:
• утверждение дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих доходов для зачисления их в государственные бюджеты субъектов РФ;
• определение размеров субвенций для передачи в бюджеты субъектов РФ, а также целевых направлений использования и иных условий их предоставления;
• определение размеров дотаций, передаваемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ;
• принятие специального законодательства, регулирующего порядок предоставления дотаций и субвенций из федерального бюджета и их использование;
• закрепление за бюджетами субъектов Российской Федерации на срок не менее чем пять лет любых регулирующих доходов и передача в эти же бюджеты своих закрепленных доходов в целях обеспечения гарантированного уровня доходной части минимальных бюджетов нижестоящего территориального уровня;
• определение расходной части минимального бюджета субъектов РФ, гарантируемой своими финансовыми возможностями;
• осуществление контроля в рамках своих полномочий за соблюдением субъектами РФ федерального законодательства;
• возмещение выпавших доходов и ущерба, причиненного бюджетами субъектов РФ в результате своих правомерных и неправомерных действий.
Статья 7 Бюджетного кодекса РФ в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации относит:
• установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;
• разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования от федеральных налогов и сборов и иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
• определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, их утверждения и исполнения, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
• определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
• определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;
• установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
• осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации;
• установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
• установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
• установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
• утверждение бюджетной классификации РФ;
• установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
• формирование, обеспечение погашение и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;
• определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;
• установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Бюджетный кодекс, кроме того, регламентирует полномочия федеральных органов власти в сфере формирования доходов бюджетов (ст. 53 БК РФ).
Установлено, что новые виды доходов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство Российской Федерации. Федеральные органы законодательной власти могут также устанавливать новые виды неналоговых доходов, отменять или изменять действующие после представления федеральными органами исполнительной власти своего заключения и только путем внесения изменений в Бюджетный Кодекс.
Федеральные органы исполнительной власти предоставляют неналоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет в соответствии с налоговым законодательством РФ в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
К ведению федеральных органов относится также разграничение бюджетных доходов и расходов между федеральным и региональным бюджетами.
Разграничение налогов и сборов между бюджетами регламентируется Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 июля 1991 г. №146-ФЗ, Бюджетным кодексом РФ. Разграничение расходов между звеньями бюджетной системы регламентируется Бюджетным кодексом РФ (раздел III гл. 11).
Бюджетный кодекс РФ в ст. 54 определяет порядок формирования и распределения целевых бюджетных фондов: доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Бюджетные права органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Бюджетные права органов государственной власти субъектов Российской Федерации определены в Законе РФ «Об основах бюджетных прав...» от 15 апреля 1993 г.; Законе РФ «Об субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июля 1992 г. № 3303-1; в Бюджетном кодексе РФ. Кроме того, субъекты Российской Федерации имеют право издавать свои законодательные акты, регламентирующие бюджетные правоотношения на подведомственной территории.
По направленности бюджетные права субъектов Российской Федерации можно подразделить на три группы:
1) бюджетные права по отношению к федеральному бюджету;
2) бюджетные права по отношению к собственному бюджету;
3) бюджетные права по отношению к бюджетам нижестоящего территориального уровня.
Все субъекты Российской Федерации обладают равными бюджетными правами по всем трем направлениям.
Согласно договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ каждый субъект РФ участвует в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Именно данным положением и обусловлена первая группа бюджетных прав субъектов РФ. Эта группа прав выражается в конкретном участии всех субъектов Российской Федерации в осуществлении бюджетных прав, принадлежащих непосредственно Российской Федерации.
Вторая группа бюджетных прав субъектов Российской Федерации имеет отношение к собственному бюджету и принадлежит им в силу правового статуса, предопределяющего их самостоятельность, и бюджетную в том числе. Согласно ст. 2 Закона «Об основах бюджетных прав» каждый субъект РФ имеет свой бюджет.
Наличие права на бюджет предполагает и другие права, связанные с его формированием, распределением и использованием. Субъекты РФ имеют право на получение закрепленных доходов за своими бюджетами, предусмотренных федеральным законодательством.
Субъекты РФ имеют также право на получение отчислений от регулирующих источников доходов, утверждаемых федеральными органами при принятии федерального бюджета.
Субъекты Российской Федерации имеют право на получение в установленном законом порядке дополнительных регулирующих и даже закрепленных за федеральным бюджетом доходов. В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством РФ, субъекты РФ имеют право на получение дотаций и субвенций из федерального бюджета. При этом они несут ответственность за использование полученных средств и отчитываются за это перед федеральными органами.
Субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют направление расходов своих бюджетов и объемы бюджетных средств по этим направлениям.
В составе своих бюджетов субъекты РФ имеют право образовывать резервные и иные целевые фонды.
В пределах предоставленной компетенции субъекты РФ в лице представительных и исполнительных органов власти самостоятельно составляют, рассматривают, утверждают и исполняют свои бюджеты. При этом законодательство запрещает вмешательство в этот процесс каких-либо иных органов и организаций, если это не предусмотрено законодательными актами. Они же утверждают и отчет об исполнении бюджетов, а также осуществляют контроль за исполнением своих бюджетов.
Если в ходе исполнения бюджетов образуются дополнительные доходы, то субъекты РФ имеют право оставлять их в своем распоряжении и использовать по своему усмотрению.
Субъекты РФ могут вводить механизм секвестра в случаях, когда при исполнении их бюджетов происходит превышение установленного ими уровня бюджетного дефицита либо сокращаются поступления от доходных источников, а также в случае, если в ходе исполнения бюджетов дефицит не уменьшается, в результате чего становится невозможным финансирование предусмотренных в бюджете мероприятий.
Законодательство РФ предусматривает право субъектов Федерации на компенсационные возмещения из федерального бюджета. Таким образом, устанавливается взаимная ответственность представительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов.
В рамках своих территорий субъекты РФ определяют бюджетную систему и составляют консолидированные бюджеты.
Субъекты РФ имеют право принимать нормативные акты, регулирующие их бюджетную деятельность и бюджетные права органов местного самоуправления. Однако эти акты не должны противоречить федеральному законодательству.
Территория субъектов РФ включает административно-территориальные образования, имеющие самостоятельные бюджеты. Это предопределило наличие у них определенных бюджетных прав по отношению к бюджетам нижестоящего территориального уровня. Среди них в первую очередь следует назвать право утверждать нормативы отчислений от регулирующих доходов в бюджеты нижестоящего территориального уровня.
На субъектах РФ лежит обязанность обеспечения установленного федеральным законодательством уровня закрепленных доходов местных бюджетов — третья группа бюджетных прав.
Субъектам РФ предоставлено право распределять отдельные виды доходов между своим бюджетом и бюджетами нижестоящего территориального уровня. Виды доходов, распределяемые субъектами РФ, определены бюджетным законодательством.
В необходимых случаях субъекты РФ имеют право предоставлять в нижестоящие бюджеты дотации и субвенции. При этом порядок и условия предоставления дотаций и субвенций из бюджетов субъектов РФ определяются законодательством самих субъектов РФ в пределах предоставленных им прав.
Обладая правом на компенсационное возмещение из федерального бюджета, субъекты РФ сами, в свою очередь, несут материальную ответственность перед бюджетами нижестоящего территориального уровня.
В рамках своей компетенции субъекты Российской Федерации имеют право осуществлять контроль за бюджетной деятельностью соответствующих административно-территориальных образований.
Статья 8 Бюджетного кодекса РФ в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Российской Федерации относит:
• установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации;
• составление и рассмотрение проектов бюджетов Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за полнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
• распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;
• определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;
• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;
• установление совместно с органами государственной власти РФ порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации;
• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
• установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;
• определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации;
• осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.
Законодательные представительные органы субъектов Российской Федерации вправе вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации (ст. 59 п.1 БК РФ).
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов Российской Федерации о бюджете. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеют право предоставлять отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта Российской Федерации, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и размера государственного долга субъекта Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом РФ.
На современном этапе в Российской Федерации неуклонно повышается роль региональных органов власти в хозяйственном и культурном строительстве. Они получили большие права в области руководства хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной территории, осуществляют руководство жилищным строительством, образованием и здравоохранением, проводят мероприятия по благоустройству сел и городов, организуют работу в области дорожного строительства.
Бюджетные права органов местного самоуправления закреплены в законодательных актах Российской Федерации 1991— 1997 гг.
Статья 132 Конституции РФ гласит, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
При формировании своих бюджетов органы местного самоуправления самостоятельно определяют направления расходов бюджетов и объемы ассигнований по всем статьям использования бюджетных средств. В рамках своего бюджета органы местного самоуправления имеют право образовывать оборотную кассовую наличность и использовать ее на покрытие временных кассовых разрывов с обязательным восстановлением в полном объеме в конце финансового года. Им предоставлено также право образовывать резервные и целевые фонды в системе своего бюджета.
При получении дополнительных доходов в процессе исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления имеют право оставлять их в собственное распоряжение и использовать по своему усмотрению.
Если в процессе исполнения местных бюджетов произошло уменьшение их доходов или увеличение расходов в результате принятия решения представительными органами власти Российской Федерации или ее субъектов, то недостающие средства местных бюджетов должны быть компенсированы за счет средств соответственно федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта РФ. Аналогичным образом должен возмещаться ущерб, причиненный местным бюджетам неправомерными решениями представительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов.
Представительные органы местной власти осуществляют контроль за исполнением соответствующего местного бюджета и утверждают отчет об исполнении своего бюджета.
В Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июня 1991 г. №1550-1 закреплено понятие «самоуправление», призванное обеспечить развитие инициативы и самостоятельности граждан в решении вопросов охраны окружающей среды, реализации гражданских прав; определен состав финансовых ресурсов местного самоуправления, которые формируются за счет бюджетных и внебюджетных средств кредитных ресурсов, валютных средств местных органов самоуправления.
Помимо этого в Законе закреплены положения о том, что местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты. При этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. В целях социальной защищенности населения за местными органами власти в Законе закреплено право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов. При этом впервые в Законе записано, что для определения общего объема финансовых ресурсов, созданных и используемых на соответствующей территории, местными органами власти составляется территориальный сводный финансовый баланс. Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации представляют в местные органы власти сведения, необходимые для его составления.
В данном Законе также закреплено право местных органов на создание и использование внебюджетных фондов финансовых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение финансовых ресурсов местных органов власти и предприятий для финансирования общерегиональных мероприятий.
Законом регламентируются взаимоотношения местных органов власти с предприятиями, расположенными на их территории. Эти взаимоотношения строятся на договорной основе. Все предприятия обязаны участвовать в формировании местного бюджета, передавая в них часть прибыли (дохода). За местными органами закреплено право без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории, образовывать территориальные и межтерриториальные, отраслевые и межотраслевые органы управления местным хозяйством.
Определены права местных органов власти в области планирования материально-технического снабжения, оговорено участие во внешнеэкономических связях. При этом местные органы способствуют расширению внешнеэкономических связей предприятий, расположенных на их территории, проведению мероприятий по развитию экспортной базы и увеличению производств конкурентоспособной на внешнем рынке продукции, работ и услуг.
Местным органам власти в распределении и использовании своих финансовых ресурсов предоставлены следующие права:
• самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
• в пределах имеющихся средств увеличивать сверх централизованно устанавливаемых норм расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, правоохранительных органов;
• устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения; образовывать резервные фонды.
В Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, города Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» права местных органов власти в области финансово-бюджетных отношений нашли свое дальнейшее развитие. В общих положениях Закона сформулированы понятия минимальных социальных и финансовых норм, средней финансовой обеспеченности, принципы самостоятельности бюджетов, регулирования финансовых отношений.
В разделе «Расходная часть бюджетов» определены права региональных органов власти по формированию расходов бюджетов, при этом зафиксировано не только положение о бюджете текущих расходов и бюджете развития, но и содержание этих бюджетов. Региональные бюджеты — главная финансовая база региональных органов власти.
В Законе регламентируется бюджетный процесс; в отдельном разделе даны общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов и утверждения бюджетов, исполнения бюджета, контроля за использованием внебюджетных и валютных фондов и т.д. Закон определяет права местных органов власти при рассмотрении разногласий по формированию их бюджетов, закреплено положение об образовании при рассмотрении разногласий согласительных комиссий из представителей вышестоящих и нижестоящих органов власти.
Вопросы, касающиеся местных финансов отражены также в Законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; в Законе «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», определяющем права территорий на получение финансовой помощи в виде целевых субвенций из вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов; в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ, где сказано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям (городам, районам, поселкам, селам) минимальные местные бюджеты и что минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; в Федеральном Законе «О финансовых основах местного самоуправления» №126-ФЗ от 25 сентября 1997 г, где регламентируется порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления; финансовых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами; разграничения доходов и расходов между бюджетами. В данном Законе закреплен принцип формирования местных бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов и социальных норм.
В статье 15 Налогового кодекса РФ установлены виды местных налогов и сборов.
Бюджетные права органов местного самоуправления определены в ст.9 Бюджетного кодекса РФ, в которой к ведению органов местного самоуправления в вопросах регулирования бюджетных правоотношений отнесено:
• установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении местных бюджетов;
• составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
• определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
• определение порядка осуществления муниципальных заимствований;
• осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.
Положение доходов местных бюджетов нашло свое отражение в Бюджетном кодексе РФ в ч. 1 разд. 2 гл. 9 в ст. 60 «Формирование доходов местных бюджетов» и ст. 61 «Налоговые доходы местных бюджетов». Статья 61 дает классификацию данных доходов:
• собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством Российской Федерации;
• отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерации и субъектом Российской Федерации в порядке, установленном ст. 52, 58 и 63 Бюджетного кодекса РФ;
• государственная пошлина, за исключением государственной пошлины, зачисляемой в соответствии со ст. 50 Бюджетного кодекса в доходы федерального бюджета, — по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.
Статья 64 Бюджетного кодекса РФ определяет полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов. При этом представительные органы местного самоуправления имеют право вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством Российской Федерации.
Органы местного самоуправления могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами предоставленных органов местного самоуправления о бюджете. Органы местного самоуправления определяют порядок предоставления отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в части сумм федеральных налогов или сборов, а также региональных, поступающих в местные бюджеты, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом РФ.
Статья 87 Бюджетного кодекса РФ «Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов» регламентирует, что исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
• содержание органов местного самоуправления;
• формирование муниципальной собственности и управление ею;
• организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
• организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
• содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
• организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
• реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
• обслуживание и погашение муниципального долга;
• целевое дотирование населения;
• содержание муниципальных архивов;
• проведение муниципальных выборов и местных референдумов;
• финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Важную роль в бюджетных правоотношениях играет наличие прав у территориальных представительных и исполнительных органов власти при рассмотрении разногласий по отдельным показателям их бюджетов вносить свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей своих бюджетов. Большое значение в бюджетном процессе имеет и гарантия бюджетных прав территориальных органов власти.
В Бюджетном кодексе РФ зафиксирована и ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Этим вопросам посвящена часть четвертая Кодекса.
В статье 283 БК перечислены основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства:
• неисполнение закона (решения) о бюджете;
• нецелевое использование бюджетных средств;
• неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
• неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
• несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
• несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;
• несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;
• несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;
• несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;
• несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;
• несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;
• несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;
• несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;
• несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;
• отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных Бюджетным кодексом РФ;
• несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;
• финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;
• финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;
• несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;
• несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом РФ;
• открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России;
• иные основания в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами;
За нарушение бюджетного законодательства Бюджетным кодексом РФ в ст. 282 предусматриваются следующие санкции:
• предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
• блокировка расходов;
• изъятие бюджетных средств;
• приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
• наложение штрафа;
• начисление пени;
• иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.
Правом применения указанных санкций обладают руководители органов Федерального казначейства и их заместители (ст.284 БК РФ). Руководители органов Федерального казначейства и их заместители имеют право:
• списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных в настоящей части кодекса;
• списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;
• списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;
• взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
• выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
• составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;
• взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
• приостанавливать операции по счетам в кредитных организациях сроком до одного месяца. Действия органов и должностных лиц органов Федерального казначейства могут быть обжалованы в установленном порядке.
Глава 15 Бюджетное устройство и его принципы
Основа бюджетно-правового статуса государства и его территориальных подразделений — право на самостоятельный бюджет. Бюджетные права Российской Федерации обеспечивают создание финансовой базы, без которой невозможно осуществление государственного суверенитета и компетенции РФ.
Наиболее сложная проблема в бюджетном устройстве — бюджетный федерализм, т.е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации доходная часть территориальных бюджетов состоит из закрепленных и регулирующих доходов, дотаций и субвенции кредитных ресурсов.
Закрепленные доходы — это доходы, полностью поступающие в соответствующие бюджеты. Например, по действующему законодательству за бюджетами субъектов Федерации закреплен налог на имущество предприятий, за местным бюджетом — налог на имущество физических лиц.
Регулирующие доходы — это средства передаваемые из вышестоящего звена бюджетной системы нижестоящему бюджетному звену сверх закрепленных доходов для покрытия его расходов. Основная часть налоговых доходов субъектов Федерации и местных бюджетов в настоящее время формируется за счет регулирующих доходов. Для регулирования бюджета применяется и метод оказания прямой финансовой поддержки из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время такая поддержка предоставляется в виде дотации или субвенции.
Дотации — средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в твердой сумме для сбалансирования нижестоящих бюджетов при их дефиците.
Субвенции — средства, предаваемые из вышестоящего бюджета нижестоящим бюджетам на финансирование строго целевого мероприятия.
Субвенции подразделяются на два вида:
1) текущие, т.е. направленные на финансирование текущих расходов;
2) инвестиционные, т.е. направленные на финансирование инвестиционной, инновационной деятельности, а также другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.
Субвенции предоставляются на следующих условиях:
— направление на финансирование конкретных мероприятий;
— осуществление субвенционного финансирования в форме долевого участия в расходах соответствующих бюджетов;
— орган, предоставляющий субвенцию, устанавливает назначение, объем, получателя, порядок и условия ее предоставления в соответствии с законодательством РФ;
— орган, предоставивший субвенцию, вправе контролировать ее использование, получатель же обязан отчитаться.
За нарушение условий предоставления и использования субвенции предусмотрена ответственность. Не использованная в срок субвенция или использованная не по назначению подлежит возврату предоставившему ее органу в бесспорном порядке в трехмесячный срок после принятия этого решения за счет средств получателя субвенции. Решение о возврате субвенции принимает орган, предоставивший ее, не позднее трех месяцев после получения отчетности об использовании субвенции или по истечении срока отчетности. Нарушение других условий предоставления и использования субвенций приводит к прекращению их выделения.
Кредитные ресурсы — это средства, передаваемые на кредитной основе, т.е. они должны быть возвращены с процентами или без них.
Механизм трансферов — еще одно понятие бюджетных отношений.
В 1994 г. был введен новый механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором их стал выступать Целевой Фонд финансовой поддержки регионов, формируемый в определенном размере от суммы налоговых поступлений федерального бюджета. Он и стал источником выделения трансферов.
Трасфер — это средство, передаваемое из вышестоящего бюджета в нижестоящий из Фонда финансовой поддержки по определенной системе показателей для выравнивания бюджетной обеспеченности.
Статус региона, «особо нуждающегося в поддержке», представляется тем регионам, у которых сумма федеральных налогов (налог на прибыль, НДС, акцизов и подоходного налога на физических лиц), собираемых на их территории и подлежащих зачислению в их региональный бюджет, в расчете на одного жителя региона оказывается меньше 95% от средней аналогичной величины по Российской Федерации, условная сумма расходов окажется меньше 100% плановых расходов регионального бюджета.
Трансферы регионам перечисляются ежемесячно исходя из фактических поступлений налогов в федеральный бюджет, а также с учетом удельного веса каждого региона в зависимости от статуса в Фонде финансовой поддержки регионов. Регионы объединяются в зависимости от географического положения, а также от факторов, в наибольшей степени влияющих на доходы и расходы бюджетов.
Такими факторами являются:
— отдаленность от центральных регионов страны при отсутствии или слабом развитии железнодорожного или автомобильного сообщения;
— более длительный отопительный сезон из-за климатических условий;
— ограниченные сроки завоза товаров из-за климатических и географических условий, а также удельный вес численности населения, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза товаров.
Бюджета всех уровней должны быть сбалансированы. При наличии дефицита первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.
15.1. Бюджетная классификация
Все доходы и расходы располагаются в бюджетах по единой бюджетной классификации, которая представляет собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней.
В Федеральном законе «О бюджетной классификации» от 15.08.1996 г. № 115-ФЗ отмечается, что бюджетная классификация включает:
• классификацию доходов бюджетов РФ;
• функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;
• классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;
• классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
• классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ;
• ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.
Бюджетная классификация в части классификации доходов бюджетов РФ, функциональной классификации расходов бюджетов РФ, экономической классификации расходов бюджетов РФ, классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ, классификации видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.
Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при утверждении бюджетных классификаций соответствующих бюджетов вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая при этом общих принципов построения и единства в бюджетной классификации РФ.
Ведомственная классификация расходов федерального бюджета, классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и классификация видов государственного внешнего долга и внешних активов РФ используются при составлении, утверждении и исполнении только федерального бюджета.
Ведомственная классификация бюджетов субъектов РФ утверждается законодательными (представительными) органами субъектов РФ.
Ведомственная классификация местных бюджетов утверждается решениями соответствующих органов местного самоуправления.
Классификация доходов бюджетов РФ является группировкой доходов бюджетов всех уровней и основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней, бюджетной системы РФ (ст. 20 БК РФ).
Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения.
Функциональная классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства (ст. 21 БК РФ).
Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям средств из федерального бюджета, а в рамках их бюджетов — по целевым статьям и видам расходов.
Ведомственная классификация бюджетов субъектов РФ является группировкой расходов бюджетов субъектов РФ, отражающей распределение бюджетных ассигнований по непосредственным получателям средств из бюджетов субъектов Федерации.
Экономическая классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию (ст. 22 БК РФ).
15.2. Структура доходов бюджета
До перехода на рыночные отношения доходы государственного бюджета СССР, как уже упоминалось в предыдущих главах, базировались на денежных накоплениях государственных предприятий. Они занимали 90% общей суммы доходов бюджета и в основном состояли из двух платежей — налога с оборота и платежей из прибыли.
В условиях перехода на рыночные отношения доходы бюджетной системы претерпели коренные изменения. Основными доходами в Российской Федерации, как и в других странах с рыночной экономикой, стали налоги.
В соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса РФ доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.
К налоговым доходам относятся федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.
К неналоговым доходам относятся:
— доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
— доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
— доходы от платных услуг; штрафы, конфискации, компенсации; средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, ее субъектам, муниципальным образованиям; иные суммы принудительного изъятия;
— доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней;
— иные налоговые доходы.
Кроме того, в федеральный бюджет поступают доходы целевых бюджетных фондов. К этим фондам прежде всего следует отнести:
— Федеральный бюджетный фонд РФ;
— Фонд развития таможенной системы РФ;
— Межведомственный фонд развития системы и налоговой службы РФ;
— Государственный фонд борьбы с преступностью;
— Федеральный экономический фонд;
— Фонд развития Федеральной пограничной службы и др. Структура доходов федерального бюджета определяется не только на стадии его формирования, она также зависит от фактического поступления доходов, и прежде всего налогов (подробнее об этом см. главу «Налоговое право»).
15.3. Структура расходов бюджета
Расходы бюджетов в соответствии со ст. 65 Бюджетного кодекса РФ в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные, обеспечивающие развитие отраслей, хозяйства и социальной сферы.
Текущие расходы идут на:
• оборону, науку, социальную сферу;
• отдельные компенсационные затраты по отраслям хозяйства;
• проценты по внутреннему и внешнему государственному долгу;
• бюджетные ссуды на текущие расходы и др.
Расходы капитального характера предназначены на:
• новое строительство;
• развитие объектов государственной и муниципальной собственности;
• реконструкцию и др.
Средства бюджетов могут направляться на финансирование долгосрочных целевых программ, выходящих за пределы одного финансового года и включаемых в бюджета последующих лет. Перечень и объем финансирования целевых программ утверждаются на очередной финансовой год в качестве приложения к бюджету.
Кроме того, расходы бюджета могут классифицироваться по другим признакам.
Один из важнейших — финансирование выполняемых государством функций: экономической, социальной, оборонной и т.п. Из федерального бюджета финансируются следующие виды обязательных расходов:
• содержание органов государственной власти;
• осуществление экономической деятельности;
• оборона и обеспечение безопасности, оборонное производство;
• обустройство государственной границы;
• финансирование фундаментальной науки;
• образование государственных материальных резервов;
• регулирование финансового потенциала субъектов РФ;
• погашение и обслуживание государственного долга РФ;
• другие расходы, предусматриваемые федеральным бюджетом.
Расходы бюджета подразделяются также на собственные расходы и на предоставление ссуд. Ссуды, в свою очередь, могут быть:
• внутренние — ссуды бюджетам нижестоящего уровня и предприятиям отдельных отраслей; инвестиционные кредиты; зарубежные кредиты, предоставляемые хозяйствующим структурам под гарантии федерального правительства;
• внешние — относящиеся к компетенции федерального уровня — государственные кредиты странам СНГ и зарубежным государствам.
Итак, расходы федерального бюджета включают следующие основные группы затрат: погашение и обслуживание государственного долга, финансирование обороны, правоохранительной деятельности, государственную поддержку отдельных отраслей народного хозяйства, финансирование социально-культурных мероприятий и финансовую поддержку регионов (см. табл.).
В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Например, основными принципами выделения государственных инвестиций через бюджет развития в 1998 г. были следующие:
• высокая экономическая эффективность реализуемых проектов;
Таблица
Расходы федерального бюджета Российской Федерации на 2000 г.

