Назад

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИИ
КРАСНОДАРСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
НАЛЬЧИКСКИЙ ФИЛИАЛ


З.Л. Шхагапсоев
Ж.А. Тенгизова
А.В. Урумов
А.В. Хамуков


КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА
В КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ
РЕСПУБЛИКЕ


Нальчик
НлФ КрУ МВД России
2011
УДК 342.4(470.64) Одобрено
ББК 67.400.1(2Р.К-Б) Советом Нальчикского филиала
К 65 Краснодарского университета
МВД России

Рецензенты:
А.Н. Маремкулов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Кабардино-Балкарской Республики;
Н.Г. Канунникова, кандидат юридических наук, доцент.


Шхагапсоев З.Л., Тенгизова Ж.А., Урумов А.В., Хамуков А.В.
К 65 Конституционная реформа в Кабардино-Балкарской Республике: Монография / З.Л. Шхагапсоев, Ж.А. Тенгизова, А.В. Урумов, А.В. Хамуков. – Нальчик: Нальчикский филиал Краснодарского университета МВД России, 2011. – 407 с.

ISBN 978-5-91733-032-7

В коллективной монографии на основе анализа федерального законодательства, конституционного законодательства Кабардино-Балкарской Республики, судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики, широкого круга научных источников и архивных данных органов государственной власти Кабардино-Балкарии последовательно исследуются основные этапы пересмотра и модернизации (новеллизации) Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Дана общая теоретико-правовая характеристика реализации конституционного статуса Кабардино-Балкарской Республики. Особое внимание уделяется конституционным проблемам закрепления прав и свобод человека и гражданина в Кабардино-Балкарской Республике, конституционным основам организации государственной власти и местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике. Осуществлен подробный анализ основных особенностей Конституции Кабардино-Балкарской Республики 1997 года и ее последующих новелл.
Для специалистов в области конституционного права, аспирантов (адъюнктов) и студентов (курсантов) юридических вузов и факультетов, работников органов государственной власти и местного самоуправления, депутатов, а также для широкого круга читателей, интересующихся вопросами конституционного законодательства Кабардино-Балкарской Республики и проблемами российского федерализма.


ISBN 978-5-91733-032-7 © З.Л. Шхагапсоев, Ж.А. Тенгизова,
А.В. Урумов, А.В. Хамуков, 2011
© Нальчикский филиал Краснодарского
университета МВД России, 2011
THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN FEDERATION
THE KRASNODARIAN UNIVERSITY
THE NALCHIKSKY BRANCH

Z.L. Shkhagapsoev
Z.A. Tengizova
A.V. Urumov
A.V. Khamukov


THE CONSTITUTIONAL ORM
IN THE KABARDINO-BALKARIAN
REPUBLIC


Nachik
The NaBr of the KrU of the M of IA of the Russian Federation
2011
Abstract

The coective monograph has been made on the basis of the anaysis of the federa egisation, the constitutiona egisation of the Kabardino-Bakarian Repubic, a wide range of scientific sources and the archiva data of the bodies of the state. The whoe fied-work have been used in order to investigate the main stages of the revising and modernization of the Constitution of the Kabardino-Bakarian Repubic, carried out during the constitutiona reform in the country, as far as the genera theoretico-ega characteristics of Kabardino-Bakaria constitutiona status. The specia attention has been attended to the probems of fastening of some human rights and iberties into the Constitution of Kabardino-Bakarian Repubic. Besides, we made an attempt to research the constitutiona bases state authority organization and the mode of sef-administration in Kabardino-Bakaria. The detaied anaysis of the basic features of the Constitution of the Kabardino-Bakarian Repubic of 1997 and its subsequent noves have been carried out.
This monograph may be beneficia to the experts, speciaized on the fied of a constitutiona aw, it may be usefu to post-graduate students (of a miitary academy) and students (cadets) of ega high schoos and facuties, to workers of pubic authorities and oca government, deputies, and aso for a wide range of aymen, who are interested in questions of the constitutiona egisation of the Kabardino-Bakarian Repubic and probems of the Russian federaism.
90-летию государственности Кабардино-Балкарской Республики
и грядущему 15-летию Конституции Кабардино-Балкарской
Республики посвящается

Введение

Конституционная реформа в Кабардино-Балкарской Республике – необходимая составляющая процесса реформирования российского конституционного законодательства. Пересмотр и модернизация (новеллизация) Конституции Кабардино-Балкарской Республики 1997 года в нормативно-правовой форме зафиксировали общие результаты трансформации политической системы. Конституционная реформа в Кабардино-Балкарии осуществлялась не только в ходе собственных процессов эволюции общественно-политической жизни, но фактически являлась продолжением развития федерального конституционного законодательства, а именно процесса «преобразования» Конституции Российской Федерации. Реформа совершенно по-иному расставила акценты в вопросе сбалансирования и статусного наполнения органов государственной власти Кабардино-Балкарии, создала новую схему взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Детерминологическая связь процесса «преобразования» Конституции Российской Федерации и конституционной реформы в Кабардино-Балкарской Республике подтверждается не только результатами пересмотра самой Конституции Кабардино-Балкарии, но и модернизацией всей системы законодательства республики, проведением комплексного процесса реформирования (конституционной реформы, административной реформы, реформирование органов местного самоуправления).
Что касается способов, форм пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики 1997 года, то он осуществлялся как способом модернизации (новеллизации), т.е. вносились поправки, так и способом реформирования, т.е. путем пересмотра конституционных положений основного закона республики. Поэтому вполне обоснованно можно говорить, что модификация Конституции Кабардино-Балкарской Республики осуществлялась в виде конституционного преобразования.
Применительно к Конституции Российской Федерации необходимо указать, что она была подвергнута в основном нетекстуальной модификации, приведшая к смысловому изменению (порой существенно) отдельных конституционных положений. Федеральная власть без вмешательства в текст Конституции Российской Федерации 1993 года посредством принятия соответствующих законодательных актов и посредством толкования органами конституционной юстиции создала ряд новых правовых положений, которые существенно изменили фундаментальные характеристики отечественной политической системы и содержание некоторых положений основного закона. Было осуществлено изменение порядка формирования Совета Федерации Российской Федерации посредством удаления из него руководителей регионов, учреждены федеральные округа и институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах, внедрена новая схема разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, отменены прямые выборы руководителей регионов, изменен правовой статус автономных округов, проводится реформа местного самоуправления. Поэтому процесс преобразования Конституции Российской Федерации имеет смешанную, то есть нормативно-интерпретационную природу.
Все эти обстоятельства потребовали существенного пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики, которая имела противоречивый характер. С одной стороны, приведение основного закона республики в соответствие с федеральным законодательством гармонично инкрустировало её в иерархическую «корону» российского законодательства и нивелировала имевшие коллизии, с другой авторитет конституционных норм республики был девальвирован, а «чистка» Конституции республики исключила ряд особенностей, которые подчеркивали её оригинальность. Кроме того, процесс «преобразования» самой Конституции Российской Федерации в отечественной науке воспринимается неоднозначно, наряду с определенными преимуществами указываются и негативные факторы, искажающие действительный смысл определенных норм основного закона.
Затрагивая проблемы конституционной реформы в Кабардино-Балкарской Республике, авторы настоящего издания не стремились раскрыть все положения её проведения и не претендовали на исключительность своих взглядов и выводов. Перед ними стояла иная цель – приоткрыть страницу данной проблематики, сфокусировать внимание читателя на ряд существующих проблем конституционного развития как Российской Федерации, так и ее субъектов (на примере Кабардино-Балкарской Республики).
Глава 1. Теоретико-правовые основы конституционного статуса республики в составе Российской Федерации

Теоретико-правовые и практические вопросы конституционного статуса субъектов Российской Федерации являются одним из самых дискуссионных в отечественном конституционном праве. Несмотря на наличие определенных исследований по данному вопросу, по-прежнему одним из актуальных направлений в области государственно-правовых исследований остается анализ происхождения и развития конституционного статуса республики в составе Российской Федерации.
В этой связи отдельное изучение конституционного статуса республики в составе Российской Федерации и, в частности, Кабардино-Балкарской Республики представляется востребованным, интерес к которому не ослабевает и по сей день. Этот вывод исходит из концепции российского конституционализма, предполагающего наличие в нем двух пластов – федерального и субъектного, а также из самой исторически сложившейся уникальной конструкции российского федерализма. Каждый субъект Российской Федерации, и Кабардино-Балкарская Республика не исключение, имеет внушительный массив своего конституционного законодательства. Наряду с общими направлениями конституционно-правового регулирования общественных отношений, характерными для Российской Федерации в целом и для других субъектов Российской Федерации, у республики есть свои особенности, нашедшие отражение в Конституции Российской Федерации и конституциях республик в составе Российской Федерации. Между тем в последние годы эти конституционные особенности, характеризующие конституционный статус республики в составе Российской Федерации, получили новое осмысление, как в теории конституционного права, так и в конституционной судебной доктрине. Данное обстоятельство, на наш взгляд, несмотря на то, что какие-либо изменения в текст Конституции Российской Федерации не вносились, позволяет исходя из концепции «живого права» говорить о новом содержании, эволюции конституционного статуса республики в составе Российской Федерации.
Построение и обоснование системы научных взглядов на существующее в действительности правовое явление предполагает создание внутренне согласованной и структурированной умозрительной конструкции, основу которой наряду с основными идеями, теоретическими выводами образуют общепринятые юридические категории. Поэтому для уяснения содержания конституционного статуса субъекта Российской Федерации представляется необходимым осуществление анализа общетеоретических основ статуса субъекта федеративного государства и характеристики общепринятых в науке конституционного права понятий «субъект федерации», «конституционный статус субъекта федерации».
Большинство ученых-государствоведов при формулировании понятия «субъект федерации» акцентируют внимание на том, что субъект федерации является участником федеративных отношений: «субъект федерации – государственное (государственноподобное) территориальное образование в составе федерации, являющееся участником федеративных правоотношений».
В научной литературе отмечается, что серьезным пробелом в Конституции РФ является то, что она практически не дает представления о содержании правовых норм, определяющих статус субъекта Российской Федерации, о том, что понимается под изменением статуса, а также чем статус субъекта Федерации, упоминаемый в статье 66 Конституции РФ, отличается от конституционно-правового статуса субъекта Федерации, упоминаемого в статье 137 Конституции РФ. Конституция РФ в статье 66 ограничивается лишь указанием, что статус субъекта Федерации определяется Конституцией РФ и, соответственно, конституцией или уставом субъекта Федерации.
Следует согласиться в связи с этим с мнением о том, что необходимо в интересах стабильности федеративного устройства государства максимально четко определить, что федеральные законы или другие акты органов государственной власти Российской Федерации не могут изменять правовой статус субъекта Российской Федерации.
Обоснованным представляется вывод, что субъекты федерации можно признать субъектом федеративных отношений как сложного комплекса властеотношений по поводу децентрализации государственной власти и вытекающих из них широкого спектра иных отношений, связанных с реализацией компетенций федерации и ее субъектов, что предполагает наличие у последних значительного числа дополнительных признаков, являющихся производными от вышеуказанных признаков. В зарубежных федерациях субъектам присуще наличие своей конституции (в России она есть у республик), парламента, правительства, иногда особой судебной системы и военизированных формирований, своего гражданства, государственной символики.
В Конституционно-правовой науке выделяют различные признаки субъектов федерации. В частности авторы коллективной работы «Основы теории и практики федерализма» перечисляют четырнадцать позиций, характеризующих субъект федерации:
1) субъект федерации состоит в федерации, поэтому они в своих внутренних и внешних делах должны исходить из того, что они являются частями федеративного государства;
2) статус субъекта федерации определяется субъектами совместно с федерацией;
3) статус субъекта федерации, прежде всего, выражается в объеме полномочий, в способах разграничения предметов ведения;
4) субъекты федерации имеют свой основополагающий акт – конституцию, устав или статут;
5) субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти;
6) субъект федерации имеет свою территорию, которую нельзя изменить без его согласия;
7) территория федеративного государства является единым экономическим пространством;
8) статус личности в федеративном государстве в принципе является единым;
9) в федеративном государстве единое ведение государственных дел, единый государственный и общественный порядок;
10) для федеративных государств характерна централизация вооруженной охраны территории государства;
11) вопрос участия субъектов федерации в международных и внешнеэкономических отношениях решается по-разному;
12) субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом;
13) в определенных случаях объекты федерации могут создаваться по национально-территориальному или языковому принципу;
14) субъекты федерации имеют свои государственные символы – герб, флаг, гимн, столицу (либо административный центр).
Крылова Е.Г. выделяет следующие признаки субъектов федерации:
1) территория федерации субъектов состоит из территории субъектов федерации и в политико-административном отношении представляет собой единое целое;
2) субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме, они не имеют права на сецессию (односторонний выход из федерации);
3) наряду с системой федеральных органов государственной власти субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, но по отношению к федеративной системе они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральной конституцией и конституционными законами;
4) у субъектов федерации могут быть свои конституции и своя система законов, которые не должны противоречить федеральной конституции и системе права;
5) субъект федерации имеет самостоятельный бюджет;
6) гражданин считается гражданином федерации и может считаться гражданином соответствующего субъекта федерации;
7) субъект федерации представлен в федеральном парламенте.
По мнению В.Е. Чиркина, множество указанных признаков можно укрупнить следующим образом:
1) субъекты федерации – системообразующие элементы, то есть юридически федерация определяется через «субъекты», их отношения между собой и с федерацией;
2) субъекты федерации обладают государственной властью, подчиненной по отношению к власти федерации, и, следовательно, имеют свою систему органов государственной власти;
3) субъекты состоят в федерации, соответственно они не могут в одностороннем порядке изменять свой статус, то же самое не может и федерация;
4) субъект федерации обладает самостоятельностью и ее конституционными гарантиями. Эти гарантии связаны с его территорией, системой его государственных органов, закреплением за ним сферой исключительных предметов ведения и т.д.;
5) законодательно устанавливается и фактически осуществляется обязательное участие субъектов федерации в федеральных делах;
6) субъект федерации подлежит контролю со стороны последней и в отношении него может быть использовано федеральное принуждение, данные права обусловлены верховенством федерации;
7) субъекты федерации вправе заключать соглашения и союзы с другими субъектами данной федерации, с субъектами других федераций, а также участвовать в иных международных отношениях.
Гашокин И.А. и Хачеритлов М.Ж. выделяют следующие признаки субъектов федерации:
1) территория субъекта федерации является неотъемлемой частью территории федерации;
2) субъекты федерации обладают территориальной целостностью;
3) субъекты федерации имеют ограниченную политическую самостоятельность;
4) субъекты федерации не обладают суверенитетом;
5) субъекты федерации не обладают правом выхода (сецессии) из состава федерации.
Все вышеуказанные признаки субъекта федерации в правовом смысле трансформируются в комплекс соответствующих прав и обязанностей, характеризующих субъект федерации как субъект права, обладающий определенным правовым статусом. Следовательно, субъект федерации характеризуют особые признаки, существенно отличающие его от самой федерации. Такими признаками можно считать следующие характеристики:
1) субъекты федерации имеют собственную территорию, являющуюся частью общефедеральной, которая определяет пределы распространения его государственной власти;
2) комплекс прав и обязанностей субъекта федерации, образующий его правовой статус, позволяет ему быть участником федеративных правоотношений, а также вступать в определенные международные отношения, круг которых определяется федерацией. Статус субъекта федерации может быть изменен только с его согласия;
3) субъект федерации охватывает часть населения страны, преимущественно проживающего на его территории, которое является источником и носителем его государственной власти;
4) субъект федерации обладает всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции федерации, то есть собственная компетенция субъекта федерации носит исключительный характер, даже если она определяется как остаточная;
5) субъект федерации является системообразующим элементом федерации, то есть специфика той или иной федерации определяется через статус ее субъектов.
Таким образом, учет вышеуказанных признаков позволяет сформулировать следующее общетеоретическое определение субъекта федерации: Субъект федерации – это публично-правовая организация его народа (населения), обладающая на своей территории (по конституции) всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции федерации, являющаяся участником федеративных правоотношений, статус которого может быть изменен только с его согласия.