В млрд.В проц.Виды расходовруб.к общей сумме расходовГосударственное управление Международная деятельность
Национальная оборона
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства
Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу
Промышленность, энергетика, строительство
Сельское хозяйство
Транспорт, связь, информатика
Охрана окружающей среды
Образование
Культура и искусство, средства массовой информации Здравоохранение и физическая культура
Социальная политика
Обслуживание государственного долга
Финансовая помощь субъектам Федерации
В том числе Федеральный фонд финансовой поддержки регионов
Прочие расходы
Расходы целевых бюджетных фондов (Федерального дорожного фонда, Федерального экономического фонда и др.).
Итого:

• исключительно долевой характер финансирования и диверсификации риска государства с частным капиталом;
• конкурсность, срочность, возвратность и платность выделяемых на инвестиционные нужды средств.
Среди намеченных мер по повышению эффективности расходования средств бюджета развития следует выделить следующие:
• конкурсное размещение государственных инвестиционных ресурсов для реализации проектов, выдвигаемых предприятиями:
• развитие системы государственных гарантий под высокоэффективные и быстроокупаемые проекты для привлечения капитала кредитно-финансовых институтов и других инвесторов, включая иностранных;
• предоставление средств бюджета развития исключительно предприятиям, не имеющим просроченной задолженности по ранее предоставленным из федерального бюджета средствам на возвратной основе;
• безусловное направление сумм, поступающих в виде возврата выданных ранее средств и начисленных по ним процентов, в бюджет развития.
Подводя итог анализу структуры доходов и расходов федерального бюджета, можно сказать, что параметры федерального бюджета и их фактическое исполнение во многом определяют финансовый и бюджетный «климат» страны.
15.4. Правовое регулирование государственных доходов и расходов
Для осуществления своих функций государству требуются соответствующие финансовые ресурсы, поэтому в его собственность и распоряжение направляется часть национального дохода страны в виде различных денежных платежей и поступлений. В результате государство располагает своими доходами, т.е. государственными доходами. Они находятся в собственности Российской Федерации и ее субъектов, распоряжаются ими соответствующие органы государственной власти. Помимо этого, собственными доходами располагают города и районы, а также входящие в них административно-территориальные образования. Это муниципальные (местные) доходы, распоряжение и управление которыми осуществляют органы местного самоуправления.
В процессе формирования доходов государство привлекает в свое распоряжение часть чистого дохода, создаваемого в различных областях общественного производства, действующего на основе разных форм собственности. Кроме того, государство использует для образования своей финансовой базы и часть личных доходов граждан, полученных ими от участия в производстве, предпринимательской деятельности, от вложения средств в ценные бумаги, от использования имущества и т.д. В формировании доходов государства участвуют все звенья финансовой системы.
По своей структуре государственные доходы представляют собой совокупность отдельных видов денежных платежей и поступлений, объединенных в определенную систему.
Государственные доходы — это часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также необходимой для функционирования государственных органов.
Государственные доходы зачисляются в различные государственные денежные фонды — в бюджеты разных уровней, внебюджетные целевые государственные фонды. Муниципальные (местные) доходы поступают соответственно в местные денежные фонды — местные бюджеты и внебюджетные фонды.
Виды государственных и местных доходов, их система, правовой режим регламентируются законодательством, основанным на конституционных нормах. К числу актов общего значения относятся Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г., устанавливающий основные положения относительно главных источников бюджетных доходов — налоговых платежей.
Полномочия субъектов Федерации и органов местного самоуправления по формированию соответствующих финансовых ресурсов и их источников определяются в Законе РФ «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., устанавливающем основные положения относительно главных источников бюджетных доходов — налоговых платежей.
Полномочия субъектов Федерации и органов местного самоуправления по формированию соответствующих финансовых ресурсов и их источников определяются в Законе РФ «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., других законодательных актах. Наряду с этим в Российской Федерации принят пакет законодательных актов о различных видах налогов, сборов, пошлин и иных поступлений, зачисляемых в состав государственных и местным доходов.
В соответствии с законодательством систему государственных и местных доходов РФ можно оценивать как единую. И выражается это в том, что в законодательстве РФ определяются все виды государственных и местных доходов.
Представляя единую систему, государственные и местные доходы классифицируются по разным группам. В основу классификации могут быть положены различные признаки, отражающие наиболее существенные черты государственных и местных доходов.
Классификация доходов государства по социально-экономическому признаку дает наиболее полное представление об их источниках, о связи доходов с различными формами собственности, об эффективности последних в формировании доходов государства. В соответствии с этим признаком в системе доходов государства выделяются поступления:
— от государственного хозяйства, образующиеся главным образом в результате производственной деятельности государственных предприятий, а также от использования имуществ и угодий государства; аналогичной является группа доходов от муниципального хозяйства;
— от предприятий и организаций негосударственных форм собственности (налоги, сборы, другие платежи);
— от совместных предприятий, от иностранных предприятий и организаций, действующих на территории Российской Федерации;
— от личных доходов граждан.
По территориальному уровню доходы подразделяются на:
— федеральные;
— доходы субъектов Федерации;
— местные доходы.
Неналоговые платежи и поступления могут быть обязательными и добровольными. Обязательные неналоговые платежи в основном взимаются в связи с предоставлением услуг со стороны государства, имеющих юридическое значение, или права на занятие определенной деятельностью (пошлины и сборы), иные из них носят штрафной характер.
Основная часть доходов поступает в распоряжение государства и местных органов самоуправления в обязательном порядке: это налоги, сборы, пошлины и т.п., штрафы разного рода и финансовые санкции и проч. На добровольной основе в государственные и местные доходы привлекаются средства организаций и граждан путем проведения лотерей, займов, выпуска акций, использования пожертвований и т.д.
С учетом отношений собственности можно говорить о доходах государства в собственном смысле слова и о финансовых ресурсах, которые используются им временно и подлежат возврату. В первом случае это различные виды платежей, которые на основании законодательства обращаются в государственную или муниципальную собственность, т.е. становятся федеральной собственностью, собственностью субъектов Федерации или муниципальной собственностью районов, городов и входящих в них административно-территориальных единиц с соответствующим правовым режимом.
К финансовым ресурсам государства и административно-территориальных единиц, не являющихся их доходами в прямом смысле, относятся средства, полученные от кредитов, выданных Центральным банком РФ или другими банками для пополнения средств бюджетов или внебюджетных государственных и местных фондов.
В соответствии с порядком образования и использования государственных и муниципальных доходов их можно разделить на такие две группы, как централизованные и децентрализованные доходы.
Децентрализованные государственные доходы — это доходы государственных предприятий, организаций, которые остаются в их непосредственном распоряжении и используются ими самостоятельно на производственные и социальные нужды. Главным образом это часть прибыли предприятий.
К централизованным доходам относятся доходы, сосредоточенные в государственных и местных бюджетах и внебюджетных фондах.
Доходные источники государственных и местных бюджетов, как правило, не имеют специального целевого назначения, что позволяет направлять их на наиболее важные в соответствующий период времени потребности общества для финансирования намеченных программ.
Понятие государственные доходы может рассматриваться в широком смысле слова, включая доходы бюджетной системы и внебюджетных государственных фондов, а также доходы государственных предприятий, остающиеся в их распоряжении.
Возможно использование этого понятия и в узком смысле — как доходы, входящие в государственную казну, т.е. подлежащие зачислению в бюджетную систему и государственные внебюджетные фонды.
Обеспечивая выполнение своих задач и функций, государство распределяет и использует финансовые ресурсы.
Государственные расходы — это затраты государства, выражающие урегулированные правовыми нормами экономические отношения, складывающиеся при распределении и использовании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств и обеспечивающие его бесперебойное функционирование.
Значительная часть расходов государства фиксируется в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации, а также в финансовых планах и сметах министерств, ведомств, предприятий и организаций.
Первым участником правоотношений, связанных с покрытием расходов бюджетными средствами, является представляющий интересы государства, отпускающего бюджетные средства, финансовый орган, который составляет роспись расходов бюджета в соответствии с их поквартальным распределением, открывает кредиты, имеет права отзыва их и осуществляет постоянный контроль за использованием бюджетных ассигнований.
Вторым участником правоотношений при бюджетном финансировании является кредитное учреждение, в котором открыт расчетный, текущий (бюджетный) счет государственной организации, получающей бюджетные ассигнования. Кредитное учреждение принимает участие в кассовом исполнении бюджета и контроле за соблюдением финансовой дисциплины.
Третьим участником правоотношений при бюджетном финансировании выступает распорядитель бюджетных кредитов — руководитель учреждения, предприятия, организации, которому предоставлено право распоряжаться отпускаемыми для него бюджетными ассигнованиями, переводить их нижестоящим распорядителям.
Финансовые отношения в области расходов бюджета могут выступать только как правоотношения. Они неотделимы от реальных фактических обстоятельств — использования денежных средств на покрытие расходов, связанных с функционированием того или иного органа государства.
Правоотношение в области расходов государства характеризуется неравенством сторон. Орган государства, представляющий его интересы и наделенный полномочиями регулировать общественные отношения в области бюджетных расходов, применяет к органу, получающему бюджетные ассигнования, метод властного воздействия. Государство в одностороннем порядке устанавливает виды расходов, финансируемых из бюджета, централизованных и децентрализованных денежных фондов.
Централизованные государственные расходы осуществляются также за счет государственных внебюджетных фондов. Помимо этого, расходы производят и органы местного самоуправления за счет находящихся в их распоряжении средств.
Экономическая роль государства проявляется в том, что оно оказывает финансовую поддержку отраслям хозяйства, финансирует социально-культурные мероприятия и науку, оборону, правоохранительную деятельность, судебную систему, систему государственных органов управления, которые практически воплощают его функции. Совокупность всех видов расходов государства составляет систему его расходов.
Поскольку расходы государства опосредствуют его функционирование, а основная часть их покрывается за счет бюджетных средств, система расходов государственного бюджета (т.е. единство всех затрат, покрываемых за счет бюджета государства) прямо зависит от политического и социально-экономического характера деятельности государства.
Расходы государственного бюджета являются объективной экономической категорией и имеют двойственный характер. С одной стороны, это затраты государства на финансирование отраслей хозяйства, а с другой — это доходы предприятий, учреждений и организаций, за счет которых они образуют целевые денежные фонды, необходимые для их функционирования. Средства, выделяемые из бюджета на социально-культурные мероприятия, государственное управление и оборону страны, обслуживают государство экономически. Государство как собственник бюджетных средств на основе действующих нормативных актов выделяет денежные средства.
Все субъекты Российской Федерации наделены правом покрытия затрат, связанных с их расходами.
Юридический механизм воздействия на государственные расходы представляет собой практическое применение предписаний финансово-правовых норм, устанавливающих порядок нормирования затрат государства на конкретные мероприятия, определения их ежегодных объемов и отпуска бюджетных средств на их покрытие, правовые формы, в которые облекаются при этом действия органов государственной власти и государственного управления.
Расходы государства финансируются в основном за счет дохода общества, который концентрируется в государственном бюджете. Затраты государства покрываются также за счет прибыли предприятий, части амортизационных отчислений, долгосрочных банковских ссуд и т.д. Понятие расходов государства шире, чем понятие расходов государственного бюджета, составляющих лишь часть общих расходов государства.
Расходы государственного бюджета — это прямые затраты государства, связанные с его функционированием и покрываемые за счет бюджетных средств. Независимо от их направления они осуществляются на основе принципов организации государственных расходов: целевого направления средств, что выражается в строго предметно-целевом назначении; максимальной эффективности использования, т.е. обеспечения общественно необходимого результата при минимальных затратах; соблюдения режима экономии — системы форм и методов минимизации затрат денежных средств для получения запланированного результата, связанного с сокращением расходов, но главным образом — с наиболее целесообразным использованием денежных средств; осуществления финансового контроля в целях обеспечения соблюдения государственной финансовой дисциплины.
В условиях структурной перестройки народного хозяйства в практику финансирования вошло выделение денежных средств из бюджета на основах возвратности и возмездности.
С точки зрения экономического содержания, средства государственного бюджета Российской Федерации расходуются на материальное производство и создание государственных резервов и на непроизводственную сферу. В соответствии с экономическим содержанием расходов государственного бюджета существуют два режима бюджетного финансирования: режим финансирования коммерческих организаций и сметно-бюджетный режим.
Глава 16 Бюджетное финансирование: понятие и принципы
Основная часть расходов на народное хозяйство направляется на развитие промышленности, ее базовых отраслей. Центральное место в расходах государства занимают также расходы на финансирование агропромышленного комплекса, мелиорацию земель. Вложения денежных средств (инвестиции) в отрасли и сферы народного хозяйства производятся государственными органами и самими предприятиями. Инвестиции в создание и воспроизводство основных фондов, осуществляемые в форме государственных централизованных капитальных вложений, финансируются из бюджетов и обеспечивают структурную перестройку народного хозяйства, сохранение и развитие производственного и непроизводственного потенциала России.
Приоритетные направления, для которых необходима государственная поддержка за счет средств федерального бюджета, определяются Министерством экономики РФ, Министерством финансов Российской Федерации с учетом интересов других федеральных органов исполнительной власти.
Бюджетное финансирование — это система предоставления денежных средств предприятиям, организациям и учреждениям на проведение мероприятий, предусмотренных бюджетом.
Сущность сметно-бюджетного финансирования состоит в том, что государственные и муниципальные учреждения непроизводственной сферы, не имеющие своих доходов, все свои расходы на текущее содержание и расширение деятельности покрывают за счет бюджета на основе финансовых планов — смет расходов.
Смета — это финансово-плановый акт, определяющий целевое направление и поквартальное распределение ассигнований, предусмотренных на содержание учреждений и организаций.
Объем необходимых затрат согласно сметам закрепляется в бюджетах всех уровней. Предусмотренные сметами расходов конкретных отраслей и учреждений и утвержденные бюджетами суммы денежных средств носят название бюджетных ассигнований.
Таким образом, сметно-бюджетное финансирование — это безвозвратный и безвозмездный отпуск денежных средств на основе общих принципов финансирования.
Однако ему свойственны и специфические принципы, а именно:
• отпуск средств на обеспечение деятельности учреждений и организаций из бюджета, соответствующего их подчиненности;
• отпуск средств в соответствии с программами и планами экономического и социального развития на каждый бюджетный год и в меру их выполнения;
• планирование и финансирование на основе научно обоснованных экономических нормативов с применением технических норм либо на конкурсной основе с выбором приоритетных направлений и контрактного выполнения при соблюдении режима экономии.
На основе натуральных показателей и финансовых норм бюджетные сметы расходов делятся: на индивидуальные, общие, на централизованные мероприятия и сводные.
Индивидуальная смета — это смета, отражающая особенности отдельного учреждения. Сметы на централизованные мероприятия составляются министерствами, ведомствами, управлениями и отделами органов местного самоуправления на расходы, связанные с проведением централизованных мероприятий. Общие сметы составляются для группы однотипных учреждений или мероприятий. Сводные сметы объединяют все индивидуальные сметы подведомственных министерствам, ведомствам, исполнительным органам на местах учреждений и смету расходов на централизованные мероприятия.
Формы сводных и индивидуальных смет устанавливаются в централизованном порядке Министерством финансов РФ.
В практике бюджетного финансирования используются два его способа:
1) по системе «нетто-бюджет» — бюджетные ассигнования выделяются на довольно ограниченный круг затрат, предусмотренных бюджетом;
2) по системе «брутто-бюджет» (для предприятий и организаций, полностью состоящих на бюджетном финансировании) — бюджетные ассигнования выделяются на все виды расходов, связанные и с текущим содержанием, и с расширением деятельности бюджетных учреждений.
В области расходов бюджета выделяются следующие основные задачи:
1) обеспечение приоритетного финансирования социальных расходов, сокращение и полное погашение задолженности по выплатам населению;
2) расширение государственного финансирования инвестиций в приоритетных областях экономики;
3) сокращение расходов на содержание государственного аппарата и расходов по управлению государственным долгом;
4) повышение эффективности использования бюджетных средств на национальную оборону на основе постепенного проведения военной реформы;
5) уменьшение дотации на покрытие убытков отдельных отраслей;
6) сокращение расходов по отдельным целевым статьям расходов и целевым программам;
7) концентрация расходов бюджета на наиболее эффективных затратах;
8) усиление контроля за использованием бюджетных средств;
9) ускоренное завершение перехода к казначейской системе финансирования расходов бюджета.
Глава 17 Бюджетный дефицит и источники его финансирования
Бюджетный дефицит — превышение расходов бюджета над его доходами — это финансовое явление, с которым в те или иные периоды своей истории неизбежно сталкивались все государства мира. Бесспорно, бюджетный дефицит — нежелательное для государства явление: его финансирование на основе денежной эмиссии гарантированно ведет к инфляции, с помощью неэмиссионных средств — к росту государственного долга. Тем не менее бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных, катастрофических событий, так как различным может быть качество, природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, и тогда дефицит не является отражением стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства.
Дж.М. Кейнс* в целях «взбадривания» экономического роста и обеспечения полной занятости рекомендовал проводить политику дефицитного финансирования. Дефицит бюджета может возникнуть и в результате чрезвычайных обстоятельств — войн, стихийных бедствий, катаклизмов, когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода. В таких случаях бюджетный дефицит, естественно, нежелательное, но неизбежное явление. И наконец, существует и третья, наиболее опасная и тревожная форма бюджетного дефицита, когда он является отражением кризисных явлений в экономике, ее развала, неспособности правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае требуется принятие не только срочных и действенных экономических мер, но и соответствующих политических решений. Именно такая форма бюджетного дефицита захлестнула Россию.

* Кейнс Джон Мейнард (1883—1946) — английский экономист и публицист, основоположник кейнсианства. Основное сочинение — «Общая теория занятости, процента и денег» (1936).