Выявление содержания понятия «субъект федерации» позволяет раскрыть понятие «конституционного статуса субъекта федерации». При этом категория «конституционный статус субъекта федерации» до сих пор относится к числу наименее разработанных и дискуссионных категорий в современном конституционном праве.
Содержание классической теории федерализма постулирует наличие в федеративном государстве двух уровней власти – государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов. Сутью любой федерации становится проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов. Как нами уже указывалось выше, именно это обстоятельство доминирует среди совокупности подлежащих решению проблем, связанных с федерализмом.
Конституционный статус определяется нормативными характеристиками, закрепленными в Конституции. Для субъектов правоотношений одного рода (типа) он является общим.
Конституционно-правовой статус шире по содержанию конституционного и включает в себя характеристики, содержащиеся, помимо Конституции, в нормах других источников конституционного права. Этот вид статуса учитывает видовые особенности субъектов правоотношений одного рода (типа) и в этом смысле он синонимичен специальному правовому статусу. Правовой статус характеризуется наибольшей широтой параметров, определенной источниками самых разных отраслей права.
По образному выражению Н.А. Богдановой, получается своего рода «матрешка», состоящая из трех рассмотренных видов статусов, причем наиболее общий объем имеет правовой статус, основу которого составляет конституционно-правовой статус, ядро которого, в свою очередь, составляет конституционный статус. В структуре конституционно-правового статуса любого субъекта конституционного права Н.А. Богданова выделяет следующие элементы:
1) место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение;
2) общая правоспособность;
3) права и обязанности или компетенция и ответственность;
4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права.
Бродский М.Н. и Ливеровский А.А. выделяет три компонента конституционно-правового статуса субъекта федерации:
1) статический компонент статуса, выражающий положение субъекта Федерации как субъекта публичного права (сюда автор относит наиболее постоянные атрибуты субъекта Российской Федерации: официальное наименование, символику, «домицилий», официальный язык, территорию, гражданство, а также, с некоторым сомнением, органы, полномочные представительствовать от имени субъекта Федерации);
2) функциональный компонент статуса (его составляют предметы ведения и полномочия субъекта Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними региональные правовые акты);
3) юрисдикционный компонент статуса, характеризующий подконтрольность деятельности субъекта Федерации и его ответственность. Также данные авторы считают возможным к указанным элементам добавить имущественно-финансовые и гарантийные компоненты статуса.
Борисова М.М. и Дудко И.Г. исходя из особенностей феномена субъектов Российской Федерации выделяют следующие части (элементы) структуры их статуса:
1) принципы конституционно-правового статуса;
2) атрибутивные признаки субъекта Российской Федерации;
3) права и обязанности субъекта Российской Федерации;
4) гарантии прав субъекта Российской Федерации;
5) ответственность субъекта Российской Федерации.
Все остальные элементы статуса субъекта Федерации, на взгляд данных авторов, являются либо предстатусными элементами (как, например, принципы федеративного устройства), либо включаются в объем указанных структурных элементов (как, например, имущественно-финансовый компонент статуса субъекта Федерации, который можно отнести к правам и обязанностям субъекта Федерации).
Лебедев А.Н., исследуя содержание понятия конституционного статуса субъектов Российской Федерации и его отличие от понятия конституционно-правового статуса субъектов Федерации, фактически отождествляет его с понятием правового положения субъекта федерации: «Конституционный статус (правовое положение) субъекта федерации как научная категория – это совокупность установленных нормами основного закона государства прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта федерации».
Конституционный статус субъекта федерации может рассматриваться в узком и широком смысле. В узком его можно представить как права и обязанности субъекта федерации исключительно по отношении к федерации, то есть в федеративных отношениях. В советский период статус субъекта федерации исследовался именно в узком смысле. В широком смысле статус субъекта федерации понимается как его права и обязанности по отношению не только к федерации, но и к другим субъектам права, с которыми субъект федерации в соответствии с конституцией государства может вступать в правоотношения.
Наиболее содержательным представляется следующее определение конституционного статуса субъекта Российской Федерации, имеющееся в науке конституционного права. Конституционный статус (правовое положение) субъекта Российской Федерации – это совокупность установленных нормами Конституции Российской Федерации прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта Российской Федерации во взаимоотношениях с Федерацией, субъектами Федерации, субъектами международного права, местным самоуправлением и гражданами.
Субъектный состав современной Российской Федерации неоднороден. Он установлен в статьях 5, 65 Конституции Российской Федерации. Основной закон России выделяет 6 видов субъектов Российской Федерации – республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Такая, по выражению В.Е. Чиркина, «разнопорядковость» встречается только в России. Другие федерации в основном состоят из субъектов одного вида – штаты в США, Мексике, Индии, земли – в Федеративной Республике Германии и Австрии, кантоны – в Швейцарской Конфедерации, провинции – в Пакистане, Канаде, Бразилии и т.д. Различия в названиях современных субъектов Российской Федерации прежде всего отражают основные этапы эволюции субъектного состава Российской Федерации за 90-летнюю историю ее существования, а также изначально существовавшая разноуровневость правового статуса соответствующих территорий, в частности, особенности правового статуса республик.
Известно, что в конституциях советского периода общепринятая в конституционном праве категория «субъект федерации» отсутствовала. Вследствие этого выделение субъектов Федерации осуществлялось на уровне доктринального толкования конституций, что представляло известную сложность. Общепринятым было признание субъектами РСФСР лишь автономных республик. Конституция РСФСР 1978 года закрепляла за ними статус государства, сопровождая наделением соответствующими атрибутами государства – свое гражданство, высшие органы государственной власти, по названию практически повторявшие высшие органы государственной власти РСФСР, своя геральдика и др. Кроме автономных республик к субъектам РСФСР относили также иные национально-территориальные образования, имевшие специальное представительство в высшем законодательном органе либо СССР, либо РСФСР (автономные области, автономные округа). Между тем автономные области и автономные округа входили в состав административно-территориальных единиц и не обладали достаточной самостоятельностью, позволявшей определять их как субъектов Федерации. Таким образом, установление Конституцией Российской Федерации различных видов, составляющих Федерацию субъектов – это результат статусной трансформации республик, с одной стороны, и административно-территориальных единиц – с другой.
В современной отечественной литературе по федерализму термин «субъект Российской Федерации» часто определяется как государственное образование либо государствоподобное образование. При этом первый термин чаще относят к республикам, вторым же характеризуют прочие субъекты Российской Федерации. Отдельные авторы считают термины «государственное образование» и «государствоподобные образования» тождественными, тем самым полностью «стирая» различия между республиками и иными субъектами Российской Федерации. Таким образом, в современной науке конституционного права статус государства за республиками в составе Федерации, несмотря на прямое установление этого статуса статьей 5 Конституции Российской Федерации, абсолютным большинством ученых не признается и подменяется, как правило, статусом «государственное образование». Также ряд правоведов отмечают, что «Конституция Российской Федерации устанавливает положение республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в системе первоначально конституцированных общественных отношений и связей в качестве субъектов Федерации. Безусловно, Конституция Российской Федерации 1993 года отразила реалии политических и правовых отношений России и ее субъектов, которые отчасти носили компромиссный характер. Это прослеживается в ряде ее положений, в том числе относимых к статусу субъектов Российской Федерации (например, определение республики как государства). Однако именно действующая федеральная Конституция впервые определила конституционно-правовую природу частей Федерации как «субъектов Российской Федерации», закрепив принцип их равноправия. Все субъекты Российской Федерации, вне зависимости от их наименования (государственно-территориальных особенностей), получили одинаковый конституционный статус. Из статьи 5 Конституции Российской Федерации следует, что различия наименований субъектов Российской Федерации в плане государственно-территориальных особенностей не должны рассматриваться как обоснование существования видов субъектов Российской Федерации, которые обладают различным конституционным статусом».
Федеративная природа России предопределила наличие в субъектах Российской Федерации системы правовых норм, регулирующих, в частности, общественные отношения, традиционно относящиеся к предмету конституционного права. Полноценная деятельность участников названных отношений основывается на его конституционном законодательстве.