Нормальным считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в стране. Он обычно покрывается низкопроцентными или беспроцентными кредитами центробанка. Международные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2—3% ВНП. Такой или больший дефицит государственного бюджета финансируется за счет эмиссии государственных ценных бумаг, доходность которых обычно ниже, чем средняя доходность на финансовом рынке, и в отличие от других видов доходов, доходы по государственным ценным бумагам не облагаются налогом. С позиций же интересов государства наиболее эффективным источником финансирования внутреннего долга являются внешние займы и кредиты, так как они не отвлекают финансовые ресурсы из внутреннего денежно-кредитного оборота.
В настоящее время, несмотря на рост налогов и некоторое увеличение неналоговых доходов, федеральный бюджет Российской Федерации остается резко дефицитным.
В соответствии со ст. 92 п. 3. Бюджетного кодекса РФ размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.
Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются (ст. 94 БК РФ):
1) внутренние:
а) кредиты Российской Федерации от кредитных организаций в валюте РФ; б) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг; в) бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней;
2) внешние:
а) государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг; б) кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.
В области политики финансирования дефицита федерального бюджета основные задачи заключаются в следующем:
1) в продолжении курса неинфляционного покрытия бюджета при систематическом сокращении объема внешних заимствований;
2) в увеличении доли бюджетных заимствований в небанковском секторе путем привлечения средств предприятий, организаций, иных инвесторов, а также населения;
3) в координации выпуска федеральных, региональных и муниципальных займов с целью поддержания сбалансированности финансового рынка внутри страны.
Глава 18 Бюджетный процесс и его правовое регулирование
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Определение бюджетного процесса дается также в ст. 4 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР от 10 октября 1991 г.» Бюджетный процесс — регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.
Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов разного уровня в Российской Федерации, а также контроль за их исполнением, кроме Бюджетного кодекса РФ и вышеназванного Закона, регулируются также другими законами РФ, законами республик в составе РФ и решениями государственных органов власти субъектов РФ, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства.
Бюджетный процесс — главная форма бюджетного планирования, которое в свою очередь является важнейшей составной частью финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства.
Бюджетный процесс включает четыре стадии:
1) составление проекта бюджета;
2) рассмотрение и утверждение бюджета;
3) исполнение бюджета;
4) составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
Перед бюджетным процессом стоят следующие задачи:
• максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов в целях достижения существенного прогресса на пути к сбалансированному рынку;
• определение доходов бюджета по отдельным налоговым и другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;
• установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;
• согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;
• сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;
• осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;
• повышение роли перспективного бюджетного планирования (прогнозирования);
• контроль за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств.
Организация бюджетного процесса построена на следующих принципах:
1) единства — выражается в единой правовой базе, единой бюджетной классификации, единстве форм бюджетной документации, необходимой для составления консолидированного бюджета РФ и территорий, единстве денежной системы;
2) самостоятельности бюджетного процесса каждого органа законодательной и исполнительной власти — обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определения направления их использования;
3) балансовом методе, который заключается в установлении правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов. Важное условие данного метода — соответствие расходов бюджета его доходам, создание финансовых резервов.
Правовое регулирование. В статье 151 Бюджетного кодекса РФ определена система органов, обладающих бюджетными полномочиями, в которую входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. При этом каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах своей компетенции.
Структура федеральных финансовых органов определяется указом Президента РФ. Органом денежно-кредитного регулирования является Банк России.
Органами государственного или муниципального финансового контроля является:
а) Счетная палата Российской Федерации;
б) контрольные и финансовые органы исполнительной власти;
в) контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.
Осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Субъекты РФ в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта РФ.
Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством РФ.
Участниками бюджетного процесса в соответствии со ст. 152 Бюджетного кодекса РФ являются:
• Президент РФ;
• органы законодательной (представительной) власти;
• органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);
• органы денежно-кредитного регулирования;
• органы государственного и муниципального финансового контроля;
• государственные внебюджетные фонды;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
• иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.
В соответствии с Конституцией РФ Федеральное собрание РФ, представительные органы государственной власти, местные органы самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты на предстоящий год и отчеты об их исполнении.
Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов сформулированы в ст. 153 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ, иными правовыми актами бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актами органов местного самоуправления.
Аналогичные полномочия законодательные (представительные) органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.
Бюджетные полномочия органов исполнительной власти зафиксированы в ст. 154 Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с данной статьей органы исполнительной власти, органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления, исполнения бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления, осуществляют другие полномочия, определенные БК РФ, иными правовыми актами бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актами представительных органов местного самоуправления.
Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.
Также следует отметить, что согласно ст. 155 Бюджетного кодекса РФ Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики.
Министерство финансов РФ и его финансовые органы проводят организационную, методическую и практическую работу по составлению и исполнению федерального, региональных и местных бюджетов, а также консолидированного бюджета РФ.
Министерство РФ по налогам и сборам и налоговые инспекции осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства, а также предоставляют в Министерство финансов РФ необходимую информацию о налоговых поступлениях в бюджеты.
Государственный таможенный комитет РФ выполняет те же функции только в отношении таможенных пошлин.
Деятельность государства от начала составления федерального бюджета до утверждения отчета об его исполнении длится около трех с половиной лет. Этот срок называется бюджетным циклом.
Бюджетный цикл делится на вышеуказанные стадии, которые последовательно сменяют друг друга. Бюджет действует в течение одного года — с 1 января по 31 декабря. Финансовый, или бюджетный, год длится на территории Российской Федерации 12 месяцев. Затем в соответствии с законом для завершения бюджета предоставляется еще один льготный месяц, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Таким образом, согласно ст. 4 п.6 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства...» данный период включает срок с 1 января по 31 декабря и плюс еще один льготный месяц.
Составлению проекта бюджета предшествует разработка планов — прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс (СФБ) государства по территории России.
Между СФБ и федеральным бюджетом существует тесная связь: во-первых, СФБ выражает финансовую программу в общем виде, а бюджет — конкретно, развернуто; во-вторых, СФБ отражает требования финансовой политики, а бюджет обеспечивает проведение ее в жизнь; в-третьих, структура доходов и расходов СФБ приближается к бюджету.
При составлении бюджетов на предстоящий год используются разные методы:
1) метод экономического анализа — определяет степень выполнения бюджета за прошлый год и устанавливает степень выполнения за текущий год, выявляя причины отклонения;
2) нормативный метод, в основе которого лежит норма определенной статьи расхода (умножением натуральной единицы на норму устанавливается общая норма расхода);
3) экстраполяционный метод — определяет финансовые показатели на основе их динамики исходя из отчетных данных за предыдущие годы и распространяет полученные суммы на будущий год.
В ходе составления проектов бюджетов много времени уходит на согласование доходов и расходов между исполнительными органами власти, финансовыми и налоговыми органами.
Составление проектов бюджета — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 171 БК РФ).
В статье 172 Бюджетного кодекса РФ дан перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджета.
Пункт 3 гласит: «составление бюджета основывается на:
• Бюджетном послании Президента РФ, в котором Президент характеризует положение в стране и основные направления политики государства;
• прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;
• прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;
• плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.
Кроме того, составление проектов бюджетов, кроме вышеназванного, основываются на:
• перспективном финансовом плане — документе, формируемом одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципального образования и содержащем данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета (ст. 174 БК РФ);
• балансе финансовых ресурсов (ст. 175 БК РФ);
• долгосрочных целевых программ (ст. 179 БК РФ);
• соотношении закона о бюджете и других законов, решений (ст. 180 БК РФ);
• соотношении закона о бюджете и других законов, решений (ст. 180 БК РФ);
• документах и материалах, составляемых одновременно с проектом бюджета (ст. 180 БК РФ);
• исходных макроэкономических показателях (ст. 183 БК РФ).

В статье 184 Бюджетного кодекса зафиксирован следующий порядок составления проекта федерального бюджета.
Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ в соответствии с Бюджетным кодексом, бюджетной политикой Российской Федерации, определенной в Бюджетном послании Президента РФ, и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.
По результатам работы по формулированию консолидированного федерального бюджета Министерство финансов РФ и Министерство экономики РФ с привлечением иных министерств и ведомств готовят Бюджетное послание Президента РФ, в которое Президент при необходимости вносит свои коррективы. С Бюджетным посланием Президент РФ выступает в Федеральном Собрании РФ и направляет его для опубликования в печати. Бюджетное послание включает:
1) основные показатели социально-экономического развития РФ на планируемый год и среднесрочную перспективу;
2) сводный финансовый баланс в целом по территории РФ;
3) основные направления бюджетной и налоговой политики;
4) проект консолидированного бюджета РФ;
5) проект федерального бюджета;
6) оценку результатов исполнения федерального и консолидированного бюджетов РФ за предыдущий год и истекший период года, предшествующего планируемому;
7) другие показатели, положения, характеризующие стратегию и объемы федерального бюджета на очередной год.
Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.
Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенного в основу перспективного финансового плана.
Министерство финансов РФ организует разработку следующих документов:
• проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу;
• проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ и прогноза Сводного финансового баланса по территории РФ.
Первый этап формирования федерального бюджета — разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. Затем Министерство финансов РФ осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета и распределение его расходов на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.
Одновременно Правительство РФ рассматривает предложения об увеличении (сохранении) минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.
После того как Правительство РФ примет основные характеристики федерального бюджета и распределение его расходов на очередной финансовый год (они могут быть представлены в виде информации палатам Федерального Собрания по их запросам), Министерство финансов РФ в двухнедельный срок направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета и уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.
Второй этап формирования федерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.
Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.
Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, которую возглавляет министр финансов.
Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ними документов и материалов, законопроектов об увеличении минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также проектов законодательных актов об отмене правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных правовых актов или об их поэтапном введении завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.
С 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году. Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Министерством финансов РФ, Министерством экономики РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.
Составленный и согласованный проект федерального бюджета РФ Правительство РФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания. Одновременно с проектом бюджета представляются следующие документы:
• предварительные итоги социально-экономического развития РФ на предстоящий год;
• прогнозы сводного финансового баланса по территории РФ на предстоящий год;
• прогноз консолидированного бюджета на предстоящий год;
• основные направления бюджетной и налоговой политики на предстоящий год;
• основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ на предстоящий год;
• федеральные целевые программы и федеральные программы по развитию регионов, предусмотренные к финансированию из федерального бюджета на предстоящий год;
• федеральная адресная инвестиционная программа;
• оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий год, а также консолидированного бюджета за предшествующий год;
• поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета на предстоящий год и некоторые материалы.
Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также предложения о повышении минимального размера пенсий и минимального размера оплаты труда.
Проект федерального бюджета и указанные документы, полученные Советом Государственной Думы, направляются в его Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам для заключения. На основании заключения Комитет решает вопрос о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год к рассмотрению в Государственной Думе. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.
Комитеты, утвержденные Советом Государственной Думы, ответственны за рассмотрение отдельных разделов и подразделов расходов с точки зрения целесообразности, актуальности, финансовой и материальной возможностей. Результаты анализа и заключения по каждому комитету направляются в единственный специализированный комитет по этим вопросам — в Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. В то же время внутри парламента действует множество дифференцированных бюджетно-налоговых комиссий и комитетов (в США, например, 27 подразделений Конгресса занимаются вопросами рассмотрения бюджета), детально анализирующих конкретные проблемы.
Получив заключение от каждого комитета, Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам составляет сводное заключение по проекту федерального бюджета и представляет его в Государственную Думу, которая рассматривает бюджет в четырех чтениях. При необходимости Правительство РФ направляет в Думу изменения и дополнения в законодательные акты о налогах.
На заседании Государственной Думы с докладом о бюджете выступает Президент РФ или по его поручению иное должностное лицо. С содокладом, как правило, выступает Председатель Комиссии по бюджету, планам, налогам и ценам.
При рассмотрении федерального бюджета в первом чтении (ст. 199 БК РФ) Государственная Дума обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Кроме того, рассматриваются основные характеристики федерального бюджета на предстоящий год:
1) доходы в разрезе групп, подгрупп и статей классификации доходов бюджетов РФ;
2) распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
3) размеры несбалансированности (дефицит) федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам, а также источники покрытия дефицита;
4) общий объем расходов федерального бюджета в целом.
По результатам обсуждения принимается проект федерального бюджета в первом чтении и утверждаются основные характеристики федерального бюджета.
В случае отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума может:
а) передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта;
б) вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;
в) поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
При отклонении федерального бюджета и передаче его в согласительную комиссию последняя в течение 10 дней разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета и принимает согласованное решение. Согласованный текст федерального бюджета вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в Государственную Думу.
По итогам рассмотрения проекта федерального бюджета в первом чтении принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении федерального бюджета на предстоящий год и его основных характеристиках.
При рассмотрении проекта федерального бюджета во втором чтении Государственная Дума утверждает расходы федерального бюджета по разделам бюджетной функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении.
При рассмотрении указанного законопроекта в третьем чтении Государственная Дума утверждает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам в пределах расходов, утвержденных по разделам во втором чтении, а также перечень защищенных статей федерального бюджета, программы предоставления средств на возвратной основе по каждому виду расходов.
В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает поправки к законопроекту, а также поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета. На пленарном заседании Государственной Думы законопроект о федеральном бюджете ставится на голосование в целом.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в соответствии с Конституцией РФ в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.
Федеральный закон о бюджете считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения Советом Федерации этого закона обе палаты парламента могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Думой.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон о бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы (ст. 105 Конституции РФ).
Принятый федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. На подписание закона Президентом РФ отводится 14 дней. Если Президент отклонил закон, то Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотрении закон о бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов парламента, он подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию в течение семи дней (ст. 107 Конституции РФ).
В случае непринятия федерального бюджета до начала финансового года Государственная Дума принимает федеральный закон о финансировании государственных расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года (ст. 211 БК РФ).
Порядок и условия представления проекта региональных и местных бюджетов соответствующему представительному органу власти, рассмотрения проекта бюджета, утверждения его устанавливаются представительным органом власти в Положении о бюджетном процессе на территории данного субъекта Федерации самостоятельно в соответствии с Законом РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ и других субъектов РФ, местных органов самоуправления» от 15 апреля 1993 г. № 4807-1.
Исполнение бюджета начинается после утверждения бюджета законодательными органами и подписания федерального бюджета Президента РФ. Кабинет Министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами организует порядок исполнения бюджета. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджетов. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.
Важнейшая задача исполнения бюджета — обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей и доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Государство заинтересовано в увеличении ресурсов за счет повышения эффективности и интенсификации народного хозяйства, в соблюдении режима экономии в расходовании средств, а также в более полном привлечении налоговых доходов.
Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствующий бюджет и изъятию не подлежит. Она используется по усмотрению соответствующего органа власти. Потери в доходах и излишние расходы не компенсируются из вышестоящего бюджета за исключением случаев, когда потери вызваны изменением действующего законодательства.
Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также Министерством РФ по налогам и сборам, Государственным таможенным комитетом РФ и их органами на местах.
При исполнении бюджета важное значение имеет правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного федерального бюджета, осуществляемое по сводной бюджетной росписи — основному оперативному плану распределения доходов — расходов по подразделениям бюджетной классификации (разделам, параграфам, главам, статьям), в котором проставляются сроки поступления налогов и других платежей и расходования бюджетных средств в течение года. Бюджетная роспись федерального бюджета РФ утверждается Минфином РФ. В соответствии с бюджетной росписью потребители бюджетных средств — отраслевые министерства и ведомства (главные распорядители бюджетных средств) получают бюджетные ресурсы, т. е. средства, выделяемые из бюджета на цели, предусмотренные их сметами.
Организация исполнения бюджетов и внебюджетных фондов возложена на новую структуру Минфина РФ — Федеральное казначейство РФ.
Органы Казначейства взаимодействуют с органами государственного управления субъектов Федерации в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами. Казначейство информирует высшие законодательные и исполнительные органы государственной власти и управления РФ ежемесячно, а министра финансов РФ — ежедневно о результатах исполнения федерального бюджета РФ, иных финансовых операциях Правительства РФ, а также о состоянии внебюджетных фондов.
На Федеральное казначейство РФ в соответствии со ст. 243 Бюджетного кодекса РФ возлагается:
• регистрация поступлений;
• регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств;
• совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;
• осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета.
Наличие казначейской системы позволяет на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, сделать процесс исполнения бюджета более плавным. Казначейская система, таким образом, обеспечивает учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета, а не только объема бюджетных назначений и сумм платежей.
Исполнением бюджета, его доходной части занимаются Министерство РФ по налогам и сборам и налоговые инспекции, а также Государственный таможенный комитет РФ и его органы, которые осуществляют сбор налогов и других платежей в бюджет и, кроме того, представляют необходимую информацию в Федеральное казначейство РФ.
Правительство РФ представляет в Государственную Думу ежемесячно информацию о ходе исполнения федерального бюджета РФ и ежеквартальный отчет о ходе исполнения текущего федерального бюджета, консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Исполнение бюджетов любого уровня находится под постоянным контролем органов власти. Порядок и организационные формы осуществления контроля за исполнением бюджета определяются соответствующими органами представительной власти в положении о бюджетном процессе на территории конкретного образования. Органы исполнительной власти осуществляют контроль за использованием предприятиями, учреждениями и иными организациями выделенных им бюджетных ассигнований.
Контрольные полномочия органов исполнительной власти неразрывно связаны с их функцией по исполнению бюджета, т.е. они контролируют бюджет, исполняя его. Иное содержание имеет контроль за исполнением бюджета со стороны органов представительной власти. Эти органы не осуществляют исполнение бюджета, они лишь контролируют его исполнение. Поэтому функция контроля за исполнением бюджета законодательно закреплена именно за органами представительной власти. Полномочия органов представительной власти по контролю за исполнением бюджета можно подразделить на д в е группы:
1) полномочия по организации контроля;
2) собственно контрольные полномочия.
К первой группе относятся полномочия:
— по определению организационных форм контроля;
— установлению порядка и сроков представления соответствующими органами исполнительной власти информации по исполнению бюджета;
— организации аудиторской проверки исполнения бюджета.
Ко второй группе относится непосредственный контроль хода исполнения бюджета самими органами представительной власти. С этой целью представительный орган власти и его постоянные комиссии и комитеты в процессе исполнения бюджета вправе потребовать от соответствующего органа исполнительной власти, его финансовых и других органов управления любую информацию, связанную с исполнением бюджета. (Требование органов представительной власти о предоставлении им необходимых сведений по исполнению бюджета для органов исполнительной власти и других органов является обязательным для выполнения).
Статья 101 Конституции РФ предусматривает образование Советом Федерации и Государственной Думой Счетной палаты РФ, предназначенной для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Деятельность Счетной палаты РФ регламентируется специальным Законом РФ «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. Счетная палата РФ ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию РФ оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором отражаются фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах за истекший период.
В конце финансового года после заключения бюджета начинается работа по составлению отчета об исполнении бюджета. Составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета осуществляется в соответствии с установленным порядком, который регламентируется бюджетным законодательством РФ, а также законодательством субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления. Непосредственно составлением отчетов об исполнении бюджетов занимаются финансовые органы. Законодательством предусмотрено, что отчеты об исполнении бюджетов должны составляться по всем основным показателям доходов и расходов соответствующих бюджетов с необходимым анализом их исполнения, в том числе по обеспечению уровня закрепленных доходов.
Составленный финансовыми органами проект отчета об исполнении бюджета передается соответствующим органам исполнительной власти для рассмотрения и предоставления в органы представительной власти. В органах представительной власти проект отчета об исполнении бюджета первоначально рассматривается в их постоянных комиссиях и комитетах, которые составляют по проекту отчета свое заключение. Затем проект отчета рассматривается непосредственно на заседаниях представительных органов власти.
Отчетный доклад и отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год Правительство РФ должно ежегодно представлять Государственной Думе для рассмотрения и принятия в мае года, следующего за отчетным.
Утверждение проекта отчета об исполнении бюджета оформляется постановлениями (на федеральном уровне и уровне субъектов РФ) либо решениями органов местного самоуправления. Постановление Федерального Собрания РФ подписывается председателями обеих палат и подлежит обязательному опубликованию в печати. После принятия решения об утверждении бюджета на следующий финансовый год и отчета об исполнении бюджета за предыдущий год представительные органы государственной власти рассматривают информацию об исполнении консолидированного бюджета соответствующей территории за предыдущий финансовый год. Рассмотрение исполнения консолидированного бюджета проходит с учетом утвержденных отчетов об исполнении бюджетов, входящих в состав соответствующего консолидированного бюджета, которые представляются органами представительной власти нижестоящего уровня органам представительной власти вышестоящего уровня.
Приложение 1

О проекте федерального бюджета на 1999 год
В соответствии со статьей 114 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет» Правительство Российской Федерации представляет для рассмотрения проект федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» с пояснительной запиской и приложением необходимых материалов к проекту федерального бюджета.
•Проект федерального бюджета сформирован с учетом реализации задач, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Общими силами — к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)», Правительству Российской Федерации «О бюджетной политике в 1999 году», изложенных в документе «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране», а также задач по реализации Программы Правительства Российской Федерации по экономии государственных расходов.
Одновременно с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» представляются прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 1999 год, проекты федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, проекты федеральных законов о бюджетах государственных социальных внебюджетных фондов, не консолидированных в федеральном бюджете, и другие документы, внесение которых предусмотрено Федеральными законами «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет» и «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».


Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» и прилагаемые к нему законопроекты и материалы с учетом итогов социально-экономического развития Российской Федерации за 10 месяцев 1998 г. рассмотрены и одобрены на заседании Правительства Российской Федерации 10 декабря текущего года.
Учитывая, что проект федерального бюджета на 1999 год составлен с учетом предполагаемых изменений действующего налогового законодательства, одобренных Правительством Российской Федерации и представленных 8 декабря 1998 г. (№ 5876п-П13) на рассмотрение в Государственную Думу, проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» не направляется.
В составе законопроектов по изменению налогового законодательства, представленных в Государственную Думу, также направлен законопроект «О взносах в государственные социальные внебюджетные фонды».
Действующим законодательством о порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете предусмотрено, что в случае, если проектом федерального закона о федеральном бюджете и проектом федерального закона о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации предусматривается индексация оплаты труда и пенсий, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о повышении минимального размера пенсии и о повышении минимального размера оплаты труда, а также предложения о порядке и сроках индексации заработной платы работников бюджетной сферы, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий.
Поскольку индексация минимальной заработной платы проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» не предусмотрена, проект федерального закона по данному вопросу не вносится.
В целях улучшения материального положения работников организаций, финансируемых из федерального бюджета, направляются предложения о порядке и сроках индексации заработной платы работников бюджетной сферы.
Кроме того вносится законопроект «О порядке установления размеров социальных выплат гражданам Российской Федерации», предусматривающий новый механизм установления и индексации социальных выплат вне зависимости от минимального размера оплаты труда.
Порядок индексации пенсий установлен Федеральным законом «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий». В проекте федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 год» предусмотрены необходимые дополнительные расходы на проведение в 1999 году индексации пенсий.
Следует иметь в виду, что проект федерального закона «О Государственной программе приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», представляемый в составе документов, прилагаемых к проекту федерального бюджета на 1999 год, доработан с учетом предложений соответствующего комитета Государственной Думы и 10 августа 1998 г. внесен в Государственную Думу.
Секретные материалы по проекту федерального бюджета направляются отдельным письмом.
Приложение: по тексту на 2482 листах.
Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» с приложением:
проекта федеральной адресной инвестиционной программы на 1999 год;
проектов федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 1999 год.
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 1999 год.
Основные направления бюджетной и налоговой политики на 1999 год.
Оценка соответствия прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 1999 год и основных направлений бюджетной и налоговой политики на 1999 год фактическим показателям (по данным за 10 месяцев 1998 г.).
Данные о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1998 год» с пояснениями причин и прогнозом социально-экономических последствий всех указанных изменений и дополнений.
Прогноз Сводного финансового баланса по территории Российской Федерации на 1999 год.
Прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на 1999 год.
Предложения об основных принципах взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в 1999 году с соответствующими расчетами и протоколами согласований (разногласий) с субъектами Российской Федерации.
Расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов и дефициту федерального бюджета на 1999 год.
Перечень международных договоров Российской Федерации, содержащих ее финансовые обязательства на 1999 год, в том числе нератифицированных международных договоров Российской Федерации о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах, с указанием размеров финансовых обязательств Российской Федерации по каждому из них.
Проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов на 1999 год и проект структуры внешнего долга Российской Федерации в 1999 году по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам.
Проект структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации и проект программы внутренних заимствований, предусмотренных в 1999 году для финансирования дефицита федерального бюджета.
Проекты программ предоставления гарантий Правительства Российской Федерации на 1999 год и отчет о предоставлении гарантий Правительства Российской Федерации за истекший период 1998 года.
Основные принципы формирования и расходования средств Бюджета развития Российской Федерации и соответствующие расчеты.
Информация о приостановке действия указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства — Российской Федерации, а также законопроекты о признании утратившими силу федеральных законов или о приостановке действия федеральных законов, реализация которых требует осуществления расходов, не предусмотренных проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год».
Проект федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 год».
Проект федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 1999 год».
Проект федерального закона «О бюджете Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на 1999 год».
Проект федерального закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 1999 год».
Проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации».
Проект федерального закона «О порядке установления размеров социальных выплат гражданам Российской Федерации».
Предложения о порядке и сроках индексации заработной платы работников бюджетной сферы.
Доклад Госкомстата России «Социально-экономическое положение России (январь-октябрь 1998 года)».
Перечень основных социально-экономических задач, на решение которых будет направлена политика Правительства Российской Федерации в 1999 году.
Проектировки развития государственного сектора экономики на 1999 год.
Перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд на 1999 год.
Оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за 1998 год и консолидированного бюджета Российской Федерации за 1997 год.
Итоги исполнения федерального бюджета за 9 месяцев 1998 года.
Распоряжения Правительства Российской Федерации.
Председатель Правительства российской Федерации Е. Примаков
Приложение 2
Вносится депутатами Государственной Думы — членами Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам
Проект
3 декабря 1999 года
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
О Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2000 год»
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:
1. Принять Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год»
2. Направить указанный Федеральный закон в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
3. Правительству Российской Федерации в двухмесячный срок внести в Государственную Думу:
проект федерального закона «О внесении дополнения в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год», предусматривающий утверждение Федерального реестра районных (городских) газет на 2000 год в качестве приложения к указанному Федеральному закону;
проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год», предусматривающий реструктуризацию задолженности предприятии и организаций по связанным иностранным кредитам, полученным под гарантию Правительства Российской Федерации, а также меры по ускорению ввода в эксплуатацию технологического оборудования, ввезенного на таможенную территорию Российской Федерации и находящегося на складах временного хранения и на таможенных складах.
4. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Раздел III Правовое регулирование налогообложения
Глава 19 Экономическая сущность налогообложения
Налоги — основной источник образования государственных финансов через изъятие части общественного продукта в виде обязательных платежей. Налоги известны с незапамятных времен. Как элемент экономической культуры налогообложение присуще всем государственным системам.
Экономическую сущность налогообложения составляет прямое изъятие государством определенной части валового национального дохода для формирования централизованных финансовых ресурсов (бюджета).
Основное отличие свободной рыночной экономической системы от командно-административной заключается в способе распределения экономических ресурсов. В условиях свободного рынка индивиды приобретают ресурсы для получения продукта или услуги, которые бы отвечали требованиям рынка, а затем получают прибыль, если предприятие оказалось доходным. В условиях тоталитарной экономики все производственные действия направляются командной системой на выполнение задач, поставленных государством. Финансирование правительственных расходов в условиях свободной рыночной системы осуществляется почти целиком за счет налогообложения граждан своей страны, а также за счет обложения налогами работающих в ней компаний. В условиях командной экономики, наоборот, все производственные возможности и ресурсы считаются объектами государственной собственности, а распределение полученной продукции происходит по указке правительства и, как правило, под его непосредственным контролем. Однако это не означает, что в командной экономике нет налогов. Здесь они тоже необходимы и используются в качестве инструментов контроля за некоторыми видами деятельности людей, а также для пополнения государственного бюджета. Но налоговая система в командной экономике кардинальным образом отличается от налоговой системы в условиях рыночных отношений. Поэтому сегодня налаживание адекватного механизма получения доходов от налогообложения в Российской Федерации представляет собой особую проблему первостепенной важности.
19.1. Возникновение и развитие налоговых систем в мире
Историю развития налоговых систем в мире вряд ли можно отнести к числу счастливых страниц в книге человечества. В разные времена и в разных странах налоги собирались различными способами. Как правило, власти облагали определенной данью какой-то регион или округ, назначали человека или орган для сбора налогов и снабжали его инструкцией о том, как это следует делать. Подобная система нередко приводила к тому, что сборщики налогов, наделенные правом залезать в чужие карманы, стремились собрать больше, чем требовало правительство. По этой причине налоги в истории всегда ассоциировались с несправедливостью.
Не пользовались популярностью в народе и непосредственные сборщики налогов, хотя они лишь выполняли волю правительств. Поскольку сбор налогов — дело хлопотное, требует содержания специального аппарата, в некоторых странах, чтобы сэкономить государственные средства, право взимать налоги выставлялось на торгах. Получал его тот, кто давал самую высокую цену. Он становился «откупщиком». Естественно, что такой сборщик налогов, чтобы покрыть затраты и получить прибыль от избранной деятельности, очень ответственно относился к выполнению своих обязанностей.
Из истории известно, что многие города обносились стенами. Но делалось это не только для защиты от врагов. Так, Париж оградили стеной сборщики налогов, откупщики, чтобы никто не мог ускользнуть от их внимания. Французская революция со сборщиками налогов обошлась особенно жестоко, многие из них погибли. В их числе и великий химик Лавуазье, занимавший в течение 23 лет должность главного откупщика страны. Даже достижения в области химии не спасли ему жизнь.
Именно поэтому сейчас, если государство хочет иметь эффективную налоговую систему, ни одна группа населения не должна нести более тяжкого налогового бремени, чем любая другая. И все население в целом должно видеть, что собранные налоги используются эффективным и приемлемым для него способом. То есть народ должен знать, куда идут налоги, на что были истрачены налоговые деньги.
Кроме того, налогоплательщик обязательно должен верить, что его вклад в виде налога в общее дело достаточно весом. И с точки зрения суммы уплаченных налогов, и с точки зрения его влияния на форму сбора и использования собранных средств. В 1776 г. ранние американские колонисты бросили клич: «Нет налогам без правительства». Этот лозунг был вызван к жизни тем обстоятельством, что колонисты были лишены каких-либо прав голоса в английском правительстве, не только угнетавшем их, но и исправно облагавшем налогами, об использовании которых колонисты не имели почти никакого представления. Неадекватная структура налогообложения во многих случаях и во все исторические эпохи оказалась главной причиной антиправительственных выступлений.
Налогообложение в Древней Руси начало складываться в конце IX в. в период объединения древнерусских племен и земель. Основной его формой были поборы в княжескую казну — дань. Первоначально эти поборы носили нерегулярный характер и существовали в виде контрибуции с побежденных народов. Но в последствии дань превратилась в систематический прямой налог, который уплачивался деньгами, продуктами питания и изделиями ремесел.
Косвенные налоги взимались в виде торговых и судебных пошлин. Например, мыт — пошлина, взимавшаяся при провозе товаров через заставы у городов и крупных селений. В период феодальной раздробленности Руси пошлины взимались за провоз товаров по территории владельца земли.
Первые прямые и косвенные русские налоги после свержения монголо-татарского ига ввел Иван III. Основным прямым налогом был подушный налог, взимаемый в основном с крестьян и посадских людей. Особую роль для становления молодого Московского государства при Иване III играли целевые налоговые сборы. Ведущее место занимали акцизы и пошлины.
Именно в царствование Ивана III были заложены основы налоговой отчетности. В первой налоговой декларации — «сошном письме» — площадь земельных участков делилась на условные податные единицы «сохи», на основании чего и взимались прямые налоги.
Система налогообложения была упорядочена в царствование царя Алексея Михайловича. В 1655 г., например, была создана Счетная палата, функцией которой был контроль за фискальной деятельностью приказов, а также исполнение доходной части российского бюджета.
В эпоху Петра I из-за постоянной нехватки финансовых средств на ведение войн и строительство городов и крепостей число налогов и акцизов постоянно росло. Вспомним, например, знаменитый налог на бороды.
Становление российской налоговой системы продолжалось до революции 1917 г.
В условиях командной экономики стимул к «закручиванию налоговой гайки» был особенно велик. После 1917 г. эксплуатация национальных ресурсов становилась все более грабительской и все сильнее она отклонялась от лозунгов, провозглашенных революцией.
Основным доходом Советской республики были эмиссия денег, контрибуции и продразверстка. Эти налоги не носили фискального характера, а были своего рода способом классовой борьбы, формой подавления скрытых противников революции. Но когда налоговое бремя достигает определенной, кризисной точки, как это случилось в условиях командно-силового распределения ресурсов нации, чаша терпения налогоплательщиков переполняется и люди начинают возмущаться. С этим неизбежно сталкивались все правительства. Но в любом случае ни одно независимое общество не могло обойтись без сбора налогов, необходимых для финансирования расходов правительства и для исполнения им своих функций. Одним из непременных условий независимости нации является способность властей облагать своих граждан налогами.
Итак, чтобы налоговая система работала эффективно и помогала правительству решать важнейшие задачи, не будучи при этом непосильной для народа, она должна теоретически удовлетворять двум требованиям:
1. Приносить правительству необходимые доходы.
Ряд промышленно развитых государств обладают столь сложной общественной структурой, что их правительства вынуждены очень активно участвовать в общественной жизни, отзываться на такие нужды, как помощь тем гражданам, которые не способны сами заработать себе на пропитание (те же пенсионеры), содействовать приоритетным направлениям развития национальной экономики, оказывать помощь неблагополучным регионам. Кроме того, правительства этих стран обычно финансируют целый ряд экологических, коммерческих, образовательных и других программ.
2. Налоговая система должна быть справедливой. В странах со свободной рыночной экономикой налоговая система по-разному соотносится с разными социальными группами. С точки зрения теории налогообложения, она может быть устроена двумя способами. В США, например, чем больший доход получает индивид, тем большую его долю он обязан отдать в качестве подоходного налога. Так, при заработной плате в 30 000 долл. налог составляет 10% от этой суммы. Если же заработная плата выросла до 50 000 долл., то налог увеличится до 20 или 25%. То есть чем выше доходы, тем большая их доля должна поступить государству в качестве налога. Это первый тип налоговой системы. Некоторые считают, что такой порядок несправедлив по отношению к самым богатым людям. Однако подобные теоретические взгляды в основном зависят от того, к какой группе относятся те, кто их высказывает. В США принята именно такая система, поскольку пенсионеры здесь составляют одну из самых многочисленных социальных групп. И как избиратели они представляют собой мощную политическую силу. Получая пенсии из государственных средств, они обладают достаточным влиянием, чтобы потребовать учета своего мнения при выборе системы налогообложения.
Второй тип налоговой системы, с точки зрения доходов налогоплательщика (имеются в виду личные доходы), — это пропорциональный налог: доля дохода, уплачиваемая государству в качестве налога, в этом случае не зависит от его величины. В настоящее время прогрессивные шкалы налогообложения распространены больше, чем пропорциональные, поскольку в последнем случае все люди уплачивают в качестве налогов одну и ту же долю своих доходов, независимо от того, сколько денег они зарабатывают. Это считается нежелательным. Ведь те, кто зарабатывает больше, должны платить государству и больший доход без каких-либо дополнительных усилий со стороны правительства. Этими причинами и объясняется более широкое распространение такой системы. Однако все, что было сказано о системах исчисления налогов, справедливо только в отношении подоходных налогов и никак не связано с налогами других видов.
Налогами люди недовольны всегда. И любое правительство должно помнить, что какую бы налоговую систему оно не пожелало ввести, мнение народа не изменится. Если люди считают, что их облагают несправедливыми и слишком большими налогами, они рано или поздно сами добьются изменения существующей системы налогообложения теми или иными способами.
В условиях тоталитарной экономики налоговая система развита гораздо меньше, чем в странах Запада, где существуют богатые рыночные традиции. Возможность командно-административной системы перераспределить ресурсы нации по своим последствиям для национальной экономики аналогична увеличению налогов в рыночной системе. И в том и в другом случае эта мера вызывает сокращение производительных возможностей индивида и перераспределение ресурсов через налоговую систему на нужды различных государственных программ.
Необходимое условие справедливости налоговой системы не означает, однако, что справедливая система налогов будет абсолютно подходить ко всем слоям общества. Чем меньшее число людей считают ее справедливой по отношению к себе и чем влиятельнее эти люди, тем, как правило, хуже отношение к налогам в обществе в целом. И все же государства стремятся создать более или менее разумную систему налогообложения. Но в общем это станет возможным тогда, когда те, кто способен заплатить разумные налоги на покрытие законных и осмысленных мероприятий правительства, действительно будут делать это.
В странах с развитой экономикой правительства обычно разрабатывают социальные программы, финансируя их опять-таки за счет налоговых поступлений. Это означает, что государство перераспределяет богатство от высших слоев общества к низшим. Происходит следующее: государство как бы забирает деньги у одного слоя населения и отдает их другому. До некоторой степени подобные действия справедливы. Тем не менее они способствуют образованию в обществе слоя населения, живущего за государственный счет. В демократическом обществе эти люди имеют и право голоса. Конечно же, они будут голосовать за ту политическую партию, которая пообещает сохранить подобные программы перераспределения общественного богатства. А это может привести в том числе и к смене политической власти. За последние несколько лет подобного рода проблемы оживленно дискутировались, например, в США.
Идея социальных программ появилась в экономической теории, скорее всего, с подачи английского экономиста лорда Дж. М. Кейнса. Создав теорию спроса, он сместил акценты в экономической теории, поставив во главу угла именно спрос, а не предложение. Он утверждал, что экономическая система может оставаться гибкой и здоровой лишь поскольку, поскольку в ней поддерживается надлежащий спрос. Стремясь воплотить эту идею на практике в своей экономической политике, правительства в конце концов стали отбирать деньги у тех, кто получал большие доходы, и передавать их тем, чьи доходы были невелики. Подобная политика имела целый ряд важных социальных последствий. В результате в государстве, в частности в СССР, жизнь значительной доли населения стала зависеть от государственных субсидий. Но теперь многие полагают, что современное и прогрессивно мыслящее правительство как раз не обязано стремиться к такой модели.
В условиях прогрессивной экономики люди должны вносить свою лепту в общественное благосостояние, работая производительно и платя налоги. Если же человек сам не затрачивает никаких усилий, а только получает от государства определенное содержание, то общество теряет вдвойне. Во-первых, индивид выключается из списка производительных сил национальной экономики. А во-вторых, теряется величина того пособия, которое нужно платить для поддержания жизни индивида. Таким образом, общество, стремящееся к защите своих прав и свобод, непременно должно отслеживать, каким именно образом используются собранные налоги.
К середине 80-х гг. в СССР более 90% государственного бюджета формировалось за счет поступлений от народного хозяйства. Налоги с населения имели незначительный удельный вес.
Переход к рыночной экономике оказался немыслим без формирования доходной части бюджета, без налогов. В начале 90-х гг. была осуществлена широкомасштабная налоговая реформа, подготовлены и приняты основополагающие налоговые законы Российской Федерации: «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г., «О налоге на прибыль предприятий и организаций» от 27 декабря 1991 г., «О налоге на добавленную стоимость» от 6 декабря 1991 г., «О подоходном налоге с физических лиц» от 7 декабря 1991 г.
В результате к началу 1992 г. налоговая система России в основном была сформирована. Новый этап ее развития начался с принятием в 1998 г. Налогового кодекса РФ (первой его части).
19.2. Сущность, функции и виды налогов
Как уже говорилось в предыдущих главах, сущность налога заключается в изъятии государством в пользу общества определенной части валового внутреннего продукта в виде обязательного взноса. Налоги платят основные участники производства валового внутреннего продукта:
• работники, создающие материальные и нематериальные блага и получающие определенный доход;
• хозяйствующие субъекты, владельцы капитала, действующие в сфере предпринимательства.
Налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно:
• объект налогообложения;
• налоговая база;
• налоговый период;
• налоговая ставка;
• порядок исчисления налога;
• порядок и сроки уплаты налога.
Объектами налогообложения являются:
• прибыль (доход, включая дивиденды, проценты по долговым обязательствам);
• имущество (деньги, ценные бумаги, иное имущество и имущественные права; результаты интеллектуальной деятельности; нематериальные блага);
• операции по реализации товаров, работ и услуг;
• стоимость реализованных товаров, выполненных работ, оказанных услуг.
Каждый налог имеет самостоятельный объект налогообложения.
Общее количество налогоплательщиков определяется количеством юридических лиц (коммерческих и некоммерческих организаций), численностью граждан, зарегистрированных в налоговых органах в качестве предпринимателей без образования юридического лица, и численностью граждан, уплачивающих подоходный налог по месту получения заработной платы.
Налоговая система РФ представлена совокупностью налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке с плательщиков — юридических и физических лиц на территории страны. Все налоги, сборы, пошлины и другие платежи «питают» бюджетную систему РФ. Кроме того, существуют государственные внебюджетные фонды, доходная часть которых формируется за счет целевых отчислений. Источником этих отчислений также является произведенный ВВП.
Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения денежных средств, принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления.
Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц за осуществление государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
Пошлина — это обязательный платеж, взимаемый за услугу общественного характера (например, таможенная, нотариальная, почтовая пошлина и др.).
В современной системе налогообложения налоги выполняют следующие функции:
• распределительную (социальную);
• фискальную;
• регулирующую;
• контрольную;
• поощрительную.
Функция налога — это проявление его сущности в действии, способ выражения его свойств. Функция показывает, каким образом реализуется общественное назначение данной экономической категории как инструмента стоимостного распределения и перераспределения доходов. Отсюда возникает главная распределительная (социальная) функция налогов, выражающая их сущность как особого централизованного (фискального) инструмента распределительных отношений.
Посредством фискальной функции реализуется главное общественное назначение налогов — формирование финансовых ресурсов государства, аккумулируемых в бюджетной системе и внебюджетных фондах и необходимых для осуществления собственных функций (оборонных, социальных, природоохранных и др.). Формирование доходов государственного бюджета на основе стабильного и централизованного взимания налогов превращает государство в крупнейшего экономического субъекта.
Другая функция налогов как экономической категории состоит в том, что появляется возможность количественного отражения налоговых поступлений и их сопоставления с потребностями государства в финансовых ресурсах. Благодаря контрольной функции оценивается эффективность налогового механизма, обеспечивается контроль за движением финансовых ресурсов, выявляется необходимость внесения изменений в налоговую систему и бюджетную политику. Контрольная функция налогово-финансовых отношений проявляется лишь в условиях действия распределительной функции. Таким образом, обе функции в органическом единстве определяют эффективность налогово-финансовых отношений и бюджетной политики. Осуществление контрольной функции налогов, ее полнота и глубина в известной мере зависит от налоговой дисциплины. Суть ее в том, чтобы налогоплательщик (юридические и физические лица) своевременно и в полном объеме уплачивали установленные законодательством налоги.
Распределительная функция налогов обладает рядом свойств, характеризующих многогранность ее роли в воспроизводственном процессе. Это прежде всего то, что изначально распределительная функция налогов носила чисто фискальный характер. Но с тех пор, как государство посчитало необходимым активно участвовать в организации хозяйственной жизни в стране, у данной функции появилось регулирующее свойство, которое осуществляется через налоговый механизм. В налоговом регулировании возникла стимулирующая, дестимулирующая, а также воспроизводственная подфункции.
Регулирующая функция призвана способствовать решению задач налоговой политики государства посредством налоговых механизмов.
Стимулирующая подфункция направлена на поддержку тех или иных экономических процессов и реализуется через систему льгот, исключений, преференций (предпочтений), увязываемых с льготообразующими признаками объекта налогообложения. Она проявляется в изменении объекта обложения, уменьшении налогооблагаемой базы, понижении налоговой ставки и др.
Виды льгот: необлагаемый минимум объекта; освобождение от уплаты налогов отдельных лиц или категорий плательщиков; понижение налоговых ставок; рассрочка или отсрочка уплаты налогов, налоговые кредиты, включая инвестиционные, введение специальных налоговых режимов, прочие налоговые льготы.
Действующие налоговые льготы по налогообложению прибыли предприятий направлены на стимулирование:
• финансирования затрат на развитие производства и жилищное строительство;
• малых форм предпринимательства;
• занятости инвалидов и пенсионеров;
• благотворительной деятельности в социально-культурной и природоохранительной сферах.
Формами льгот по уплате налогов являются отсрочка или рассрочка по уплате налога, т. е. изменение срока уплаты налога на срок от одного до шести месяцев соответственно с единовременной или поэтапной уплатой налогоплательщиком суммы задолженности.
Отсрочка или рассрочка по уплате налога могут быть предоставлены заинтересованному лицу при наличии хотя бы одного из следующих оснований:
1) причинения этому лицу ущерба в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы;
2) задержки этому лицу финансирования из бюджета или оплаты выполненного этим лицом государственного заказа;
3) угрозы банкротства этого лица в случае единовременной выплаты им налога;
4) если имущественное положение физического лица исключает возможность единовременной уплаты налога;
5) если производство и (или) реализация товаров, работ или услуг лицом носит сезонный характер. Перечень отраслей и видов деятельности, имеющих сезонный характер, утверждается Правительством РФ;
6) иных оснований, предусмотренных Таможенным кодексом РФ в отношении налогов, подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации.
Отсрочка или рассрочка по уплате налога могут быть предоставлены по одному или нескольким налогам. Изменение срока уплаты налога на срок от трех месяцев до одного года при наличии хотя бы одного из перечисленных выше оснований называется налоговым кредитом.
Одной из преференций является также инвестиционный налоговый кредит, при котором организации предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов.
Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен на срок от одного года до пяти лет по налогу на прибыль (доход) организации, а также по региональным и местным налогам.
Решение о предоставлении инвестиционного налогового кредита по налогу на прибыль (доход) организации в части, поступающей в бюджет субъекта Российской Федерации, принимается финансовым органом субъекта РФ.
Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен организации, являющейся налогоплательщиком соответствующего налога, при наличии хотя бы одного из следующих оснований:
1) проведение этой организацией научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на создание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами;
2) осуществление этой организацией внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов;
3) выполнение этой организацией особо важного заказа по социально-экономическому развитию региона или предоставление ею особо важных услуг населению.
Специальным налоговым режимом признается особый порядок исчисления и уплаты налогов и сборов в течение определенного периода времени, применяемый в случаях и в порядке, установленных Налоговым кодексом и принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами.
К специальным налоговым режимам относятся: упрощенная система налогообложения субъектов малого предпринимательства, система налогообложения в свободных экономических зонах, система налогообложения в закрытых административно-территориальных образованиях, система налогообложения при выполнении договоров концессии и соглашений о разделе продукции.
Дестимулирующая подфункция налогов направлена, наоборот, на торможение развития каких-либо экономических процессов, например, путем реализации государством протекционистской экономической политики. Это проявляется через введение повышенных налоговых ставок, установление налога на вывоз капитала, повышенных налоговых пошлин, налога на имущество и т.д.
Подфункцию воспроизводственного назначения несут в себе платежи за пользование природными ресурсами, налоги, взимаемые в дорожные фонды, на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Эти налоги имеют четкую отраслевую принадлежность.
Поощрительная функция налогов выражается в признании государством особых заслуг определенных категорий граждан перед обществом и в предоставлении им определенных налоговых льгот (например, участникам Великой Отечественной войны и т.д.).
В Российской Федерации в соответствии со ст. 12 Налогового кодекса РФ взимаются следующие виды налогов и сборов:
— федеральные;
— региональные (налоги и сборы субъектов РФ);
— местные.
Федеральные налоги и сборы устанавливаются Налоговым кодексом РФ и действуют на всей территории Российской Федерации.
Региональные налоги и сборы устанавливаются в соответствии с Налоговым кодексом РФ и вводятся законами субъектов РФ на территории соответствующих субъектов РФ.
Местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ нормативными правовыми актами органов местного самоуправления на территории соответствующих муниципальных образований.
Подобная трехуровневая система налогов (федеральные, региональные, местные) свойственна практически всем государствам с федеративным устройством.
Совокупность федеральных, региональных и местных налогов и сборов образует систему налогов Российской Федерации.
К федеральным налогам и сборам относятся следующие 16 видов налогов и сборов:
• налог на добавленную стоимость;
• акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;
• налог на прибыль (доход) организаций;
• налог на доходы от капитала;
• подоходный налог с физических лиц;
• взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;
• государственная пошлина;
• таможенная пошлина и таможенные сборы;
• налог на пользование недрами;
• налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
• налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;
• сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;
• лесной налог;
• водный налог;
• экологический налог;
• федеральные лицензионные сборы.
К региональным налогам и сборам относятся 7 видов региональных налогов и сборов:
• налог на имущество организаций;
• налог на недвижимость;
• дорожный налог;
• транспортный налог;
• налог с продаж;
• налог на игорный бизнес;
• региональные лицензионные сборы.
В соответствии со ст. 14 (п.2) Налогового кодекса РФ при введении в действие налога на недвижимость на территории соответствующего субъекта РФ прекращается действие налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц и земельного налога.
В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам и сборам относятся 5 видов налогов и сборов:
• земельный налог;
• налог на имущество физических лиц;
• налог на рекламу;
• налог на наследование или дарение;
• местные лицензионные сборы.
До введения в действие части второй Налогового кодекса ссылки на конкретные законы приравнивались к ссылкам на Закон РФ «Об основах налоговой системы Российской Федерации» и отдельные законы о налогах, устанавливающие порядок уплаты конкретных налогов.
Особое значение имеет порядок отражения налогов в бухгалтерском учете — в составе издержек производства за счет финансовых результатов или налогооблагаемой прибыли. Правильность расчетов налога на прибыль требует знания состава затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость, и порядка формирования финансовых результатов (прибыли или убытка).
Классификация налогов по объектам налогообложения образует пять групп: налоги на имущество, ресурсные налоги (включая земельный налог), налоги на доход или прибыль, налоги на действия (хозяйственные акты, финансовые операции, обороты по реализации) и прочие, охватывающие некоторые налоги и разовые сборы.
Кроме того, налоги делятся на различные виды в зависимости от признака их классификации.
В первую очередь налоги делятся на прямые (подоходно-поимущественные) и косвенные (налоги на потребление). Прямые налоги взимаются в процессе приобретения и накопления материальных благ (подоходный налог, налог на имущество), косвенные — в результате их расходования (акцизы, налог на добавленную стоимость и т.д.).
Прямые налоги подразделяются в свою очередь на:
• реальные — взимаемые с действительно полученной налогоплательщиком прибыли, или дохода (налог на прибыль предприятий);
• вмененные — взимается не с действительного, а с предполагаемого среднего дохода, получаемого в определенных экономических условиях от того или иного предмета налогообложения; такими налогами прежде всего облагается имущество.
Помимо этого, налоги делятся на:
— раскладочные (сейчас используются в основном в местном налогообложении, например, на нужды образования, на благоустройство территории и т.д.);
— количественные (долевые, квотативные), которые взимаются исходя из возможности налогоплательщика заплатить налог (при этом косвенно учитывается имущественное положение налогоплательщика).
Налоги также делятся на:
— закрепленные — полностью или в частях закрепленные в качестве источника конкретного бюджета (в частности, таможенные пошлины);
— регулирующие — перераспределяемые ежегодно между бюджетами различных уровней при утверждении федерального бюджета для покрытия дефицита (например, акцизы, НДС, налог на прибыль предприятий и т.д.).
Большую роль играют так называемые целевые налоги, в отличие от общих, т. е. налоги, взимаемые конкретно и целенаправленно для решения какой-либо определенной задачи. Так, в 1994 г. в Москве с владельцев автотранспортных средств взимался налог, который непосредственно шел на реконструкцию кольцевой автодороги.
Налоги в соответствии с периодичностью их взимания можно также подразделить на:
— регулярные (систематические, текущие) — взимаются с определенной периодичностью в течение всего времени пользования плательщиками имуществом либо занятия каким-либо видом деятельности, приносящей прибыль (например, земельный налог, подоходный налог с физических лиц и т.д.) и
— разовые — взимаются в связи с какими-либо несистемными событиями (в частности, налог с имущества, который переходит к другому лицу в порядке наследования, дарения и т.д.).
Глава 20 Налоговое право и его основные принципы
Налоговое право — это совокупность правовых норм, регулирующих особый вид общественных отношений, включающий разнообразные сферы государственных, имущественных, властно-распорядительных отношений и являющийся особенным видом финансовых отношений. Иными словами, это правовые нормы, которые в своей совокупности на началах властного юридического подчинения регулируют имущественные отношения физических и юридических лиц в налоговой сфере.
В Российской Федерации налоговая деятельность осуществляется в соответствии с Конституцией РФ (ст. 57, п. «3» ст. 71, ст. 132), зафиксировавшей основополагающие положения налогообложения и сборов, Налоговым кодексом РФ (ч. 1), а также законами Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г., «О подоходном налоге с физических лиц» от 7 декабря 1991 г., «О налоге на прибыль предприятий и организаций» от 27 декабря 1991 г., «О налоге на добавленную стоимость» от 6 декабря 1991 г., «О государственной налоговой службе РСФСР» от 21 марта 1991 г., Федеральным законом «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» от 31 июля 1998 г.
Таким образом, налоговое законодательство Российской Федерации состоит из Налогового кодекса РФ (ч. 1) и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и (или) сборах.
В соответствии со ст. 2 Налогового кодекса РФ законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.
Основные принципы налогового законодательства Российской Федерации закреплены в ст. 3 Налогового кодекса РФ. Перечислим их:
1. Принцип всеобщности налогообложения — каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы.
2. Принцип равенства налогообложения — предполагается равенство всех налогоплательщиков перед налоговым законом.
3. Принцип справедливости — учитывается фактическая способность налогоплательщика уплачивать налог при обязательности каждого участвовать в финансировании расходов государства.
4. Принцип соразмерности, или экономической сбалансированности, — учитывается сбалансированность интересов налогоплательщика и казны государства.
5. Принцип отрицания обратной силы закона — законы, изменяющие размеры налоговых платежей, не распространяются на отношения, возникшие до их принятия.
6. Принцип однократности налогообложения — один и тот же объект может облагаться налогом одного вида и только один раз за определенный законом период налогообложения.
7. Принцип льготности налогообложения — налоговые законы должны иметь правовые нормы, устанавливающие для отдельных и (или) определенных групп налогоплательщиков как юридических, так и физических лиц льготы по налогам, облегчающие налоговое бремя.
8. Принцип равенства защиты прав и интересов налогоплательщиков и государства — каждый из участников налоговых правоотношений имеет право на защиту своих законных прав и интересов в установленном законом порядке.
9. Принцип недискриминационности — налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и применяться по-разному исходя из политических, идеологических, этнических, конфессиональных и иных различий между налогоплательщиками. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 3 Налогового кодекса РФ не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.
Структура налоговых правоотношений, т. е. общественных отношений, регулируемых нормами налогового права, включает субъект, объект и содержание.
Субъектами налоговых правоотношений, или их участниками, являются: налогоплательщики (юридические и физические лица), налоговые агенты (организации — государственные налоговые инспекции и физические лица — налоговые представители), Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные подразделения. Государственный таможенный комитет РФ и его территориальные подразделения. Министерство финансов РФ, министерства финансов республик, финансовые управления администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов и городов, иные уполномоченные органы.
Объектом налоговых правоотношений является недвижимое и движимое имущество (материальные и нематериальные объекты).
Содержанием налоговых правоотношений выступают субъективные права и субъективные обязанности их участников.
Кроме того, Налоговым кодексом РФ устанавливаются права и обязанности налогоплательщиков (ст. 21 и ст. 23 соответственно), возможность обеспечения и защиты их прав (ст. 22), права и обязанности налоговых органов (ст. 31 и ст. 32 соответственно), обязанности должностных лиц налоговых органов (ст. 33) и ответственность налоговых органов, таможенных органов и их должностных лиц (ст. 35).
В Уголовном кодексе РФ предусмотрена ответственность гражданина за уклонение от уплаты налога (ст. 198) и организации за уклонение от уплаты налогов с организаций (ст. 199).
Уклонение гражданина от уплаты налога путем непредставления декларации о доходах, если подача декларации является обязательной, либо путем включения в декларацию заведомо искаженных данных о доходах, совершенное в крупном размере, наказывается штрафом в размере от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо обязательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо лишением свободы на срок до одного года. При этом уклонение гражданина от уплаты налога признается совершенным в крупном размере, если сумма неуплаченного налога превышает 200 минимальных размеров оплаты труда, а в особо крупном размере — 500 минимальных размеров оплаты труда.
Уклонение от уплаты налогов с организаций (ст. 199 УК РФ) путем включения в бухгалтерские документы заведомо искаженных данных о доходах или расходах либо путем сокрытия других объектов налогообложения, совершенное в крупном размере, наказывается лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет.
При этом уклонение от уплаты налогов с организаций признается совершенным в крупном размере, если сумма неуплаченного налога превышает 1000 минимальных размеров оплаты труда.
Глава 21 Правовое регулирование основных видов налогов
21.1. Налог на добавленную стоимость
НДС является федеральным налогом, одним из самых важных и в то же время наиболее сложным видом налога для исчисления. Данный налог представляет собой форму изъятия в бюджет части добавленной стоимости, создаваемой на всех стадиях производства. Сумма НДС, подлежащая внесению в бюджет, определяется как разница между суммой НДС, полученной от покупателей за реализованные товары, работы и услуги, и суммой НДС, фактически уплаченной поставщикам приобретенных товаров, стоимость которых относится на себестоимость продукции.
Основным документом, определяющим порядок взимания НДС, является Закон РФ «О налоге на добавленную стоимость» от 6 декабря 1991 г. № 1992-1 (с последующими изменениями).
Плательщиками НДС являются организации (юридические лица) независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, предприятия с иностранными инвестициями, индивидуальные (семейные) частные предприятия, осуществляющие производственную и иную коммерческую деятельность, а также филиалы, отделения и другие обособленные подразделения организаций (предприятий), находящиеся на территории РФ и самостоятельно реализующие товары (работы, услуги) и международные объединения и иностранные юридические лица, осуществляющие производственную и иную коммерческую деятельность на территории РФ.
Объектом налогообложения являются:
1) обороты по реализации на территории Российской Федерации товаров, выполненных работ и оказанных услуг;
2) товары, ввозимые на территорию Российской Федерации в соответствии с таможенными режимами, установленными таможенным законодательством РФ.
От налога на добавленную стоимость освобождаются:
— экспортируемые за пределы государств—участников СНГ товары как собственного производства, так и приобретенные, экспортируемые за пределы государств—участников СНГ работы и услуги, а также услуги по транспортировке, погрузке, разгрузке, перегрузке экспортируемых товаров и по транзиту иностранных грузов через территорию РФ;
— товары и услуги, предназначенные для официального пользования иностранных дипломатических и приравненных к ним представительств, а также для личного пользования дипломатического и административно-технического персонала этих представительств, включая членов их семей, проживающих с ними;
— услуги городского пассажирского транспорта общего пользования (кроме такси, в том числе маршрутных), а также услуги по перевозкам пассажиров в пригородном сообщении морским, речным, железнодорожным и автомобильным транспортом;
— квартирная плата, включая плату за проживание в общежитиях;
— стоимость выкупаемого в порядке приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, стоимость приобретаемых гражданами жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда (в порядке приватизации) и в домах, находящихся в собственности общественных объединений (организаций), а также арендная плата за арендные предприятия, образованные на базе государственной собственности;
— операции по страхованию и перестрахованию, банковские операции, за исключением операций по инкассации.*