В юридической науке выделяется несколько взглядов на природу федеративного государства. Выделим и проанализируем некоторые из них. Ряд зарубежных исследователей объясняют особенности федеративных отношений через концепцию «участия», когда в основу сущности природы федеративного государства положена идея государственного суверенитета центральной власти и право территорий участвовать в осуществлении государственной власти на основе согласованной воли народа государства. Согласно данной концепции, существенным признаком федеративного государства является участие территорий в образовании национальной воли, но единственно суверенной остается лишь центральная власть. «Так как суверенным государством является федеративное государство, то частные государства, из которых оно состоит, не государства в юридическом смысле слова. Называют ли их кантонами, штатами или провинциями, они не представляют верховного характера». Эту концепцию поддерживают и некоторые отечественные исследователи. Например, Г. Королева-Конопляная указывает на то, что общегосударственная власть суверенна, «поскольку образуется на основе консенсусного решения местных и центральных властей. Она имеет двойной источник: волю всего населения федеративного государства и волю отдельных политических образований, соединенных в общий союз волей народа, взятого в своем разъяснении на самостоятельные политические единицы». Однако недостатком данной теории представляется ее ограниченность, выражающаяся в том, что объектом ее анализа оказывается лишь одна существенная сторона – согласование воли для централизации власти.
Интерес с теоретической точки зрения представляет и другая теория, объясняющая природу федеративного государства как систему организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (Даниил Елазар, Винсент Остром). По мнению авторов данной концепции, договор (соглашение) рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа которых – согласие сторон и самоуправление. Любая федерация по своей сути – самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления. Если власть делится между центром и составными частями сверху без согласия составных частей федерации либо согласования с ними, то в этом случае, какие бы ни были права у территорий, государство не может быть признано по своей природе федеративным. И наоборот, если власть разделена на основе согласия сторон, но ни центр, ни составные части не обладают полнотой власти для осуществления своих функций, не имеют возможности самодостаточно самоуправляться, то в этом случае с той или иной степенью определенности можно сказать, что федерализм подменяется унитаризмом либо конфедеративным устройством.
Исходя из видов правовых актов, учреждающих федерацию, выделяют два ее типа: конституционную и конституционно-договорную. Как известно, Россию считают договорной (а точнее, конституционно-договорной) федерацией те политики и ученые, которые рассматривают Федеративный договор как ее первичный учредительный акт (Л.Ф. Болтенкова, И.П. Ильинский, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, Н.А. Михалева, И.А. Умнова).
Кроме того, они ссылаются на практику заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Другая позиция заключается в том, что договорный процесс опосредует и создание, и функционирование федеративного государства. Однако основным законом федеративного государства становится его конституция (Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян). Иначе говоря, договор образует основу создания федерации, а Конституция – основу организации и функционирования уже созданного федеративного государства. Поэтому Российская Федерация является не договорной, а конституционной федерацией.
Следует согласиться с мнением В.Е. Чиркина, который считает, что основной проблемой федеративных отношений становится проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов.
С проблемой определения типа Российской Федерации тесно связан вопрос о государственном суверенитете республики в составе Российской Федерации, исходя из ее конституционного определения как государства.
Теоретико-правовое определение республики выделяет ее как форму государства. В соответствии с ним любая республика всегда является государством; отсутствие признаков и элементов государства у республики с позиций строго юридического подхода означает, таким образом, нелегитимность придания (провозглашения) статуса республики.
Традиция определять республику как государство возникла еще в советском государственном праве, где союзные республики провозглашались суверенными государствами, а автономные республики – государствами без ссылки на суверенитет. Это привело к возникновению в советской науке государственного права концепции так называемого «несуверенного государства». Вопрос о наличии у республик в составе Российской Федерации государственного суверенитета и, соответственно, вопрос о конституционности признака государственного суверенитета республик возник после принятия Конституции Российской Федерации, которая не содержит такого прямого указания на государственный суверенитет республик в составе Российской Федерации.
В современной российской правовой науке, впитавшей в себя разработки по теме суверенитета многих зарубежных и отечественных авторов, существуют самые разнообразные мнения относительно суверенитета субъектов Российской Федерации, прежде всего республик, которые, однако, могут быть сведены к трем основным подходам к пониманию концепции государственного суверенитета.
Согласно первому подходу, первичным является суверенитет государств (республик) в составе Российской Федерации, а Федерация фактически является результатом их добровольного объединения. Сторонники этой концепции ссылаются, как правило, на Федеративный договор и определяют его как основу сложившейся в начале 1990-х годов текущей российской федеративной модели, то есть исходят из договорного характера Российской Федерации.
Второй подход представляет собой концепцию дуализма российского суверенитета и ее субъектов. Данная концепция развивает теорию «синтетического суверенитета», разработанную знаменитым российским государствоведом А.С. Ященко. Согласно данной теории суверенитет определяется в синтетической неразрывности центральной и региональной власти. Федеральная и местная (региональная) власть существуют не рядом друг с другом (разделенный суверенитет) и не одна над другой (теория единого и неделимого суверенитета), а друг с другом и друг в друге, не противопоставлены, а объединены. Сторонники такого подхода тем самым признают возможность сосуществования в федеративном государстве, субъектами которого являются суверенные единицы, двух сопряженных, взаимосвязанных и взаимообусловленных разноуровневых суверенитетов (суверенитета федерации и суверенитета соответствующего субъекта), каждый из которых не может успешно реализовываться обособленно, в отрыве от другого.
Третий подход заключается в том, что государственный суверенитет един и неделим, принадлежит только Российской Федерации, а делиться могут лишь полномочия Федерации и ее субъектов. В соответствии с данным подходом сувереном выступает лишь Российская Федерация. Этот подход основан на позиции конституционной федерации, образованной на основе учредительного акта – Конституции Российской Федерации. Отмечается, что признание суверенитета субъектов Федерации привело бы к игнорированию суверенитета самой Российской Федерации как самостоятельного независимого целостного государства. «Не может быть суверенитетов на одной территории. Рано или поздно их столкновение может привести к тяжелейшим последствиям для населения, в чем можно убедиться на опыте национально-государственного строительства в Чеченской Республике».
Результатом этой научной дискуссии, расставившим все точки над «и» с точки зрения содержания Конституции Российской Федерации, стали решения Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П и от 27 июня 2000 года № 92-О. В них Конституционный Суд констатировал, что «содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, – даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным».
Следовательно, заключил Конституционный Суд, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает – в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года – признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Таким образом, Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета, помимо многонационального народа Российской Федерации и не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, кроме суверенитета Российской Федерации. В Определении от 27 июня 2000 года № 92-О Конституционный Суд Российской Федерации высказался еще более однозначно: «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации».
Следует отметить, что вышеуказанные решения, тем не менее, не положили конец научной дискуссии по вопросу о легитимности государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации. По мнению отдельных ученых, вышеназванные решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации являются интерпретацией органом судебного конституционного контроля России соответствующих статей Конституции и не отражают того смысла, который закладывался в них изначально на основе Федеративного договора и результатов работы Конституционного совещания, состоявшегося в июне 1993 года. Соответствующую позицию занимали и органы государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации. В частности, Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан, обращаясь в 2001 году с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о толковании ряда положений Конституции Российской Федерации, выразил свою позицию, в том числе по вопросу о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации, согласно которой республика в составе Российской Федерации по сравнению с другими субъектами Российской Федерации имеет особый статус и в качестве государства обладает суверенитетом и осуществляет суверенные права в сфере полномочий по вопросам, определенным статьей 73 Конституции Российской Федерации. Положения указанных в запросе статей Конституции Российской Федерации заявитель понимает именно как доказательство наличия у республики такого суверенитета и суверенного характера основанных на нем полномочий и компетенции ее органов государственной власти. Полагая, что республика в составе Российской Федерации имеет все атрибуты государственности – территорию, население, гражданство, государственную власть, распространяющуюся на все население и всю территорию республики, – заявитель делает вывод, что по смыслу статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации республике (государству) как субъекту Российской Федерации присущи все признаки государственности: верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти в пределах предметов своего исключительного ведения, а также полнота законодательной, исполнительной и судебной власти на всей своей территории вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, т.е. такие свойства, которые в своей совокупности составляют качество суверенного государства. С ходатайством о разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года № 92-О выступил и Президент Республики Башкортостан. Однако в своем Определении по данному запросу от 6 декабря 2001 года № 250-О Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил ранее сформулированные им выводы об отсутствии у республик в составе Российской Федерации свойства суверенитета.
В то же время вышеизложенная позиция Конституционного Суда Российской Федерации по сути послужила дополнительным основанием для прямо противоположенной позиции, ставящей под сомнение использование в Конституции Российской Федерации в отношении республик самого термина «государство», поскольку суверенитет является имманентно присущим государству свойством; это означает, что не бывает несуверенного государства. Наименование «государство» в отношении республик в составе Российской Федерации, согласно этой позиции, носит декларативный характер.
Заключения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу о допустимости государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации, более подробный анализ которых приведен в последующих главах настоящего издания, вызвали впоследствии необходимость пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики и внесения изменений в ее соответствующие статьи.
Вышеприведенная полемика относительно статуса республик в составе Российской Федерации, их отличия от других субъектов Российской Федерации объясняется тем фактом, что ассиметричность Российской Федерации существует, и это признает абсолютное большинство ученых-конституционалистов. Ошибочным, как представляется, является распространенное в науке конституционного права мнение, что эта ассиметричность является следствием недостаточной проработанности и внутренней противоречивости соответствующих норм самой Конституции РФ. Источник ассиметрии – не Конституция России. Она скорее сделала попытку юридическими средствами устранить ее, что воплотилось в конституционной норме о равноправии всех субъектов Российской Федерации. Источником ассиметричности Федерации является ее историческая природа, эволюция. Республики в составе Российской Федерации с 1937 года имели и активно использовали предоставленные Конституцией РСФСР и конституциями автономных республик атрибуты государственности. Само образование автономных республик было вызвано имевшими место особенностями, традициями собственной государственности и т.п. В этой связи заслуживающим внимания представляется суждение Синюкова В.Н. и Синюковой Т.В.: «Имеет ли субъект федерации, каковым выступает Саратовская область, признаки специфического правового образования с определенной самостоятельностью и уникальной системой ее юридических институтов? Положительный ответ на этот вопрос был бы вряд ли обоснован. Еще совсем недавно края и области России были в правовом отношении территориальными административными единицами унитарного типа, и статус субъектов федерации, приданный им действующей Конституцией, далеко не оправдан ни юридически, ни политически, ни экономически». Примечательно, что в проекте Конституции Российской Федерации, разработанном Конституционной комиссией, субъектами Российской Федерации назывались только республики, а края, области и автономии определялись как федеральные земли.
Современные теоретико-правовые исследования конституционного статуса субъектов Российской Федерации свидетельствуют, что наблюдаемый процесс централизации Федерации представляется естественным результатом осуществляемой государством политики укрепления государственной власти в стране. Вместе с тем, на наш взгляд, не соответствует конституционным принципам российского федерализма, да и федерализма как такового предложение осуществить реформу федеративного устройства, прямо называемую реформой административно-территориального устройства Российской Федерации, путем ликвидации национально-государственных образований (республик) и создания административно-территориальных единиц, т.е. путем, так называемой «губернизации» России. Причем если раньше это предложение высказывалось довольно осторожно, то в последнее время обсуждается на высоком государственном уровне. Так, в ноябре 2002 года в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации состоялись парламентские слушания на тему: «Проблемы законодательного обеспечения административно-территориального устройства Российской Федерации», где обсуждалось будущее государственного устройства Российской Федерации и велись разговоры вокруг готовой и требующей своей реализации модели Российского государства, предполагающей деление не на федеративные по природе государственно-подобные образования, а на административно-территориальные единицы. В проекте рекомендаций парламентских слушаний субъекты Российской Федерации прямо названы административно-территориальными единицами. Иными словами, Россия заведомо рассматривается как унитарное государство. На слушаниях предлагалось создать 10-15 новых административно-территориальных единиц, перенять американскую модель, где территории компактного проживания национальностей имеют статус административных районов. То есть по существу было предложено превратить республики в резервации. Анализ заявлений и выступлений, сделанных на слушаниях, показал, что вопросы предстоящего укрупнения регионов и губернизации рассматривались организаторами парламентских слушаний и докладчиками как фактически решенные, обсуждались лишь ее варианты.
Более мягкий вариант реформы федеративного устройства России, формально решающий проблему асимметрии, предлагает И.А. Конюхова – придание всем субъектам Российской Федерации статуса республик (но не государств!). «Учитывая современные реалии, процесс преобразования можно было бы провести в два этапа. Первый, начальный этап – формально-юридическое признание в Конституции России в качестве республик (но не государств!) наряду с нынешними республиками краев, областей и наиболее крупных автономных округов. Те автономные округа, которые не обладают необходимым политическим и кадровым потенциалом, экономически и демографически маломощны, вправе получить в случае достижения соглашения между ними и соответствующими краями, областями, в состав которых они входят, статус административно-территориальной или муниципальной автономии в составе республики… Формально-юридическое преобразование на федеральном конституционном уровне России в федерацию республик позволит в перспективе перейти на второй этап совершенствования федеративной структуры. Имеется в виду постепенное преобразование Российской Федерации в государство, состоящее из более крупных и однородных по параметрам развития республик». Такая идея, как известно, обсуждалась еще в начале 1990-х годов при разработке проекта Конституции Российской Федерации.
В качестве примера И.А. Конюхова приводит мексиканский опыт конституционного регулирования совершенствования структуры федерации. Конституция Мексиканских Соединенных Штатов содержит целый раздел, регулирующий условия и порядок приема и образования нового штата. В числе условий, в частности, определяется не менее 120 тысяч жителей и представление доказательств того, что упомянутое население или часть населения штата располагает достаточными средствами для обеспечения своего политического существования. На наш взгляд, данный пример является не самым удачным, поскольку природа мексиканского федерализма совершенно иная, нежели природа федерализма российского. Вместе с тем, следует согласиться с автором, что «воплощение этих перспектив должно проводиться, однако, на весьма взвешенной, тщательно обоснованной и демократической основе с соблюдением прав и свобод как отдельного индивида, так и коллективных общностей, с учетом всего экономического, социального, национального, культурного и иного разнообразия страны. Любая мера, предпринимаемая в этом направлении, не должна порождать каких-либо деструктивных и дестабилизационных процессов».
Представляется обоснованным мнение, что судьба российского федерализма сегодня во многом зависит от тенденций развития республик, конституционный статус которых приравнен государству. Отмечается, что республики имеют иной статус, нежели другие субъекты Российской Федерации. В науке конституционного права, как уже отмечено выше, существует позиция, что республики – это особые образования, принципиально отличающиеся от других субъектов Федерации. Высказывается также мнение, что Российская Федерация склоняется от конституционной к договорной форме. В 1999 году Российская Федерация заключила договоры о разграничении предметов ведения и полномочий почти с половиной субъектов Российской Федерации. Правда, впоследствии действие абсолютного большинства из них было прекращено по взаимному волеизъявлению Президента Российской Федерации и высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Между тем одно из немногих исключений сегодня, к примеру, составляет «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан».
Следует отметить, что, к сожалению, договорная практика порой отражала тенденцию стремительного нарастания регионального радикализма, его выхода за пределы общероссийского правового поля. При этом заключавшиеся договоры являлись предметом порой ожесточенного торга и часто противоречили не только Конституции России, но и региональным конституциям и уставам. На взгляд определенных авторов, эта была своеобразная консервация проблемы регулирования федеративных отношений, обусловленная глубиной кризиса российского федерализма, невозможностью разрешения в сложившихся условиях конфликта интересов федерального центра и регионов. Поэтому практика подписания договоров о разграничении сфер влияния с республиками, получившая распространение с 1994 года, имела в определенной степени не правовое, а политическое значение.
Кабардино-Балкарской Республикой 1 июля 1994 года был заключен Договор с Российской Федерацией «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики». Указанный Договор перераспределил отдельные вопросы ведения по сравнению с тем, как они определены в Конституции Российской Федерации, расширил самостоятельность Кабардино-Балкарской Республики в решении некоторых вопросов совместного ведения.