* К банковским относятся следующие операции, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР»:
— привлечение денежных средств юридических и физических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок);
— размещение указанных выше привлеченных средств от своего имени и за свой счет;
— открытие и ведение банковских счетов юридических и физических лиц;
— осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам;
— кассовое обслуживание физических и юридических лиц;
— купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах;
— привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов;
— выдача банковских гарантий.
Указанная льгота не распространяется на следующие сделки кредитных организаций:
— выдача поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение обязательств в денежной форме;
— приобретение права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме;
— доверительное управление денежными средствами и иными имуществом по договору с юридическими и физическими лицами;
— осуществление операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— предоставление в аренду физическими и юридическими лицами специальных помещений или находящихся в них сейфов для хранения документов и ценностей;
— лизинговые операции;
— оказание консультационных и информационных услуг;
— операции, связанные с обращением валюты, денег, банкнот, являющихся законными средствами платежа (кроме использования в целях нумизматики), а также ценных бумаг (акций, облигаций, сертификатов, векселей и др.), кроме брокерских и иных посреднических услуг. Исключение представляют операции по изготовлению и хранению указанных платежных средств и бумаг, по которым налог взимается.

— продажа почтовых марок (кроме коллекционных), маркированных открыток, конвертов, лотерейных билетов;
— действия, выполняемые уполномоченными на то органами, за которые взимается государственная пошлина, все виды лицензионных, регистрационных и патентных пошлин и сборов, а также пошлины и сборы, взимаемые государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами при предоставлении предприятиям, учреждениям и организациям или физическим лицам определенных прав; услуги, оказываемые членами коллегии адвокатов; платежи за пользование недрами, лесные подати, арендная плата за пользование лесным фондом и другие виды платежей в бюджет и внебюджетные фонды за пользование природными ресурсами;
— платежи по зарегистрированным в установленном порядке лицензионным договорам о предоставлении патентообладателем прав другому лицу на использование охраняемого патентом объекта промышленной собственности (изобретения, полезной модели, промышленного образца), получение авторских прав, сбор (плата) за выдачу лицензий на осуществление отдельных видов деятельности и регистрационный сбор (плата) за выдачу лицензий на осуществление отдельных видов деятельности и регистрационный сбор (плата) за выдачу документов, удостоверяющих право собственности граждан на землю;
— продукция собственного производства отдельных организаций общественного питания (студенческих и школьных столовых, столовых других учебных заведений, больниц, детских дошкольных учреждений, а также столовых иных учреждений и организаций социально-культурной сферы, финансируемых из бюджета); услуги в сфере образования, связанные с учебно-производственным и воспитательным процессом (при наличии лицензии на право ведения образовательной деятельности);* услуги по обучению детей и подростков в кружках, секциях, студиях; услуги, оказываемые детям и подросткам с использованием спортивных сооружений;** услуги по содержанию детей в дошкольных учреждениях и уходу за больными и престарелыми; услуги вневедомственной охраны Министерства внутренних дел РФ по охране объектов, в том числе для населения; услуги, выполняемые профессиональными аварийно-спасательными службами, профессиональными аварийно-спасательными формированиями по договорам;

* Товары (работы, услуги), производимые и реализуемые учебными предприятиями образовательных учреждений (включая учебно-производственные мастерские), освобождаются от налога на добавленную стоимость только в том случае, если доход, полученный от этой деятельности, направлен в данное образовательное учреждение и (или) на непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса в этом образовательном учреждении. Суммы налога, уплаченные поставщикам за сырье, материалы, топливо, работы, услуги, использованные для их изготовления (выполнения), относятся на издержки производства.
** При предоставлении льготы по услугам, оказываемым детям и подросткам с использованием спортивных сооружений, от налога освобождается плата за занятия физической культурой и спортом в учебных группах и командах по видам спорта, общей физической подготовкой, лечебной гимнастикой, плаванием, оздоровительным бегом и т.п.

— научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, выполняемые за счет бюджета, а также средств Российского фонда фундаментальных исследований, Российского фонда технологического развития и образуемых для этих целей в соответствии с законодательством внебюджетных фондов министерств, ведомств, ассоциаций; научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, выполняемые учреждениями образования и науки на основе хозяйственных договоров; при этом от уплаты налога освобождаются как головные организации, занятые выполнением указанных работ, так и их соисполнители;
— услуги учреждений культуры и искусства, архивной службы, религиозных объединений,* театрально-зрелищные,** спортивные, культурно-просветительные, развлекательные мероприятия, включая видеопоказ;

* Под услугами религиозных объединений следует понимать проведение обрядов и церемоний. От НДС освобождаются также изготовление и реализация указанными объединениями предметов культа и религиозного назначения.
** При проведении театрально-зрелищных, спортивных, культурно-просветительных, развлекательных мероприятий от налога на добавленную стоимость освобождается плата за посещение этих мероприятий.