Аналогичный договор был заключении Российской Федерацией в феврале 1994 года только с Республикой Татарстан, который фактически не признал легитимность на своей территории Конституции Российской Федерации (на территории Татарстана голосование по проекту Конституции Российской Федерации не состоялось) и был готов строить федеративные отношения с Россией на основе отдельного договора. Двусторонний договор о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Татарстаном являлся средством установления правовой основы для выстраивания между ними федеративных отношений. В отличие от других субъектов Российской Федерации, Татарстан претендовал на свое ассоциированное членство в Федерации, то есть по существу особое правовое положение. Таким образом, появление Договора Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики от 1 июля 1994 года, при отсутствии политических и правовых проблем, характеризовавших отношения Российской Федерации и Татарстана и, соответственно, исключительность двустороннего российско-татарстанского договора, создало прецедент для других субъектов Российской Федерации. В результате из исключительного случая договоры о разграничении предметов ведения и полномочий превратились в практику. Кабардино-Балкария по существу открыла «парад договоров». В течение нескольких лет соответствующие договоры были заключены абсолютным большинством субъектов Российской Федерации.
Анализируя историко-политические аспекты вышеуказанных событий Л.В. Карнаушенко отмечает, что «пример Татарстана оказался заразительным. Такие же широкие полномочия захотели получить и другие субъекты Российской Федерации, которые также были заинтересованы строить свои отношения с федеральным центром на основе двусторонних отношений. Соответственно, в течение полутора лет появилось еще несколько договоров с республиками, которые участвовали в Федеративном договоре (Кабардино-Балкария, Башкортостан, Якутия и др.). Им очень хотелось зафиксировать свою специфику, и федеральный центр пошёл навстречу».
В этой связи следует отметить, что в современной научной литературе высказывается в большинстве своем критичное отношение к возрождению практики заключения двусторонних договоров (и вообще договоров) Российской Федерации с субъектами Российской Федерации, даже учитывая их исключительный характер. Многие субъекты Российской Федерации строили свои федеративные отношения с центром на основе заключенных с органами государственной власти Российской Федерации договоров, по существу придавая им учредительный характер. Интересна в этом отношении позиция Л.А. Тхабисимовой, которая убеждена, что «несмотря на допустимость договора в федеративных отношениях (ст. 11 Конституции РФ), трудно представить пользу и эффективность этого инструмента нормативного правового регулирования. Как минимум возникают вопросы, связанные как с устойчивостью федеративных отношений, если они возникают на базе договора, так и с кругом участников договора – если это отдельные субъекты, тогда налицо неравенство остальных; если же в договоре участвуют все субъекты, спрашивается, не проще ли урегулировать отношение законом. Не случайно Федеральный закон 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», надо полагать, окончательно поставил точку в использовании договорного механизма». С учетом изложенного делается вывод, что договорная практика не соответствует интересам обеспечения целостности Федерации.
Такой категоричный вывод представляется не вполне обоснованным. Во-первых, Конституция Российской Федерации предусматривает договоры органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации только по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. Одновременно часть 3 статьи 11 исходит из приоритета Конституции Российской Федерации, отмечая среди правовых основ указанного разграничения в первую очередь ее и только потом федеративный и иной договор о разграничении предметов ведения и полномочий. Это означает, что всякое отступление как от предмета договора, так и от содержания Конституции, ее статьи 72, недопустимо и неправомерно; в договоре не должно быть положений, определяющих статус, статутные права субъекта Российской Федерации – положения договора должны быть посвящены только разграничению предметов ведения и полномочий. К сожалению, не во всех договорах это соблюдалось. Но это уже проблема содержания конкретного договора.
Во-вторых, установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации сконструировано таким образом, что предполагает по сути принцип субсидиарности правового регулирования субъектами Российской Федерации. В статье 72 Конституции Российской Федерации перечень предметов совместного ведения сформулирован как исчерпывающий. Между тем очевидно, и законодательная практика это подтвердила, что в указанной статье охвачены далеко не все предметы ведения, требующие совместного регулирования Федерацией и субъектами Федерации. Таким образом, положения части 3 статьи 11 во взаимосвязи с положениями статей 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации предполагают, на наш взгляд, договорный характер определения предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не указанных в статье 72 Конституции. Такой заложенный в Конституции Российской Федерации механизм субсидиарности договорного регулирования отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в условиях ассиметричной Федерации представляется не только возможным и допустимым, но и оптимальным. Государство переживает сложный период становления современного российского федерализма. Федеративные отношения между центром и субъектами Российской Федерации отличаются своим динамичным характером. На это влияет происходящий в стране и носящий уже перманентный характер процесс перераспределения компетенции и полномочий между центром и регионами. В новых условиях для Российской Федерации важна конституционная форма, а не конституционно-договорная с элементами конфедерации. Однако это не значит, что договорная практика о разграничении предметов ведения и полномочий должна быть нивелирована в политико-правовой сфере деятельности страны.
Безусловно, идеальный вариант – это симметричная федерация с четко разграниченными и детально определенными вопросами ведения, закрепленными конкретно за федерацией либо за ее субъектами. При этом необходимо, чтобы федеративные отношения носили статичный, устоявшийся характер. Однако это идеальная модель, которая вряд ли реальна на практике. Специалистами в области федеративных отношений констатируется, что ни одна федерация в мире не является симметричной и не может быть таковой. Имеет свои аргументы мнение, что симметрия не может учесть экономических, исторических и иных особенностей регионов. Федерация по определению предполагает динамизм ее развития, обусловленный стремлением к достижению баланса между единством и многообразием, централизацией и децентрализацией, делением власти и разделением полномочий. В этом, на наш взгляд, заключается показательное отличие жизнеспособной федерации от «мертвой», реальной федерации от фиктивной.
Проблема разграничения компетенции федерации и субъектов федерации традиционно является одной из главных и наиболее сложных в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она вынуждена делиться этими полномочиями с субъектами федерации, иначе федерация не может быть эффективной. Субъекты федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов государства. Но в то же время они стремятся к своей самостоятельности по максимально широкому кругу вопросов. Это объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции федерации и ее субъектов.
В этой связи представляется заслуживающей внимания точка зрения М.В. Баглая, считающего, что договорное регулирование разграничения предметов ведения – «это прекрасная форма для любой страны, любого федеративного государства». При условии, однако, что эти договоры не противоречат конституционным принципам.
Федерализм в современном мире – это процесс, подверженный постоянному совершенствованию. На всем протяжении своего существования федеративные государства находятся в постоянном поиске оптимального сочетания федеральных и региональных интересов. Как отмечается в науке конституционного права, за время теоретического осмысления федеративных принципов и практического строительства российского федеративного государства цели и задачи российского федерализма прошли значительную эволюцию.
Как отмечает Н.А. Богданова, реализующееся в политике органов государственной власти Российской Федерации и в решениях Конституционного Суда России стремление к реальному воплощению идеи симметричной федерации, формально заявленной в Конституции Российской Федерации, не устраняет имеющиеся противоречия российского федерализма и даже прибавляет новые. В частности, республика, названная в конституционной норме государством, теряет важные атрибуты такой формы государственности. Складывающаяся сегодня в России правовая и политическая практика федеративных отношений во многом и по существу изменяет содержание принципа федерализма, закрепленного в Конституции Российской Федерации в момент ее принятия. Конечно, эволюция этого принципа государственного устройства, отмечает Н.А. Богданова, должна иметь место в связи с меняющимися конкретно-историческими условиями. Однако есть предел таких изменений: суть идеи федерализма. Чрезмерная централизация во взаимоотношениях федерации в целом и ее частей может привести к трансформированию федеративной формы государства в форму унитарную, что предполагает замену одного из основных принципов конституционного строя и отказ от федерации как ценности, ориентирующей право и государственное строительство в России.
* * *
Сделанная в настоящей главе попытка анализа современных теоретико-правовых представлений о юридической природе российского федерализма в целом и основанных на них представлений о юридической природе субъектов Российской Федерации, конкретно республик в составе Российской Федерации, свидетельствует о том, что эти представления совершенствуются, и это абсолютно объективный процесс. Они не могут не испытывать влияния сформулированных доктринальных позиций Конституционного Суда Российской Федерации, в частности, по вопросам о государственном суверенитете и его признаках в республиках в составе Российской Федерации, источнике власти республик, пределах самостоятельности в организации государственной власти субъектов Российской Федерации и других, с одной стороны, и существующих центростремительных тенденций в процессе укрепления вертикали государственной власти в стране, с другой стороны. В конечном итоге это следствие процесса естественной эволюции федеративных отношений в стране, в чем-то нестабильного (неоднократное перераспределение одних и тех полномочий между Федерацией и субъектами Федерации), иногда противоречивого (централизация финансовых ресурсов – децентрализация полномочий), который обусловливает и предопределяет дальнейшее конституционное развитие республик в составе Российской Федерации в том числе Кабардино-Балкарской Республики.
Глава 2. Реализация конституционного статуса Кабардино-Балкарской Республики в Конституции Кабардино-Балкарской Республики

2.1. Основы конституционного строя Кабардино-Балкарской Республики

1 сентября 1997 года, в День Республики, Парламент Кабардино-Балкарской Республики после всенародного обсуждения принял Конституцию Кабардино-Балкарской Республики. Новая Конституция заменила собой Конституцию КБАССР, принятую еще в 1978 году, которая, несмотря на многочисленные изменения и дополнения, все же безнадежно устарела. Следует отметить, что принятию Конституции Кабардино-Балкарской Республики предшествовала долгая и кропотливая работа по доработке ее проекта. По инициативе руководства республики она прошла экспертизу в Совете Безопасности Российской Федерации и в отечественной научной среде, результаты которой были учтены при доработке законопроекта. Этот факт во многом обусловил то обстоятельство, что по сравнению с конституциями других республик Конституция Кабардино-Балкарской Республики содержала меньше противоречий Конституции Российской Федерации. Констатировалось даже полное соответствие ее Конституции Российской Федерации.
Новый основной закон Кабардино-Балкарской Республики был принят в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в ней получили закрепление основополагающие принципы и положения демократического правового государства. Так, в главе I «Основы конституционного строя» Кабардино-Балкарская Республика провозглашена демократическим правовым государством в составе Российской Федерации. Следует отметить, что в научной литературе как правовой недостаток называется тот факт, что в статье 1 не учтен статус Кабардино-Балкарская Республика как субъекта Российской Федерации. Такая формулировка статьи 1 без соответствующей оговорки воспринимается «по меньшей мере некорректной». Представляется, что для столь категоричной правовой оценки нет достаточных оснований. В статье 1 статус Кабардино-Балкарской Республики как субъекта Российской Федерации учтен: прямо указывается, что Кабардино-Балкарская Республика является государством в составе Российской Федерации, то есть, соответственно, субъектом Российской Федерации. С другой стороны, на наш взгляд, установление статуса Кабардино-Балкарской Республики как субъекта Российской Федерации может вызвать спор о неправомерности установления такого статуса в учредительном акте субъекта Российской Федерации, поскольку субъектный состав Российской Федерации может устанавливаться только ее Конституцией.
В первоначальной редакции, существовавшей до первого пересмотра Конституции в 2001 году, соответствующая норма, зафиксированная в части 1 статьи 1, определяла, что «Кабардино-Балкарская Республика есть суверенное демократическое правовое государство в составе Российской Федерации», то есть имелось указание на суверенный статус республики. Положения о суверенитете Кабардино-Балкарии содержались также в других статьях Конституции. Часть 1 статьи 4 носителем суверенитета республики признавала ее многонациональный народ. Часть 1 статьи 5 распространяла суверенитет Кабардино-Балкарии на всю ее территорию. Согласно части 4 той же статьи защита государственного суверенитета Кабардино-Балкарской Республики наряду с защитой ее территориальной целостности признавалась важнейшей функцией государства. Часть 2 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики возлагала на Президента республики обязанность принимать меры по охране суверенитета Кабардино-Балкарской Республики.
Вышеуказанные правовые нормы о государственном суверенитете Кабардино-Балкарской Республики были основаны на положениях Федеративного договора от 31 марта 1992 года, а именно Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, а также на положениях Договора Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики» от 1 июля 1994 года.
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, являющийся неотъемлемой частью Федеративного договора, указывал на суверенный статус республик в составе Российской Федерации, как видно, уже в самом названии. В тексте же Договора (за исключением преамбулы) упоминания о государственном суверенитете республик практически не встречается. Вместо термина «суверенные республики в составе Российской Федерации» используется термин «республики (государства) в составе Российской Федерации». Именно эта формулировка позднее использована в Конституции Российской Федерации, конкретно в ее статье 5, определяющей статус республик в составе Российской Федерации.
Таким образом, анализ содержания Федеративного договора в части признания государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации легко обнаруживает некие политическую и юридическую составляющие в определении правового статуса республик в составе Российской Федерации. Политическая составляющая, как представляется, отражала, с одной стороны, отсутствие в данном вопросе четкой однозначности (либо наличие некой неоднозначности) и, с другой стороны, поиски политического компромисса. Юридическая составляющая заключалась в использовании терминов «суверенные республики в составе Российской Федерации» и «республики (государства) в составе Российской Федерации», «республики в составе Российской Федерации» как фактически равнозначных, синонимичных. Это означает, что в содержание термина «республики в составе Российской Федерации» по существу закладывался признак государственного суверенитета этих республик. Исходя из данного факта, использование в части 2 статьи 5 Конституции РФ термина «республика (государство)», взятого из Федеративного договора, и указание здесь же республик отдельно от остальных субъектов Российской Федерации могло трактоваться в тех же республиках как сохранение за ними статуса, закрепленного Федеративным договором, тем более что сама Конституция Российской Федерации не отменила действие Федеративного договора.
Как известно, позднее положения о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и в итоге были признаны им не соответствующими Конституции РФ. Подробный анализ этого решения и подходов к пониманию суверенитета республик приведен ниже, при анализе первого пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
В первой главе Конституции Кабардино-Балкарской Республики зафиксированы также республиканская форма правления, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, светский характер государства, высшая юридическая сила Конституции Кабардино-Балкарской Республики по сравнению с другими нормативными правовыми актами республики, приоритет федерального законодательства над республиканским и т.д. Провозглашен также приоритет общепризнанных норм международного права, однако оговаривается, что международно-правовые нормы, нормы международных договоров Кабардино-Балкарской Республики действуют только в том случае, если они содержатся в актах, ратифицированных Российской Федерацией, и не противоречат Конституции России и Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Большую дискуссию вызвал вопрос о собственности. В результате Конституция Кабардино-Балкарской Республики повторила соответствующую норму Конституции России, в соответствии с которой равным образом признаются и защищаются различные формы собственности. Согласно части 2 статьи 8 основного закона республики, Кабардино-Балкарская Республика гарантирует признание и защиту равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности без всяких ограничений, в том числе частной собственности на землю, несмотря на исключительное малоземелье республики.