— обороты казино, игровых автоматов, выигрыши по ставкам на ипподромах;
— ритуальные услуги похоронных бюро, кладбищ и крематориев, включая изготовление памятников, надгробий, фото на керамике, проведение обрядов и церемоний религиозными организациями, работы по реставрации мест захоронений; (от налога освобождаются также ритуальные услуги, оказываемые иными организациями (предприятиями);
— обороты по реализации конфискованных, бесхозяйных ценностей, кладов и скупленных ценностей, а также ценностей, перешедших по праву наследования государству;
— обороты по реализации для дальнейшей переработки и аффинирования руды, концентратов и других промышленных продуктов, содержащих драгоценные металлы, лома и отходов драгоценных металлов; обороты по реализации драгоценных металлов и драгоценных камней в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ Центральному банку РФ и специально уполномоченным коммерческим банкам; обороты по реализации драгоценных камней в сырье для обработки предприятиям независимо от форм собственности для последующей продажи на экспорт; обороты по реализации драгоценных камней в сырье и ограненных внешнеэкономическим организациям, Центральному банку РФ и специально уполномоченным коммерческим банкам; обороты по реализации драгоценных металлов из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации внешнеэкономическим организациям, Центральному банку РФ и специально уполномоченным коммерческим банкам, а также обороты Центрального банка РФ и специально уполномоченных коммерческих банков по реализации драгоценных металлов в слитках при условии, что эти слитки остаются в одном из сертифицированных хранилищ;
— стоимость жилых домов, детских садов, клубов, санаториев и других объектов социально-культурного и жилищно-коммунального назначения, а также дорог, электрических сетей, подстанций, газовых сетей, водозаборных сооружений и других подобных объектов, передаваемых безвозмездно органам государственной власти (или по их решению специализированным предприятиям, осуществляющим использование или эксплуатацию указанных объектов по их назначению) и органам местного самоуправления, а также передаваемых безвозмездно предприятиям, организациям и учреждениям органами государственной власти и органами местного самоуправления; стоимость работ по строительству жилых домов, производимых с привлечением средств бюджетов всех уровней и целевых внебюджетных фондов, при условии, что эти средства составляют не менее 40% от стоимости этих работ; стоимость объектов государственной и муниципальной собственности, передаваемых безвозмездно органам государственной власти и управления, а также стоимость зданий, строений и сооружений, передаваемых безвозмездно одними профсоюзными организациями другим;
— платные медицинские услуги для населения, лекарственные средства (в том числе лекарства-субстанции), изделия медицинского назначения, протезно-ортопедические изделия и медицинская техника, а также путевки (курсовки) в санаторно-курортные и оздоровительные учреждения, учреждения отдыха, туристско-экскурсионные путевки; технические средства, включая автомототранспорт, которые не могут быть использованы иначе как для профилактики инвалидности и реабилитации инвалидов;
— товары (работы, услуги) собственного производства, реализуемые лечебно-производственными (трудовыми) мастерскими при психиатрических, противотуберкулезных и психоневрологических учреждениях и при учреждениях социальной защиты и социальной реабилитации населения, а также общественными организациями инвалидов, зарегистрированными в органах юстиции;
— товары, работы, услуги (за исключением брокерских и иных посреднических услуг), производимые и реализуемые организациями (предприятиями), в которых инвалиды составляют не менее 50% от общей численности работников; при этом данная льгота не распространяется на организации, предприятия (за исключением предприятий, находящихся в собственности общественных организаций инвалидов, а также хозяйственных обществ, уставный капитал которых состоит полностью из вклада общественных организаций инвалидов), осуществляющие снабженческо-сбытовую, торговую или закупочную деятельность;
— товары (работы, услуги) собственного производства колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий (кроме крестьянских (фермерских) хозяйств), реализуемые пенсионерам по старости и инвалидности, работающим на данных предприятиях, и пенсионерам по старости и инвалидности из числа бывших работников этих предприятий — по установленным нормам, определяемым договором, заключаемым между коллективом работников и администрацией каждого хозяйства; продукция в счет натуральной оплаты труда, натуральных выдач для оплаты труда, а также для общественного питания работников, привлекаемых на сельскохозяйственные работы;
— изделия народных промыслов признанного художественного достоинства, образцы которых приняты в установленном порядке;
— сдача в аренду служебных и жилых помещений иностранным гражданам и юридическим лицам, аккредитованным в Российской Федерации, в случаях, если их национальным законодательством установлена аналогичная льгота в отношении граждан и юридических лиц Российской Федерации, либо если эта льгота предусмотрена в международных договорах;
— обороты по реализации продукции средств массовой информации, книжной продукции, связанной с образованием, наукой и культурой, а также редакционная, издательская и полиграфическая деятельность по производству книжной продукции, связанной с образованием, наукой и культурой, журнальной продукции;
— услуги по транспортировке, погрузке, разгрузке, перегрузке периодических печатных изданий и книжной продукции, связанной с образованием;
— пожарно-техническая продукция; работы и услуги в области пожарной безопасности, выполняемые и оказываемые на договорной основе; материалы и комплектующие изделия, используемые для производства пожарно-технической продукции, а также для выполнения работ и оказания услуг в области пожарной безопасности; обороты по передаче на безвозмездной основе имущества граждан и юридических лиц в собственность (пользование) пожарной охране для выполнения ее задач, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
— обороты по реализации товаров магазинами беспошлинной торговли, платежи малых предприятий по лизинговым сделкам в полном объеме;
— работы и услуги по реставрации и охране памятников истории и культуры, охраняемых государством.
По налогу на добавленную стоимость предусматриваются две основные ставки:
а) 10% — по продовольственным товарам (за исключением подакцизных) и товарам для детей по перечням, утверждаемым Правительством РФ; эта же ставка используется для промышленной переработки и промышленного потребления указанных продовольственных товаров;
б) 20% — по остальным товарам (работам, услугам), включая подакцизные продовольственные товары.
По НДС установлены три вида срока уплаты:
— общий (ежемесячно за истекший календарный месяц в срок не позднее 20-го числа каждого месяца;
— льготный (ежеквартально за истекший квартал не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом) — для предприятий со среднемесячными платежами налога до 3000 тыс. руб. и малых предприятий;
— специальный — для предприятий железнодорожного транспорта и связи.
21.2. Налог на прибыль предприятий и организаций
Основными документами, определяющими порядок взимания налога на прибыль, являются Закон РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» (от 27 декабря 1991 г. №2116-1 (с последующими изменениями) и Инструкция Госналогслужбы РФ от 10 августа 1995 г. № 37 «О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций».
Налог на прибыль является прямым налогом, т. е. его сумма целиком зависит от конечного финансового результата хозяйственной деятельности предприятия.
Плательщиками налога на прибыль являются предприятия и организации — юридические лица, их филиалы и иные аналогичные подразделения, имеющие отдельный баланс и расчетный (текущий, корреспондентский) счет, а также компании, фирмы, любые другие организации, образованные в соответствии с законодательством иностранных государств, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории РФ через постоянные представительства (иностранные юридические лица).
Объектом налогообложения является валовая прибыль предприятия, представляющая собой сумму прибыли (убытка) от реализации продукции (работ, услуг), основных фондов, иного имущества предприятий и доходов от внереализационных операций, уменьшенных на сумму расходов по этим операциям.
Прибыль (убыток) от реализации продукции (работ, услуг) определяется как разница между выручкой от реализации продукции (работ, услуг) без НДС и акцизов и затратами на производство и реализацию, включаемыми в себестоимость продукции (работ, услуг).
В налогооблагаемую базу не включается стоимость передаваемых безвозмездно предприятиям, учреждениям и организациям органами государственной власти и местного самоуправления, союзами, ассоциациями, концернами, межотраслевыми, региональными и другими объединениями, в состав которых входят предприятия, основных средств, нематериальных активов, иного имущества и денежных средств на капитальные вложения по развитию их собственной производственной и непроизводственной базы и т.д.
Бюджетные и другие некоммерческие организации, имеющие доходы от предпринимательской деятельности, уплачивают налог получаемой от нее суммы превышения доходов над расходами.
Ставка налога на прибыль предприятий и организаций, зачисляемого в федеральный бюджет, установлена в размере 11%. В бюджеты субъектов РФ зачисляется налог на прибыль предприятий, в том числе иностранных юридических лиц, по ставкам, которые устанавливаются законодательными (представительными) органами этих субъектов, в размере не более 19%. Прибыль, полученная от посреднических операций и сделок, биржами, брокерскими конторами, банками, другими кредитными организациями и страховщиками, облагается налогом по ставкам в размере не более 30%. При этом ставки налога на прибыль, установленные Законом РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций», при утверждении федерального бюджета на предстоящий финансовый год могут быть изменены.
В Законе РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» установлены и льготы в виде уменьшения налогооблагаемой базы на суммы, которые были направлены предприятиями отраслей сферы материального производства на финансирование капитальных вложений производственного назначения, в том числе и в порядке долевого участия, и на погашение кредитов банка, использованных на эти цели, включая проценты по данным кредитам; на суммы затрат предприятий на содержание находящихся у них на балансе объектов и учреждений здравоохранения, народного образования, культуры и спорта, детских дошкольных учреждений, детских оздоровительных лагерей и лагерей отдыха, домов для престарелых и инвалидов, жилищного фонда (также и при долевом участии предприятий); взносов на благотворительные цели и проч.
Названным Законом РФ предусмотрены и другие льготы по взиманию налога на прибыль, в том числе и освобождение от его уплаты, например, малых предприятий в первые два года работы и т.д. Не облагаются налогом на прибыль религиозные объединения, общественные организации инвалидов, предприятия, учреждения и организации, находящиеся в их собственности, предприятия, учреждения и организации, в которых инвалиды составляют не менее 50% общего числа работников, при условии использования не менее 50% полученной прибыли на социальные нужды инвалидов и т.д.
Состав налоговых льгот, установленных данным Законом РФ, также может быть изменен при утверждении федерального бюджета на предстоящий финансовый год.
Прибыль иностранных юридических лиц подлежит налогообложению только в той ее части, которая получена в связи с деятельностью на территории Российской Федерации.
21.3. Подоходный налог с физических лиц
Данный налог является основным налогом с населения и взимается на основании Закона РФ «О подоходном налоге с физических лиц» от 7 декабря 1991 г. (с учетом изменений и дополнений).
Плательщиками подоходного налога являются физические лица (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства):
а) резиденты — имеющие постоянное местожительство в РФ; к резидентам относятся лица, проживающие в РФ в общей сложности не менее 183 дней в календарном году;
б) нерезиденты — не имеющие постоянного местожительства в РФ в случае получения дохода из источников на территории РФ в денежной (рублях или в иностранной валюте) и натуральной форме.
Объектом налогообложения у физических лиц является совокупный доход, полученный в календарном году:
— у резидентов — из источников как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами в денежной форме (в валюте РФ или иностранной валюте) и в натуральной форме, в том числе и в виде материальной выгоды (проценты и выигрыш по государственным казначейским обязательствам, облигациям и другим государственным ценным бумагам, а также по облигациям и ценным бумагам, выпущенным органами местного самоуправления; проценты и выигрыши по вкладам в банках, находящихся на территории РФ; суммы страховых выплат; суммы, уплаченные предприятиями, учреждениями и организациями своим работникам и (или) членам их семей или за них в порядке полной или частичной компенсации стоимости путевок для детей и подростков в учреждения, специально предназначенные для отдыха родителей с детьми, а также суммы оплаты стоимости путевок в оздоровительные учреждения за счет средств Фонда социального страхования РФ, стоимость амбулаторного или стационарного медицинского обслуживания своих работников и (или) членов их семей; и иные доходы);
— у нерезидентов — из источников на территории Российской Федерации в денежной форме (рублях или в иностранной валюте) и натуральной форме.
При этом под доходом понимаются материальные блага, получаемые физическими лицами от других лиц (за исключением государства и муниципалитетов), в результате осуществления своей трудовой, предпринимательской деятельности, а также полученные по иным основаниям и улучшающие материальное положение лица в целом.
Сумма всех доходов, полученных физическими лицом за календарный год, за вычетом изъятий, предусмотренных в п. 1 ст. 3 Закона РФ «О подоходном налоге с физических лиц», составляет совокупный (валовой) доход, являющийся объектом налогообложения.
Совокупный годовой доход (чистый) — это разница между валовым доходом, полученным в течение календарного года, и подтвержденными (документально) расходами, связанными с извлечением данного дохода.
Совокупный облагаемый доход — это разница между совокупным годовым доходом, полученным в течение календарного года, и льготами (в виде вычетов), предусмотренными Законом.
«Закон о подоходном налоге с физических лиц» предусматривает некоторые особенности налогообложения иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих постоянное местожительство в Российской Федерации, а также доходов, получаемых лицами, не имеющими постоянного местожительства в РФ.
Исчисление налога с физических лиц по месту основной работы производится с начала календарного года по истечении каждого месяца с суммы совокупного дохода, уменьшенного на установленный законом минимальный размер оплаты труда и сумму расходов на содержание детей и иждивенцев, предусмотренных п. 2—6 ст. 3 и 6 Закона РФ «О подоходном налоге с физических лиц», с зачетом ранее удержанной суммы налога. Так же исчисляется и удерживается и налог с доходов, получаемых не по месту основной работы. Но при этом не производится исключение из доходов физических лиц сумм установленного законом минимального размера оплаты труда и расходов на содержание детей и иждивенцев. Подоходный налог исчисляется:
— предприятиями, учреждениями, организациями и физическими лицами, зарегистрированными в качестве предпринимателей, а также нотариусами, занимающимися частной практикой, при выплате ими сумм физическим лицам в течение года;
— налоговыми органами на основе фактически полученных в отчетном календарном году физическим лицом доходов, указанных им в декларации, и других имеющихся сведений.
Налогообложение производится по месту постоянного жительства физического лица, если же его деятельность осуществляется в другом месте, — то по месту ее осуществления с обязательным сообщением налоговому органу по месту постоянного жительства о размерах дохода и налога.
Налогообложение доходов физических лиц налоговыми органами производится на основании деклараций о фактически полученных в течение года доходах, материалов проверок их деятельности и сведений, полученных от предприятий, учреждений, организаций и других физических лиц.
Физические лица обязаны подавать декларацию о фактически полученных доходах и произведенных расходах налоговому органу по месту постоянного жительства не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным. В декларациях указываются все доходы, полученные физическими лицами за год, источники их получения и суммы начисленного и уплаченного налогов. В месячный срок после подачи декларации в налоговый орган физические лица имеют право внести уточнения в заявленные данные.
Физические лица, доходы которых подлежат налогообложению на основании деклараций о доходах и расходах, обязаны:
а) ежемесячно вести в течение календарного года учет полученных ими доходов и произведенных расходов, связанных с получением этих доходов;
б) представлять в предусмотренных Законом РФ случаях налоговым органам декларации о доходах и расходах по форме, установленной Инструкцией по применению Закона РФ «О подоходном налоге с физических лиц» (с изменениями и дополнениями), прилагая к ней необходимые документы или копии и сведения, подтверждающие достоверность указанных в декларации данных;
в) предъявлять предприятиям, учреждениям, организациям, другим работодателям и налоговым органам документы, подтверждающие право на вычеты из дохода, а в соответствующих случаях также другие документы и справки (справку о наличии личного подсобного сельского хозяйства, справку о суммах выплаченного заработка и удержанных с него налогах по прежнему месту работы при поступлении на работу в другое место и т.п.);
г) своевременно и в полном размере вносить в бюджет причитающиеся к уплате суммы налога;
д) допускать должностных лиц налоговых органов для обследования помещений и других мест, используемых для извлечения доходов.
Физические лица, имеющие доходы от предпринимательской деятельности, обязаны вести книгу учета доходов и расходов по примерной форме, представленной в таблице.
Таблица
Примерная форма учета доходов и расходов

Предприятия, учреждения, организации и иные работодатели обязаны:
а) своевременно и правильно исчислять и удерживать непосредственно из доходов физических лиц суммы налога и перечислять их в соответствующий бюджет не позднее дня фактического получения в банке наличных денежных средств на оплату труда либо не позднее дня перечисления со счетов указанных организаций в банке по поручениям работников причитающихся им сумм. Уплата подоходного налога за счет средств предприятий, учреждений, организаций и иных работодателей не допускается;
б) вести учет доходов, начисленных и полученных физическими лицами в календарном году, и сумм подоходного налога в порядке и по форме, приведенной в Инструкции по применению Закона РФ «О подоходном налоге с физических лиц» (с изменениями и дополнениями);
в) не реже одного раза в квартал представлять в налоговый орган по месту своей регистрации сведения о доходах, выплаченных ими физическим лицам не по месту основной работы (службы, учебы), и о исчисленных и удержанных суммах налога с указанием адресов постоянного местожительства получателей дохода, а также ежегодно не позднее 1 марта года, следующего за отчетным, — сведения о доходах, выплаченных ими физическим лицам по месту основной работы (службы, учебы);
г) ежеквартально представлять в налоговый орган отчет об итоговых суммах доходов и удержанных суммах налога по форме, приведенной в указанной выше Инструкции. Данный отчет в течение года представляется не позднее первого числа второго месяца, следующего за отчетным кварталом, а по истечении года — не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным;
д) выдавать физическим лицам сведения о доходах, а также исчисленных и удержанных с этих доходов суммах подоходного налога в отчетном календарном году по форме, приведенной в указанной Инструкции, в момент обращения физических лиц, но не позднее 1 февраля года, следующего за отчетным;
е) предоставлять налоговым органам по месту своей регистрации сведения о произведенных физическим лицам выплатах по исполнению обязательств по ценным бумагам (включая векселя), предъявленных физическими лицам, и получившими такие обязательства на предъявителя, именной, ордерной, в порядке цессии, по индоссаменту, в бездокументарной форме, а также по иным сделкам купли-продажи ценных бумаг;
ж) выполнять требования налоговых органов по устранению допущенных нарушений налогового законодательства, в том числе требование о взыскании с физических лиц своевременно не удержанных или не полностью удержанных сумм налога и перечислении их в соответствующий бюджет;
з) выполнять иные обязанности, предусмотренные законодательством.
Излишне удержанные суммы подоходного налога засчитываются физическому лицу предприятием, учреждением, организаций и иным работодателем в уплату предстоящих платежей или возвращаются физическому лицу источником выплаты дохода по его заявлению.
Суммы налога, не удержанные с физических лиц или удержанные не полностью, взыскиваются предприятиями, учреждениями, организациями и другими работодателями до полного погашения задолженности с соблюдением гарантий, установленных законодательством Российской Федерации.
В совокупный доход в целях налогообложения, полученный физическими лицами в налогооблагаемый период, не включаются:
1) государственные пособия, кроме пособий по временной нетрудоспособности, в том числе по уходу за больным ребенком;
2) все виды пенсий;
3) все виды компенсационных выплат физическим лицам в пределах норм, утвержденных законодательством, кроме суммы компенсации за неиспользованный отпуск при увольнении работников;
4) суммы материальной помощи, оказываемой в связи с чрезвычайным обстоятельством;
5) выигрыши по облигациям государственных займов бывшего СССР, РФ, республик в составе РФ, других республик бывшего СССР и суммы, получаемые в погашение таких облигаций, выигрыши по лотереям, проводимым в порядке и на условиях, определяемых Правительством РФ и правительствами республик в составе РФ;
6) проценты и выигрыши: по государственным ценным бумагам бывшего СССР, РФ и субъектов РФ, по ценным бумагам, выпущенным органами местного самоуправления; по вкладам в банках, находящихся на территории РФ, открытым: в рублях (если проценты выплачиваются в пределах сумм, рассчитанных исходя из ставки рефинансирования ЦБР, действовавшей в течение периода существования вклада); в иностранной валюте (если проценты выплачиваются в пределах 15% годовых от суммы вклада);
7) алименты, получаемые физическими лицами;
8) суммы доходов лиц, являющихся учащимися, слушателями, студентами, аспирантами, докторантами, учебными ординаторами и интернами, получаемые ими: в связи с учебно-производственным процессом; за работы по уборке сельскохозяйственных культур и заготовке кормов, за работы, выполняемые в период каникул, но не более трех месяцев в году, в части, не превышающей десятикратного размера минимальной месячной оплаты труда за каждый календарный месяц, в течение которого получен доход;
9) суммы, получаемые в течение года от продажи квартир, жилых домов, дач, садовых домиков, земельных участков, земельных паев (долей), принадлежащих физическим лицам на праве собственности, в части, не превышающей 5000-кратного размера минимальной месячной оплаты труда, а также суммы, получаемые в течение года от продажи другого имущества, принадлежащего физическим лицам на праве собственности, в части, не превышающей 1000-кратного размера минимальной месячной оплаты труда (вычет может быть заменен вычетом фактически произведенных и документально подтвержденных расходов, связанных с получением таких доходов);
10) суммы страховых выплат физическим лицам: по обязательному страхованию; по договорам добровольного долгосрочного на срок не менее пяти лет страхования жизни, в том числе добровольного пенсионного страхования; по договорам добровольного имущественного страхования и страхования ответственности в связи с наступлением страхового случая; в возмещение вреда жизни, здоровью и медицинских расходов страхователей или застрахованных лиц;*

* В остальных случаях, если суммы страховых выплат по договорам добровольного страхования окажутся больше сумм, внесенных физическими лицами в виде страховых взносов, увеличенных страховщиками на сумму, рассчитанную исходя из ставки рефинансирования ЦБР, то материальная выгода в виде разницы между этими суммами подлежит налогообложению у источника выплаты отдельно от других видов доходов. Во всех случаях суммы страховых взносов подлежат налогообложению в составе совокупного годового дохода, если они вносятся за физических лиц из средств предприятий, учреждений, организаций или других работодателей, кроме случаев, когда страхование своих работников производится работодателями в обязательном порядке в соответствии с законодательством и по договорам добровольного медицинского страхования при отсутствии выплат застрахованным физическим лицам.

11) доходы в денежной и натуральной форме, получаемые от физических лиц в порядке наследования и дарения, кроме вознаграждения, выплачиваемого наследникам авторов произведений науки, литературы, искусства, открытий, изобретений и промышленных образцов;
12) стоимость подарков, полученных от предприятий, учреждений и организаций в течение года в виде вещей или услуг, а также стоимость призов в денежной и натуральной форме, полученных на конкурсах и соревнованиях в течение года, не превышающие сумму 12-кратного размера минимальной месячной оплаты труда;
13) доходы членов крестьянского (фермерского) хозяйства, получаемые в этом хозяйстве от сельскохозяйственной деятельности, — в течение пяти лет начиная с года образования хозяйства;
14) суммы оплаты труда и другое суммы в иностранной валюте, получаемые физическими лицами от государственных учреждений и организаций, направивших их на работу за границу, — в пределах размеров, установленных законодательством РФ об оплате труда по каждой контрактной должности государственного служащего в соответствующем иностранном государстве;
15) суммы дивидендов в случае их инвестирования внутри предприятия на инвестиционные и социальные цели, прирост оборотных средств;
16) суммы, уплаченные предприятиями, учреждениями и организациями своим работникам и членам их семей или за них в порядке полной или частичной компенсации стоимости путевок для детей и подростков в оздоровительные, санаторно-курортные учреждения, специально предназначенные для отдыха родителей с детьми, суммы оплаты стоимости путевок в оздоровительные учреждения за счет средств Фонда социального страхования РФ, стоимость амбулаторного или стационарного медицинского обслуживания своих работников и членов их семей;
17) суммы стоимости акций или другой имущественной доли, полученных физическими лицами в соответствии с законодательством о приватизации предприятий, кроме дивидендов и других доходов от использования этих акций или других долей имущества;
18) доходы в денежной и натуральной формах, полученные членами трудового коллектива за счет льгот при приватизации;
19) стоимость продукции собственного производства сельскохозяйственных предприятий, реализованной в счет натуральной оплаты труда и натуральной выдачи, не превышающая 50-кратного размера минимальной месячной оплаты труда;
20) средства избирательных фондов кандидатов в депутаты федеральных органов государственной власти, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, полученные и израсходованные на проведение избирательной кампании;
21) суммы денежного довольствия, денежных вознаграждений и других выплат, получаемых военнослужащими в связи с исполнением обязанностей военной службы;
22) суммы, полученные физическими лицами в виде грантов, предоставленных для поддержки науки и образования, культуры и искусства в Российской Федерации;
23) материальная выгода в виде экономии на процентах при получении заемных средств от предприятий, учреждений, организаций, а также физических лиц, зарегистрированных в качестве предпринимателей, если: процент за пользование ими в рублях составляет не менее 2/3 от ставки рефинансирования ЦБР; процент за пользование ими в иностранной валюте составляет не менее 10% годовых. Налогообложению подлежит сумма материальной выгоды, исчисленная на начало отчетного года с той части заемных средств, которая осталась невозвращенной на момент уплаты процентов за пользование этими средствами, а также материальная выгода в виде разницы между суммой страховой выплаты по договорам добровольного имущественного страхования и стоимостью реально полученного ущерба застрахованного имущества.
Не облагаются подоходным налогом заемные средства, полученные физическими лицами на льготных условиях на строительство или приобретение жилого дома или квартиры в соответствии с законодательством.
За нарушение Закона РФ «О подоходном налоге с физических лиц» юридические и физические лица несут ответственность в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
21.4. Акцизы
Акцизы — это косвенные налоги, включаемые в цену товара. Устанавливаются они с целью изъятия в доход бюджета сверхприбыли, полученной от производства высокорентабельной продукции.
Акцизы были введены Законом РФ «Об акцизах» от 6 декабря 1991 г. В связи с внесением изменений и дополнений в Федеральный закон «Об акцизах», предусмотренных федеральными законами «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об акцизах» от 14 февраля 1998 г. № 29-ФЗ и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об акцизах» от 23 июля 1998 г. № 118-ФЗ была утверждена Инструкция от 10 августа 1998 г. № 47 «О порядке исчисления и уплаты акцизов».
Акцизами облагаются следующие товары (продукция):
— спирт этиловый из всех видов сырья (за исключением спирта коньячного, спирта-сырца и спирта денатурированного);
— спиртосодержащая продукция (за исключением денатурированной);
— алкогольная продукция (спирт питьевой, водка, ликеро-водочные изделия, коньяк, вино натуральное, вино специальное и иная пищевая продукция с содержанием этилового спирта более 1,5% от объема единицы алкогольной продукции, за исключением виноматериалов);
— пиво;
— табачные изделия;
— ювелирные изделия;
— бензин автомобильный;
— легковые автомобили (за исключением автомобилей с ручным управлением, в том числе ввозимых на территорию Российской Федерации, реализуемых инвалидам в порядке, определяемом Правительством РФ).
Плательщиками акцизов являются предприятия, учреждения и организации, являющиеся юридическими лицами, их филиалы и другие обособленные подразделения, имеющие отдельный баланс и расчетный (текущий) счет, иностранные юридические лица, международные организации, филиалы и другие обособленные подразделения иностранных юридических лиц и международных организаций, созданные на территории Российской Федерации, иностранные организации, не имеющие статуса юридического лица, простые товарищества, а также индивидуальные предприниматели, производящие подакцизные товары на территории Российской Федерации.
Объектом обложения акцизами является стоимость товаров собственного производства. Для определения облагаемого оборота берется их стоимость, исчисленная исходя из цен реализации без учета НДС. Сумма акциза определяется налогоплательщиками самостоятельно исходя из стоимости реализованных товаров и установленных ставок.
Акцизами не облагаются:
— спиртосодержащие лекарственные, лечебно-профилактические, диагностические средства, зарегистрированные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и внесенные в Государственный реестр лекарственных средств, изделий медицинского назначения, а также средства, изготавливаемые аптечными учреждениями по индивидуальным рецептам, включая гомеопатические препараты;
— спиртосодержащие препараты ветеринарного назначения, прошедшие государственную регистрацию в уполномоченном федеральном органе;
— парфюмерно-косметическая продукция, прошедшая государственную регистрацию;
— спиртосодержащие отходы, образующиеся при производстве спирта этилового из пищевого сырья, водок, ликеро-водочных изделий и подлежащие дальнейшей переработки, прошедшие государственную регистрацию.
Кроме того, не облагаются акцизами ювелирные изделия (за исключением обручальных колец), являющиеся предметами культа и религиозного назначения, предназначенные для использования в храмах, при священнодействии и (или) богослужении.
По товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации, плательщиками акцизов являются их декларанты. Объектом же налогообложения выступает таможенная стоимость этих товаров, увеличенная на сумму таможенных пошлин и сборов.
Закон РФ «Об акцизах» предусматривает и ряд льгот, в частности, от уплаты акцизов освобождаются товары, используемые для изготовления на территории Российской Федерации другой подакцизной продукции.
Акцизный сбор в капиталистических странах направлен прежде всего на выявление определенных предметов, которые можно рассматривать как предметы роскоши и тем самым сделать объектом налогообложения. Опыт введения налога, например, на роскошь (акцизного сбора) в США показал его несостоятельность. В частности, покупатели самых дорогостоящих яхт были обложены 10%-м налогом. В результате те, кто хотел приобрести яхты, стали покупать их в других странах. Это оказало крайне негативное влияние на ту часть судостроительной промышленности США, которая специализировалась на строительстве яхт представительского класса. В результате значительно уменьшилась численность занятых в данной отрасли. Таким образом, результатом введения данного акцизного сбора стало сокращение доходов государства.
Акцизные сборы, затрагивающие определенную группу населения, служат инструментом, при помощи которого государство достигает определенной политической цели. Например, таким образом оно демонстрирует попытку установления некоторой справедливости налогообложения, облагая дополнительным налогом предметы, не являющиеся первой необходимостью. Но введение акцизного сбора может иметь и негативные последствия, как в вышеприведенном примере.
Акцизные сборы не всегда помогают успешно решать те задачи, ради которых вводятся. Люди могут с легкостью обходиться без предметов, не являющихся первой необходимостью, цены на которые очень чувствительны к дополнительным налогам. Государство, рассматривающее возможность введения акцизных сборов, может рассчитывать на успех только в том случае, если общество характеризуется значительной дифференциацией уровней дохода. Такая ситуация складывается иногда в странах с развивающейся экономикой, в частности, она проявилась в Российской Федерации, в странах СНГ, где на фоне низких доходов основной массы населения выделяется малочисленная группа очень богатых людей. В таких условиях умело примененный акцизный сбор может стать временным источником дохода государства. Введение акцизов особенно желательно с политической точки зрения. Если бы государство сумело убедить население, что акцизный сбор является попыткой создать справедливую систему налогообложения, так как облагаются дополнительным налогом те, кто имеет более высокие доходы, — эффект был бы более значительный.
21.5. Таможенная пошлина
Таможенная пошлина — это обязательный взнос, взимаемый таможенными органами Российской Федерации по ставкам, дифференцированным по отдельным видам товаров, при их ввозе на территорию Российской Федерации или вывозе из России. Таможенная пошлина — неотъемлемое условие такого ввоза или вывоза.
Таможенная пошлина является одним из мощных рычагов регулирования товарооборота и влияния на экономику. Поэтому, когда таможенная пошлина используется как средство для поддержки и защиты российских товаропроизводителей, т. е. в протекционистских целях, применяются специальные антидемпинговые и компенсационные пошлины.
Плательщиками таможенной пошлины являются декларанты товара или другие лица, предусмотренные в Таможенном кодексе РФ. Объектом обложения данным налогом является перемещение товаров через таможенную границу Российской Федерации. Исчисление таможенной пошлины производится на основе Закона РФ «О таможенном тарифе» от 21 мая 1993 г., который определяет таможенную стоимость товаров и транспортных средств. Кроме того, 8 июня 1995 г. Государственным таможенным комитетом РФ утверждена Временная инструкция о взимании таможенных платежей. Таможенная стоимость товара указывается в грузовой таможенной декларации и в декларации таможенной стоимости. До принятия или одновременно с принятием таможенной декларации уплачиваются и таможенные платежи. В исключительных случаях таможенный орган, производящий таможенное оформление, может принять решение о предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты таможенных платежей плательщику, за что Центральным банком РФ взимаются проценты по ставкам предоставляемого им кредита.
Таможенные платежи уплачиваются таможенному органу Российской Федерации. Таможенные платежи в отношении товаров, пересылаемых в международных почтовых отправлениях, уплачиваются государственному предприятию связи.
Ставки таможенных платежей едины на всей территории Российской Федерации. Утверждаются они Правительством РФ, а уточняются или изменяются в связи с изменением экономической ситуации в стране.
Свод ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную границу Российской Федерации, образует таможенный тариф. Таможенный тариф систематизирован в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД), которая содержит перечень товаров, отнесенных к определенным классификационным группам.
Таможенные пошлины, или экспортно-импортные пошлины, например в США, имеют свою историю. Наряду с другими налогами и сборами они служили основным источником государственного дохода США еще до того, как там было принято законодательство о подоходном налоге.
В США таможенные пошлины призваны решать и определенные политические задачи. Рассмотрим сначала ввоз товаров из одной страны в другую, что имеет определенные последствия для экономик обеих стран — экспортера и импортера.
В стране, экспортирующей продукт, образуется дополнительное количество валютных средств, которые их владельцы могут использовать для приобретения товаров в той стране, куда был направлен экспорт. Данные рассуждения упрощены, так как мы ограничиваемся рассмотрением модели только двух стран. В реальности же экспортная выручка может использоваться для приобретения любого товара в любой другой стране. Если бы в мире существовало только две страны, результатом экспортно-импортных операций было бы постоянное равновесие платежного баланса обеих стран. В реальности страна, осуществляющая экспорт продуктов, приветствует возможность получения дополнительной валютной выручки от экспорта. И поскольку в настоящее время ни одна страна не может быть полностью самодостаточной и существовать автономно, валютная выручка за счет внешней торговли приобретает жизненно важное значение для государства. Страна-импортер вводит таможенную пошлину, во-первых, с целью обеспечения дохода в казну, а, во-вторых, с целью уравнения цены импортного товара с ценой этого же товара, но производимого отечественными производителями. Это связано с тем, что отечественные производители не всегда могут производить такой же товар и по той же цене, как иностранные компании.
Есть и еще одна причина введения таможенных пошлин на ввозимые товары, окрашенная политическими мотивами. Рассмотрим, например, сталелитейную промышленность в США. В середине 70-х гг. затраты на оплату труда основных производственных рабочих в черной металлургии здесь составляли 25 долл. за 1 час, в то время как для Японии аналогичный показатель составлял 8 долл. за 1 час. Вследствие этого японская сталь была намного дешевле стали, производимой в США, и японцы успешно разрушали традиционную сталелитейную промышленность США более низкими ценами. Естественно, что сталелитейные предприятия существуют в США и сейчас, их насчитывается около 250, и они рентабельны. Однако они были полностью реконструированы и применяют сейчас передовые технологии производства стали.
Следует также отметить, что сталь представляет собой важнейший ресурс для национальной обороны. Практически все вооружение производится с использованием стали. Поэтому подрыв национальной сталелитейной промышленности может рассматриваться как угроза национальной безопасности страны. Исходя из этого государство может ввести высокие таможенные пошлины на ввоз товаров, имеющих особо важное значение для национальной безопасности, и не только с целью привлечения дополнительных доходов, но и для обеспечения поддержки отечественного производителя.
Страна-экспортер заинтересована в продаже своих товаров. Но для страны-импортера этот экспорт представляет собой форму долговой зависимости. Те доллары, например, которые сосредоточены в руках японцев в результате экспорта в США японских автомобилей, представляют собой форму требования на товары, которые должны быть произведены в США и проданы Японии. Равновесие во внешней торговле поддерживается только в том случае, если импортируется такой же стоимостной объем товаров, что и экспортируется, т. е. когда потоки денежных средств за счет импорта равны притоку денежных средств от экспорта. Для здоровой экономики естественно стремиться к такому равновесию.
Однако если страна импортирует больше, чем поставляет на экспорт, возникает неравновесное состояние платежного баланса. Дисбаланс во внешней торговле, именуемый торговым дефицитом, имеет серьезные последствия для страны, имеющей внешний долг. В долгосрочной перспективе это способствует развитию инфляции, приводит к росту цен.
В то же время введение таможенных пошлин на товары, необходимые населению и пользующиеся спросом, является дополнительным налоговым бременем для населения. Если сталелитейной промышленности США, например, удалось заставить правительство ввести высокие пошлины на сталь зарубежного производства в целях защиты доходов национального производителя, то это было, конечно же, несправедливо по отношению к населению. Предположим, что доходы основной массы населения США в тот период составляли 10 долл. за час. Рабочие — члены профсоюзов сталелитейной промышленности, сумевшие добиться повышения своих доходов до 25 долл. за час, стремились заставить государство сохранить этот уровень доходов. Если бы государство решило эту задачу, то основная масса населения США с уровнем заработной платы 10 долл. за час была бы вынуждена покупать товары, произведенные американцами, которые объединенными усилиями заставили работодателей повысить их заработную плату в 2,5 раза по сравнению со средненациональным уровнем. Американцы должны были бы поддерживать доходы рабочих сталелитейной промышленности на достаточно высоком уровне. А это было бы несправедливо. США не предприняло этих мер, вследствие чего сталелитейные компании модернизировали производство.
Теперь рассмотрим таможенные пошлины на вывоз товаров. Экспорт весьма привлекателен для государства, так как обеспечивает приток иностранной валюты. Кроме того, он способствует созданию рабочих мест и росту доходов населения. Вместе с тем таможенные пошлины на вывоз товаров через таможенную границу вводятся в связи с тем, что, во-первых, государство всегда стремится получить дополнительные доходы, а во-вторых, массовый экспорт некоторых товаров может нанести ущерб национальной экономике. Рассмотрим, в частности, положение в странах СНГ в последние годы.
После перестройки значительные объемы основных национальных ресурсов и существенно важных для экономики материалов были вывезены за пределы Российской Федерации. С целью обеспечения притока иностранной валюты на внешний рынок было выброшена огромное количество стали, бетона, алюминия и других продуктов. В то же время предпринимались попытки реорганизации экономики, ставшей фрагментарной в результате слома единой экономической системы СССР и нарушения традиционных внутриэкономических связей. В результате многие жизненно важные для экономики материалы оказались экспортируемыми. В связи с этим и появилась необходимость введения некоторых ограничений на экспорт, что в данном случае способствовало защите национальной экономики.
В целом система таможенных пошлин должна строиться таким образом, чтобы несколько ограничивать импорт и стимулировать экспорт. Цели создания такой системы — обеспечение притока иностранной валюты и охрана национальных интересов как в экономической области, так и в области обороны.
Если система таможенных пошлин несправедлива и недостаточно успешно регулируется, то у населения возникает искушение заняться контрабандой. В особенности это касается тех товаров, которые легко транспортируются и облагаются высокими пошлинами. Контрабанда, или незаконный ввоз товаров в страну без уплаты пошлин государству, — проблема многих стран, независимо от структуры системы налогообложения. Однако справедливая и действенная налоговая система способствует снижению накала подобной деятельности. Если же уровень контрабанды высок вследствие ненадлежащей системы налогообложения, то государству потребуется привлечение больших финансовых средств для борьбы с данными налоговыми преступлениями. Безусловно, наилучшим выходом из подобного положения является построение справедливой налоговой системы, решающей задачи государства, обеспечивающей приток средств в государственную казну, а также позволяющей населению страны пользоваться товарами отечественного производства.
21.6. Налоги в дорожные фонды
Законом РФ «О дорожных фондах в Российской Федерации» от 18 октября 1991 г. предусмотрены следующие налоги, являющиеся источником образования и пополнения дорожных фондов:
• налог на реализацию горюче-смазочных материалов (ГСМ);
• налог на пользователей автомобильных дорог;
• налог с владельцев транспортных средств;
• налог на приобретение автотранспортных средств.
В Федеральный дорожный фонд поступают:
• налог на реализацию горюче-смазочных материалов;
• акцизы с продажи автомобилей населению;
• 0,25 ставки налога на пользователей автомобильных дорог (по Санкт-Петербургу — 0,5%).
Остальные налоги и оставшаяся часть налога на пользователей автомобильных дорог поступает в территориальные дорожные фонды.
Порядок исчисления налогов, установленных Законом РФ «О дорожных фондах в Российской Федерации», определяется Инструкцией Госналогслужбы РФ от 15 мая 1995 г. № 30 «О порядке исчисления и уплаты налогов, поступающих в дорожные фонды».
Плательщиками налога на реализацию ГСМ являются объединения, предприятия, организации, независимо от форм собственности, ведомственной принадлежности и организационно-правовых норм, а также индивидуальные предприниматели.
Объект налогообложения для производителей ГСМ — оборот по их реализации исходя из фактических цен без учета НДС. Налог уплачивается по ставке 25% ежедекадно, ежемесячно или ежеквартально в зависимости от величины облагаемого оборота.
Налог на пользователей автомобильных дорог распространяется на предприятия и организации — юридические лица. Объектом налогообложения является выручка, полученная от реализации товаров (работ, услуг) и сумма разницы между продажной и покупной ценами товаров, реализованных в результате заготовительной, снабженческо-сбытовой и торговой деятельности.
Ставка налога в соответствии с Инструкцией о порядке исчисления и уплаты налогов, поступающих в дорожные фонды, устанавливается в размере:
• 2,5% от выручки, полученной от реализации продукции (работ, услуг);
• 2,5% от суммы разницы между продажной и покупной ценами товаров, реализованных в результате заготовительной, снабженческо-сбытовой и торговой деятельности.
Льготы по налогу предусматриваются для предприятий, взявших на себя содержание автомобильных дорог общего пользования, фермерских хозяйств.
Плательщиками налога с владельцев транспортных средств являются юридические лица (предприятия, учреждения, организации, объединения), граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, резиденты, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства, имеющие транспортные средства (автомобили, мотоциклы, мотороллеры, автобусы) и другие самоходные машины и механизмы на пневмоходу. (Размеры налога см. в таблице).
Таблица
Размеры налога с владельцев транспортных средств в зависимости от объектов налогообложения

Объектом налогообложения являются транспортные средства, в установленном порядке подлежащие регистрации в Госавтоинспекции, а также в других аналогичных органах с получением государственных регистрационных знаков для участия в дорожном движении в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 августа 1991 г. № 938 «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации». Регистрация, перерегистрация или технический осмотр транспортных средств без предъявления платежного документа не производятся.
В соответствии с Законом г. Москвы от 3 февраля 1999 г. № 4 «О ставках налогов, взимаемых в дорожные фонды», в Москве установлены следующие размеры налога с владельцев транспортных средств в соответствии с объектами обложения (см. таблицу).
Таблица
Размеры налога с владельцев транспортных средств в зависимости от объекта обложения в г. Москве

Налог уплачивается ежегодно не позднее 1 августа.
От уплаты данного налога освобождаются:
• категории граждан, подвергшихся воздействию радиации;
• Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, граждане, награжденные орденом Славы трех степеней, а также их общественные объединения (организации), использующие транспортные средства для выполнения своей уставной деятельности;
• инвалиды всех категорий и их общественные организации, использующие транспортные средства для выполнения своей уставной деятельности;
• колхозы, совхозы, крестьянские (фермерские) хозяйства, объединения, акционерные и другие предприятия, занимающиеся производством сельхозпродукции, удельный вес доходов от реализации которой в общей сумме их доходов составляет 70% и более;
• организации, осуществляющие содержание автомобильных дорог общего пользования;
• организации автотранспорта общего пользования по транспортным средствам, осуществляющим перевозки пассажиров (кроме такси), к которым относятся организации и предприниматели, осуществляющие перевозки пассажиров (кроме такси) по открытым в установленном порядке автобусным маршрутам общего пользования и имеющие лицензии на перевозки пассажиров и справку об осуществлении перевозок пассажиров по открытым в установленном порядке автобусным маршрутам общего пользования, выданные органами Российской транспортной инспекции Министерства транспорта РФ; при этом льгота для перечисленных юридических лиц и предпринимателей на текущий год предоставляется, если право на нее возникло до наступления срока уплаты налога; при возникновении права на льготу после наступления срока уплаты налога льгота в данном году не предоставляется.
Иностранные и российские юридические лица, привлекаемые на период реализации целевых социально-экономических программ (проектов) жилищного строительства, создания, строительства и содержания центров профессиональной переподготовки военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, осуществляемых за счет займов, кредитов и безвозмездной финансовой помощи, предоставляемых международными организациями и правительствами иностранных государств, иностранными юридическими и физическими лицами в соответствии с межправительственными и межгосударственными соглашениями, а также соглашениями, подписанными по поручению Правительства РФ уполномоченными им органами государственного управления; перечень юридических лиц, которые освобождаются от уплаты налога, определяется Правительством РФ;
— профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования;
— органы управления и подразделения Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел РФ;
— субъекты малого предпринимательства (юридические лица и индивидуальные предприниматели), применяющие упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности в соответствии в Федеральным законом «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства» от 29 декабря 1995 г. № 222-ФЗ.
Предприятия, организации и учреждения ежегодный расчет по установленной форме сдают в налоговый орган по месту своего нахождения в сроки, установленные для предоставления квартального (годового) бухгалтерского баланса.
Плательщиками налога на приобретение автотранспортных средств являются предприятия, организации и индивидуальные предприниматели, приобретающие автотранспортные средства в собственность путем купли-продажи, мены, лизинга и взносов в уставной фонд.
По автотранспортным средствам, приобретенным в рамках совместной деятельности, уплату налога производит тот участник совместной деятельности, которому в соответствии с договором поручено ведение общих дел участниками договора.
Объектом налогообложения является продажная цена (без НДС и акцизов). В случае приобретения автотранспортных средств, бывших в употреблении, для исчисления налога принимается продажная цена (без НДС), но не ниже их балансовой стоимости за вычетом износа. В случае приобретения автотранспортных средств за пределами РФ налог на приобретение автотранспортных средств исчисляется по установленным ставкам от таможенной стоимости. Налогооблагаемая стоимость определяется исходя из:
• продажной цены без учета НДС и акцизов при покупке;
• сложившихся рыночных цен — при обмене;
• балансовой стоимости — при лизинге;
• таможенной стоимости — при приобретении за пределами Российской Федерации.
Налог исчисляется от продажной цены автомобиля (без НДС и акциза) по следующим ставкам:
• грузовые автомобили, пикапы и легковые фургоны, автобусы, специальные автомобили и легковые автомобили — 20%;
• прицепы и полуприцепы — 10%.
При этом к специальным автомобилям относятся автотранспортные средства, предназначенные для перевозки и использования установленного на нем специального оборудования.
Автотранспортные средства, приобретенные для дальнейшей реализации (при наличии лицензии на торговлю автомобилями), налогом не облагаются. Регистрация или перерегистрация автотранспортных средств не производится без предъявления органу, осуществляющему регистрацию или перерегистрацию, платежного документа об уплате данного налога.
Плательщики уплачивают налог по месту регистрации или перерегистрации автотранспортного средства в течение 5 дней со дня его приобретения.
Для юридических лиц и предпринимателей днем приобретения автотранспортных средств следует считать день приобретения автотранспортньис средств по сделке купли-продажи, мены, лизинга и взносов в уставный капитал.
От уплаты налога на приобретение автотранспортных средств освобождаются:
— Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, граждане, награжденные орденом Славы трех степеней, а также их общественные объединения (организации), использующие автотранспортные средства для выполнения своей уставной деятельности;
— граждане, приобретающие легковые автомобили в личное пользование;
— общественные объединения инвалидов (их организации), использующие приобретаемые автотранспортные средства для выполнения своей уставной деятельности;
— организации автотранспорта общего пользования по автотранспортным средствам, осуществляющим перевозки пассажиров (кроме такси);
— колхозы, совхозы, крестьянские (фермерские) хозяйства, объединения, акционерные и другие предприятия, занимающиеся производством сельхозпродукции, удельный вес доходов от реализации которой в общей сумме их доходов составляет 70% и более;
— организации, осуществляющие содержание автомобильных дорог общего пользования;
— иностранные и российские юридические лица, привлекаемые на период реализации целевых социально-экономических программ (проектов) жилищного строительства, создания, строительства и содержания центров профессиональной переподготовки военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, осуществляемых за счет займов, кредитов и безвозмездной финансовой помощи, предоставляемых международными организациями и правительствами иностранных государств, иностранными юридическими и физическими лицами в соответствии с межправительственными и межгосударственными соглашениями, а также соглашениями, подписанными по поручению Правительства РФ уполномоченными им органами государственного управления; перечень юридических лиц, которые освобождаются от уплаты налога, определяется Правительством РФ;
— профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования;
— органы управления и подразделения Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел РФ;
— индивидуальные предприниматели, применяющие упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности в соответствии с Федеральным законом «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства» от 29 декабря 1995 г. № 222-ФЗ.
Полное освобождение отдельных категорий граждан или организаций от уплаты налога или понижение его размера осуществляется законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации.
21.7. Налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения
Данный налог был введен Законом РФ «О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения» от 12 декабря 1991 г. № 2020-1, на основе которого Госналогслужбой РФ было издана Инструкция о порядке исчисления и уплаты налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, от 30 мая 1995 г. № 32.
Плательщиками данного налога являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без имущества, которые становятся собственниками имущества, переходящего к ним на территории Российской Федерации в порядке наследования или дарения.
Объектом налогообложения в соответствии с Законом РФ являются:
— жилые дома, квартиры, дачи, садовые домики в садоводческих товариществах;
— автомобили, мотоциклы, моторные лодки, катера, яхты, другие транспортные средства;
— предметы антиквариата и искусства, ювелирные изделия, бытовые изделия из драгоценных металлов и драгоценных камней и лом таких изделий;
— паенакопления в жилищно-строительных, гаражно-строительных и дачно-строительных кооперативах, суммы, находящиеся во вкладах в учреждениях банков и других кредитных учреждениях, средства на именных приватизационных счетах физических лиц, земельные участки, стоимость имущественных и земельных долей (паев), валютные ценности и ценные бумаги в их стоимостном выражении.
Налог взимается при условии выдачи нотариусами или должностными лицами, уполномоченными совершать нотариальные действия, свидетельств о праве на наследство или удостоверения ими договоров дарения, а в случаях, если общая стоимость, переходящего в собственность физического лица имущества, превышает:
— на день открытия наследства — 850-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
— на день удостоверения договора дарения — 80-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда.
Оценка жилого дома, квартиры, дачи и садового домика, переходящих в собственность физических лиц в порядке наследования или дарения, производится органами коммунального хозяйства (технической инвентаризации) или страховыми организациями.
Оценка транспортных средств производится страховыми органами или организациями, связанными с техническим обслуживанием транспортных средств, при оформлении права наследования — судебно-экспертными учреждениями системы Министерства юстиции РФ.
Оценка другого имущества производится экспертами (специалистами-оценщиками).
Нотариусы, а также другие должностные лица, уполномоченные совершать нотариальные действия, обязаны представить в налоговый орган по месту их нахождения справку о стоимости имущества, переходящего в собственность физических лиц, необходимую для исчисления налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, в случаях:
а) если имущество перешло в собственность физических лиц, проживающих на территории Российской Федерации, — в 15-дневный срок с момента выдачи свидетельства о праве на наследство или удостоверения договора дарения;
б) если имущество перешло в собственность физических лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, — в период оформления права собственности на это имущество.
Налог с имущества, переходящего в порядке наследования, исчисляется от стоимости (оценки) наследственного имущества на день открытия наследства, даже если бы стоимость этого имущества в момент выдачи свидетельства была бы иной по сравнению с его оценкой на день открытия наследства.
Налог с имущества, переходящего в порядке дарения, исчисляется от стоимости имущества, указанной сторонами, участвующими в сделке, но не ниже оценки, произведенной уполномоченными органами.
Имущество, перешедшее в порядке наследования или дарения, может быть продано, подарено, обменено собственником только после уплаты им налога, что должно быть подтверждено соответствующей справкой налогового органа.
Налог с имущества, переходящего в порядке наследования, исчисляется в следующих размерах:
а) при наследовании имущества стоимостью от 850-кратного до 1700-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда:
наследникам первой очереди — 5% от стоимости имущества, превышающей 850-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
наследникам второй очереди — 10% от стоимости имущества, превышающей 850-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
другим наследникам — 20% от стоимости имущества, превышающей 850-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
б) при наследовании имущества стоимостью от 1701-кратного до 2550-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда:
наследникам первой очереди — 42,5-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда + 10% от стоимости имущества, превышающей 1700-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
наследникам второй очереди — 85-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда + 20% от стоимости имущества, превышающей 1700-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
другим наследникам — 170-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда + 30% от стоимости имущества, превышающей 1700-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
в) при наследовании имущества стоимостью свыше 2550-кратного установленного законом размера минимального месячной оплаты труда:
наследникам первой очереди — 127,5-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда + 15% от стоимости имущества, превышающей 2550-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
наследникам второй очереди — 255-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда + 30% от стоимости имущества, превышающей 2550-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
другим наследникам — 425-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда + 40% от стоимости имущества, превышающей 2550-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда.
При этом при наследовании по закону, которое обычно имеет место при отсутствии завещания, согласно ст. 532 Гражданского кодекса РСФСР установлено, что:
— наследниками первой очереди являются: дети (в том числе усыновленные), супруг, родители (усыновители) умершего, а также ребенок умершего, родившийся после его смерти;
— наследниками второй очереди являются: братья и сестры умершего, его дед и бабка как со стороны отца, так и со стороны матери.
Наследники второй очереди призываются к наследованию по закону лишь при отсутствии наследников первой очереди или при непринятии ими наследства, а также в случае, когда все наследники первой очереди лишены завещателем права наследования.
Налог с имущества, переходящего в порядке дарения, исчисляется в следующих размерах:
а) при стоимости имущества, переходящего в порядке дарения, от 80-кратного до 850-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда:
детям, родителям — 3% от стоимости имущества, превышающей 80-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
другим физическим лицам — 10% от стоимости имущества, превышающей 80-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
б) при стоимости имущества, переходящего в порядке дарения, от 851-кратного до 1700-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда:
детям, родителям — 23,1-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты + 7% от стоимости имущества, превышающей 850-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
другим физическими лицами — 77-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда + 20% от стоимости имущества, превышающей 850-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
в) при стоимости имущества, переходящего в порядке дарения, от 1701-кратного до 2550-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда:
детям, родителям — 82,6-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда + 11% от стоимости имущества, превышающей 1700-кратный установленный законом размер минимальный месячной оплаты труда;
другим физическим лицам — 247-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда + 30% от стоимости имущества, превышающей 1700-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
г) при стоимости имущества, переходящего в порядке дарения, свыше 2550-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда:
детям, родителям — 176,1-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда + 15% от стоимости имущества, превышающей 2550-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда;
другим физическим лицам — 502-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда + 40% от стоимости имущества, превышающей 2550-кратный установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда.
При исчислении налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, установленного в кратном размере от минимальной оплаты труда, учитывается установленный законом размер минимальной месячной оплаты труда на день открытия наследства или удостоверения договора дарения.
Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, не взимается:
а) со стоимости имущества, переходящего в порядке наследования пережившему супругу, или дарения имущества одним супругом другому; при этом налог не взимается независимо от того, проживали супруги вместе или нет (основанием для предоставления льготы является свидетельство о регистрации брака, а в случае его отсутствия — решение суда о признании факта супружества);
б) со стоимости жилых домов (квартир) и сумм паевых накоплений в жилищно-строительных кооперативах, если наследники или одаряемые проживали в этих домах (квартирах) совместно с наследодателем или дарителем на день открытия наследства или оформления договора дарения; факт совместного проживания подтверждается справкой из соответствующего жилищного органа или городской, поселковой, сельской администрации, а также решением суда; (в частности, не лишаются права на льготу по налогу физические лица, получающие имущество в порядке наследования или дарения, проживающие совместно с наследодателем или дарителем и временно выехавшие в связи с обучением (студенты, аспиранты, учащиеся), нахождением в длительной служебной командировке, прохождением срочной службы в Вооруженных Силах; в этом случае основанием для предоставления льготы является справка соответствующей организации о причинах отсутствия гражданина);
в) со стоимости имущества, переходящего в порядке наследования от лиц, погибших при защите СССР и Российской Федерации, в связи с выполнением ими государственных или общественных обязанностей либо в связи с выполнением долга гражданина СССР и Российской Федерации по спасению человеческой жизни, охране государственной собственности и правопорядка (основанием для предоставления льготы является документ соответствующей организации о смерти наследодателя);
г) со стоимости жилых домов и транспортных средств, переходящих в порядке наследования инвалидам 1 и 2 групп (основанием для предоставления льготы является удостоверение инвалида; льгота предоставляется тем физическим лицам, которые имели указанные выше группы инвалидности на момент получения свидетельства на право наследования);
д) со стоимости транспортных средств, переходящих в порядке наследования членам семей военнослужащих, потерявших кормильца; потерявшими кормильца считаются члены семьи умершего (погибшего) военнослужащего, имеющие право на получение пенсии по случаю потери кормильца.
Основанием для предоставления указанной льготы является пенсионное удостоверение, выданное соответствующими органами в установленном порядке.
Не являются плательщиками налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, сотрудники дипломатических и консульских представительств и приравненных к ним международных организаций, а также члены их семей.
Нотариусы, а также должностные лица, уполномоченные совершать нотариальные действия, обязаны в 15-дневный срок с момента выдачи свидетельства о праве на наследство или удостоверения договора дарения направить в налоговый орган по месту их нахождения справку о стоимости имущества для исчисления налоговыми органами суммы налога. Уплата налога производится на основании платежного извещения, вручаемого плательщику налоговым органом.
Физические лица, проживающие в России, уплачивают налог не позднее трехмесячного срока со дня вручения им платежного извещения. Физические лица, проживающие за пределами России, обязаны уплачивать налог до получения документа, удостоверяющего право на имущество. При необходимости налоговые органы могут предоставлять плательщикам по их письменному заявлению рассрочку или отсрочку уплаты налога, но не более чем на два года, с уплатой процентов в размере 0,5 ставки на срочные вклады, действующей в Сберегательном банке РФ.
В капиталистических странах также предусмотрено право передачи всей собственности и активов гражданина его наследникам. Когда наследник наследует собственность, будь то земля, дома, денежные средства или прочие активы, он должен уплатить государству определенную сумму в качестве налога на наследство. Причем из налоговой базы исключается определенный размер стоимости. Иными словами, если наследство оценивается в небольшую сумму, не превышающую установленного уровня, который варьирует в разных штатах США, а также на федеральном уровне, то наследник освобождается от уплаты налога на наследство. Однако если размер наследства превышает установленную сумму, то размер налога на наследство представляет собой процент от стоимости наследуемого имущества. Ставка налога не является фиксированной. Цель налога на наследство — обеспечить еще один источник доходов государства.
21.8. Государственная пошлина. Сбор за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний
Обязательный и действующий на всей территории Российской Федерации платеж, взимаемый за совершение юридически значимых действий либо выдачу документов уполномоченными на то органами или должностными лицами, установленный Законом РФ от 9 декабря 1991 г. «О государственной пошлине (в редакции от 31 декабря 1995 г.), называется государственной пошлиной. Порядок применения данного Закона РФ закреплен в Инструкции Госналогслужбы РФ от 15 мая 1996 г. № 42 «По применению Закона Российской Федерации «О государственной пошлине».
Плательщиками государственной пошлины являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также юридические лица независимо от форм собственности, обращающиеся за совершением юридически значимых действий или выдачей документов.
Государственная пошлина взимается:
а) за подачу исковых и иных заявлений и жалоб в суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ;
б) за совершение нотариальных действий нотариусами или уполномоченными на то должностными лицами органов исполнительной власти и консульских учреждений РФ;
в) за государственную регистрацию актов гражданского состояния и другие юридически значимые действия, совершаемые органами записи актов гражданского состояния;
в) за выдачу документов судами, учреждениями и органами;
г) за рассмотрение и выдачу документов, связанных с приобретением гражданства Российской Федерации или с выходом из гражданства Российской Федерации, а также за совершение других юридически значимых действий, определяемых Законом РФ «О государственной пошлине».
Размеры государственной пошлины определяются кратно минимальному размеру оплаты труда (на день уплаты госпошлины) или в зависимости от цены иска, сделки, имущества и устанавливаются для каждого вида юридически значимых действий в отдельности.
Госпошлина уплачивается наличными деньгами в учреждениях банков с выдачей квитанции или путем перечисления со счета плательщика, или непосредственно нотариусу.
По определенным видам юридически значимых действий Законом РФ «О государственной пошлине» предусмотрены льготы в виде освобождения от ее уплаты многочисленных категорий плательщиков.
Уплаченная государственная пошлина в течение одного месяца со дня принятия решения о ее возврате подлежит возврату частично или полностью в следующих случаях:
а) внесения пошлины в большем размере, чем требуется по Закону РФ «О государственной пошлине»;
б) возвращения или отказа в принятии заявления, жалобы и иного обращения судами, а также отказа в совершении нотариальных действий уполномоченными на то органами;
в) прекращения производства по делу или оставления иска без рассмотрения, если спор не подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции или арбитражном суде, а также когда истцом не соблюден установленный досудебный (претензионный) порядок урегулирования спора с ответчиком или когда иск предъявлен недееспособным лицом;
г) отказа лиц, уплативших государственную пошлину, от совершения юридически значимого действия или от получения документа до обращения в орган, совершающий данное юридически значимое действие;
д) отказа в выдаче заграничного (общегражданского) паспорта.
Кроме государственной пошлины, Законом РФ «О сборе за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» от 2 апреля 1993 г. и образованных на их основе слов и словосочетаний» установлен платеж за использование этих слов в названиях организаций.
Плательщиками данного сбора не являются федеральные органы государственной (законодательной, исполнительной и судебной) власти, Центральный банк РФ и его учреждения, государственные внебюджетные фонды, бюджетные учреждения и организации, полностью финансируемые из республиканского бюджета, редакции средств массовой информации (кроме рекламных и эротических названий), общероссийские общественные объединения, а также религиозные объединения.
Предприятия уплачивают сбор ежеквартально из прибыли (дохода), остающейся в их распоряжении, исходя из фактически полученной выручки от реализованной продукции (выполненных работ, предоставленных услуг) в срок до 20 числа месяца, следующего за последним месяцем истекшего квартала.
Ежегодный сбор уплачивается единовременно в 20-дневный срок с момента регистрации (перерегистрации) предприятий независимо от сроков ее осуществления, а в последующем не позднее 25 марта года, следующего за отчетным.
Для отдельных категорий плательщиков по решению Правительства РФ устанавливается льгота в виде понижения ставок налога, но не более чем на 50%.
Порядок исчисления данного сбора установлен, кроме Закона РФ, в Инструкции Госналогслужбы РФ от 11 мая 1993 г. № 21 «О порядке исчисления и уплаты в бюджет сбора за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний».
Установлены следующие ставки сбора:
• для предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность (кроме заготовительных, снабженческо-сбытовых и торгующих, в том числе оптом) — 0,5% стоимости реализованной продукции (выполненных работ, предоставленных услуг);
• для заготовительных, снабженческо-сбытовых и торгующих (в том числе оптом) предприятий и организаций — 0,05% оборота;
• для прочих организаций — 100 установленных законом минимальных размеров оплаты труда.
21.9. Налог на имущество предприятий. Единый налог на вмененный доход
Налог на имущество предприятий — региональный налог, установленный Законом РФ «О налоге на имущество предприятий» от 13 декабря 1991 г., порядок применения которого определяется в соответствии с Инструкцией Госналогслужбы РФ от 8 июня 1995 г. № 33 «О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на имущество предприятий», а также Инструкцией Госналогслужбы РФ от 15 сентября 1995 г. № 38 «О порядке исчисления и уплаты налога на имущество иностранных юридических лиц в Российской Федерации».
Плательщиками данного налога являются предприятия, учреждения, организации и их структурные подразделения (представительства, филиалы), имеющие отдельный баланс и расчетный (текущий) счет, а также иностранные юридические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность на территории России.
Объект обложения указанным налогом — имущество предприятия в его стоимостном выражении, находящееся на балансе предприятия и представляющее собой совокупность основных фондов, нематериальных активов, отгруженных товаров, производственных запасов и затрат. Основные средства, нематериальные активы, малоценные и быстроизнашивающиеся предметы учитываются по остаточной стоимости. Налог определяется исходя из среднегодовой стоимости имущества предприятия.
Предельный размер ставки налога не может превышать 2% налогооблагаемой базы. Сумма налога исчисляется плательщиками самостоятельно ежеквартально с начала года нарастающим итогом исходя из определяемой за отчетный период фактической среднегодовой стоимости имущества по специальному расчету. Сумма налога, подлежащая уплате в бюджет, определяется за вычетом ранее уплаченных платежей, а в конце года производится перерасчет суммы налога за год.
Сумма налога вносится в бюджет в 5-дневный срок со дня, установленного для предоставления квартальной бухгалтерской отчетности, и в 10-дневный срок со дня, установленного для предоставления годовой бухгалтерской отчетности, в первоочередном порядке и относится на финансовые результаты деятельности предприятия.
Налогом не облагается имущество:
• Центрального банка РФ и его учреждений;
• органов государственной власти и управления;
• коллегий адвокатов;
• нотариальных палат;
• религиозных объединений;
• фермерских хозяйств;
• других категорий.
При обложении данным налогом стоимость имущества предприятия уменьшается на стоимость объектов жилищно-коммунальной и социально-культурной сфер, полностью или частично находящихся на балансе налогоплательщика и т.д.
Единый налог на вмененный доход закреплен в Законе РФ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» от 31 июля 1998 г. № 148-ФЗ. Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности региональные органы представительной власти полномочны вводить или не вводить. Во втором полугодии 1999 г. единый налог на вмененный доход действовал в 64 регионах Федерации.
Вмененный доход — это потенциально возможный доход плательщика за вычетом потенциально необходимых затрат, рассчитываемый с учетом совокупности факторов, влияющих на размер дохода, на основе данных, полученных путем статистических исследований, в ходе проверок налоговых и иных государственных органов, а также оценки независимых организаций.
С введением данного налога не взимаются платежи в государственные внебюджетные фонды, а также налоги, предусмотренные ст. 19—21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» за исключением:
1) государственной пошлины;
2) таможенных пошлин и иных таможенных платежей;
3) лицензионных и регистрационных сборов;
4) налога на приобретение транспортных средств;
5) налога на владельцев транспортных средств;
6) земельного налога;
7) налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте;
8) подоходного налога, уплачиваемого физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, с любых доходов, за исключением доходов, получаемых при осуществлении предпринимательской деятельности в указанных сферах;
9) удержанных сумм подоходного налога, а также налога на добавленную стоимость и налога на доходы из источника в Российской Федерации в случаях, когда законодательными актами Российской Федерации о налогах установлена обязанность по удержанию налога у источника выплат.
Плательщиками единого налога выступают юридические и физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность в следующих отраслях хозяйства:
• оказание ремонтно-строительных услуг;
• оказание бытовых услуг физическим лицам;
• оказание парикмахерских услуг, медицинских, косметологических услуг, ветеринарных и зооуслуг;
• оказание услуг по краткосрочному проживанию;
• оказание консультаций, бухгалтерских, аудиторских услуг, обучение, репетиторство, преподавание и иная деятельность в области образования;
• общественное питание (деятельность ресторанов, кафе, баров, столовых и других точек общественного питания с численностью работающих до 50 человек);
• розничная торговля, осуществляемая через магазины с численностью работающих до 30 человек, палатки, рынки, лотки, ларьки, торговые павильоны и другие места организации торговли, в том числе не имеющие стационарной торговой площади;
• розничная выездная торговля горюче-смазочными материалами;
• оказание транспортных услуг индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства с численностью до 100 человек;
• оказание услуг по предоставлению автомобильных стоянок.
Объектом обложения является вмененный доход на календарный месяц. Ставка налога составляет 20% вмененного дохода.
Сумма налога рассчитывается с учетом ставки, значения базовой доходности, числа физических показателей, влияющих на результаты предпринимательской деятельности, а также повышающих (понижающих) коэффициентов базовой доходности, которые определяются в зависимости от:
• типа населенного пункта, в котором осуществляется предпринимательская деятельность;
• места осуществления предпринимательской деятельности внутри населенного пункта (центр, окраина, транспортная развязка и др.);
• характера местности (тип автомагистрали и др.), если деятельность осуществляется вне населенного пункта;
• удаленности места осуществления предпринимательской деятельности от транспортных развязок;
• удаленности места осуществления предпринимательской деятельности от остановок пассажирского транспорта;
• характера реализуемых товаров (производимых работ, оказываемых услуг);
• ассортимента реализуемых услуг;
• сезонности;
• суточности работы;
• качества занимаемого помещения;
• производительности используемого оборудования;
• возможности использования дополнительной инфраструктуры;
• инфляции;
• количества видов деятельности, осуществляемых налогоплательщиками.
Размер вмененного дохода и значения иных составляющих формул расчета единого налога устанавливаются нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.
Уплата налога производится ежемесячно авансовым платежом в размере 100% суммы налога за календарный месяц.
Налогоплательщик может уплатить единый налог за 3, 6, 9 или 12 месяцев. В таких случаях сумма налога уменьшается соответственно на 2, 5, 8 и 11%.
Суммы единого налога, уплачиваемые организациями, зачисляются в федеральный бюджет, государственные внебюджетные фонды, а также в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты в следующих размерах:
1) федеральный бюджет — 25% общей суммы единого налога, из которых 4% направляется в Федеральный дорожный фонд РФ;
2) государственные внебюджетные фонды — 25% суммы единого налога, из них:
• Пенсионный фонд РФ — 18,350%;
• Федеральный фонд обязательного медицинского страхования — 0,125%;
• территориальные фонды обязательные медицинского страхования — 2,150%;
• Фонд социального страхования РФ — 3,425%;
• Государственный фонд занятости населения РФ — 0,950%;
3) бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты — 50% суммы единого налога, из которых до 15% могут направляться в территориальные дорожные фонды.
Суммы единого налога, уплачиваемые индивидуальными предпринимателями, зачисляются в следующих размерах:
1) бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты — 75% суммы единого налога;
2) государственные внебюджетные фонды — 25% суммы единого налога;
3) распределение сумм единого налога, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, устанавливается в соответствия с нормативными правовыми актами законодательных органов субъектов Федерации.
Организации представляют в Пенсионный фонд РФ сведения в соответствии с Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования».
Документом, подтверждающим выполнение налогоплательщиком обязанностей перед бюджетом, служит свидетельство об уплате единого налога. На каждый вид деятельности выдается отдельное свидетельство. Налогоплательщикам, имеющим два и более отдельно расположенных места осуществления деятельности на основе свидетельства (палатки, ларьки, кафе и др.), свидетельство выдается на каждое из них.
Налогоплательщики обязаны вести учет доходов и расходов и соблюдать порядок ведения расчетных и кассовых операций.
Переход на уплату единого налога не освобождает от обязанностей по представлению отчетов в налоговые органы.
При осуществлении нескольких видов деятельности учет доходов и расходов ведется раздельно по каждому из них.
Налогоплательщики, осуществляющие наряду с деятельностью на основе свидетельства иную предпринимательскую деятельность, ведут раздельный бухгалтерский учет имущества, обязательств и хозяйственных операций, проводимых ими в процессе деятельности на основе свидетельства и в процессе иной деятельности.
Налог на вмененный доход имеет хорошие перспективы с точки зрения налогообложения тех видов деятельности, где учет истинных доходов затруднен.
21.10. Налог с продаж
Налог с продаж установлен ст. 20 Федерального закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в редакции от 31 июля 1998 г. № 150-ФЗ. Суммы платежей по налогу с продаж зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации и в местные бюджеты в размере соответственно 40 и 60% и направляются на социальные нужды малообеспеченных групп населения.
Плательщиками данного налога являются:
— юридические лица, их филиалы, представительства и другие обособленные подразделения;
— иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью, а также международные организации, их филиалы и представительства, созданные на территории Российской Федерации;
— индивидуальные предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица, самостоятельно реализующие товары (работы, услуги) на территории Российской Федерации;
Объектом налогообложения по налогу с продаж признается стоимость товаров (работ, услуг) реализуемых в розницу или оптом за наличный расчет, а именно:
— стоимость подакцизных товаров, дорогостоящей мебели, радиотехники, одежды, деликатесных продуктов питания, автомобилей, мехов, ювелирных изделий, видеопродукции и компакт-дисков;
— услуг туристических фирм, связанных с поездками за пределы Российской Федерации (за исключением стран СНГ), услуг по рекламе;
— услуг трех-, четырех- и пятизвездочных гостиниц, услуг по пассажирским авиаперевозкам в салонах первого и бизнес-классов и пассажирским железнодорожным перевозкам в вагонах классов «люкс» и «СВ», а также других товаров и услуг не первой необходимости по решению законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Не является объектом налогообложения по налогу с продаж стоимость:
— хлеба и хлебобулочных изделий, молока и молокопродуктов, масла растительного, маргарина, круп, сахара, соли, картофеля, продуктов детского и диабетического питания;
— детской одежды и обуви;
— лекарств, протезно-ортопедических изделий.
— жилищно-коммунальных услуг, а также услуг по сдаче в наем населению государственных или муниципальных жилых помещений, а также по предоставлению жилья в общежитиях;
— услуг в сфере культуры и искусства, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и организациями культуры и искусства (театры, кинотеатры, концертные организации и коллективы, клубные учреждения, включая сельские, библиотеки, цирки, лектории, планетарии, парки культуры и отдыха, ботанические сады, зоопарки) при проведении театрально-зрелищных, культурно-просветительских мероприятий, в том числе стоимость входных билетов и абонементов;
— зданий, сооружений, земельных участков и иных объектов, относящихся к недвижимому имуществу, и ценных бумаг;
— услуг по содержанию детей в дошкольных учреждениях и уходу за больными и престарелыми;
— услуг по перевозке пассажиров транспортом общего пользования муниципального образования (за исключением такси), а также услуг по перевозкам пассажиров в пригородном сообщении морским, речным, железнодорожным и автомобильным транспортом;
— услуг, предоставляемых кредитными организациями, страховщиками, негосударственными пенсионными фондами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, оказываемых в рамках их деятельности, подлежащей лицензированию, а также услуг, предоставляемых коллегией адвокатов;
— ритуальных услуг похоронных бюро, кладбищ и крематориев, проведения обрядов и церемоний религиозными организациями;
— услуг, оказываемых уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления, за которые взимаются соответствующ