Практически единодушно было одобрено включение в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики принципиального положения, содержащегося в статье 3, о том, что Кабардино-Балкарская Республика основана на единстве равноправных народов, проживающих здесь, и неделима, а действия, нарушающие мирную совместную жизнь ее народов, являются антиконституционными. Эта норма была заложена с целью положить конец различного рода устремлениям главным образом национальных движений, направленным на фактическое разделение республики. Подавляющее большинство населения прекрасно осознавало, чем чреват любой шаг, дестабилизирующий общественно-политическую обстановку в ней. Примеры соседних республик Северного Кавказа наглядно демонстрировали пагубные последствия такой дестабилизации.
Установленный Конституцией Кабардино-Балкарской Республики запрет на разделение республики впоследствии получил свою федеральную законодательную основу. Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005 г.) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не допускает образования нового субъекта Российской Федерации путем разделения субъектов Российской Федерации либо выделения из состава субъекта Российской Федерации. Учитывая конституционную природу федерального конституционного закона, можно констатировать и фактически конституционную основу соответствующего запрета, установленного в республиканском основном законе.
Не менее важна для обеспечения единства республики, мира и спокойствия в ней также норма, заложенная в части 1 статьи 4 Конституции, согласно которой единственным источником власти в Кабардино-Балкарской Республике является ее многонациональный народ. Позднее, в связи с выраженной Конституционным Судом Российской Федерации позицией о принадлежности власти в любом регионе России исключительно многонациональному народу Российской Федерации, эта норма была соответствующим образом скорректирована, сохранив главный заложенный в ней смысл – о принадлежности власти исключительно многонациональному народу.
При рассмотрении проекта в первом чтении и всенародном его обсуждении вносились предложения заменить словосочетание «ее многонациональный народ» на «кабардинский, балкарский, русский и другие проживающие в ней народы», но депутаты Парламента Кабардино-Балкарской Республики, принимавшие Конституцию, поступили более взвешенно, отдав предпочтение первой формулировке. Иные варианты в основном законе республики, где проживают представители более ста народов и народностей, могли вызывать ненужные споры и разногласия, дестабилизирующие обстановку в республике.
В статье 6 было закреплено гражданство республики. Следует отметить, что против института гражданства республики высказывались некоторые эксперты. В частности, полностью исключить статью 6 из проекта Конституции Кабардино-Балкарской Республики предложили эксперты Совета Безопасности России во главе с первым заместителем Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации М.А. Митюковым. Однако депутаты Парламента Кабардино-Балкарской Республики решили: поскольку они провозгласили Кабардино-Балкарскую Республику государством, то она должна иметь такой необходимый атрибут любого государства, как гражданство. Эта норма оказалась впоследствии едва ли не самой «многострадальной», претерпела несколько изменений, пока в итоге не была совсем исключена именно по правовым мотивам – в связи с выводом Конституционного Суда Российской Федерации, затронувший институт гражданства республик в составе Российской Федерации. В упоминавшемся выше Определении от 6 декабря 2001 года № 250-О по запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о толковании отдельных положений Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что «Конституция Российской Федерации ни в статье 6, устанавливающей принцип единого гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе субъектов Российской Федерации, о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не предусматривает гражданство республик либо других субъектов Российской Федерации и их правомочия в этой области. Более того, ее статья 71 (пункт «в») относит гражданство в Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации, что во взаимосвязи со статьей 76 (часть 1) означает регламентирование института гражданства только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Поэтому тот очевидный факт, на который ссылается заявитель, – что население (народ) Российской Федерации «распределено» по территориям ее субъектов, в том числе республик – не дает оснований говорить о наличии конституционных оснований для установления республикой (государством) как субъектом Российской Федерации своего гражданства». Позднее, как отмечено выше, положения статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики неоднократно подвергались принципиальному обсуждению.
Согласно статье 11 Конституции Кабардино-Балкарской Республики в первоначальной редакции государственную власть в республике осуществляют Президент Кабардино-Балкарской Республики, Парламент Кабардино-Балкарской Республики (Совет Республики и Совет Представителей), Правительство Кабардино-Балкарской Республики, суды Кабардино-Балкарской Республики. В настоящее время законодательный орган государственной власти республики является однопалатным. Система органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики устанавливается Конституцией республики в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации (часть 2 статьи 11 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).
Ещё в период разработки текста основного закона республики серьезную озабоченность вызывала деятельность некоторых религиозных и иных общественных объединений, наносящая ущерб психическому здоровью людей, подрывающая нравственные устои населения. Поэтому Конституция Кабардино-Балкарской Республики выделила отдельной статьей 15 запрет на создание и деятельность таких религиозных и иных общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Кабардино-Балкарской Республики и (или) Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. По сути воспроизведя аналогичное положение Конституции Российской Федерации (часть 5 статьи 13), республиканская Конституция внесла существенное уточнение, не меняющее содержания нормы, а именно выделила среди всех общественных объединений религиозные. Появление такого уточнения было вызвано тем, что в середине девяностых годов в республике, как и во всем Северо-Кавказском регионе, возникла и довольно остро заявила о себе проблема именно религиозного экстремизма. Соответствующие радикальные идеи, основанные на определенных течениях и учениях в исламе и допускающие, а в чем-то и пропагандирующие насилие в целях своего утверждения, создали серьезную опасность для региона в целом. В отдельных местностях (например, в горных районах Чечни и Дагестана) они стали активно распространяться. К сожалению, трагические события последующих лет, в том числе 13 октября 2005 года в городе Нальчике наглядно показали, что озабоченность авторов Конституции Кабардино-Балкарской Республики и парламентариев республики проблемой религиозного экстремизма была небеспочвенной.
Идеи и течения, оправдывающие проявления религиозного экстремизма, помимо своей реальной общественной опасности несли еще одну серьезную угрозу. Они вступили в конфликт с исторически укоренившимся в республике и ментально близким местному населению исламом умеренного толка, который в силу своей конформности оказался тесно переплетенным с нормами местных обычаев и правил. Именно поэтому в первоначальной редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики была зафиксирована норма, находящаяся во взаимосвязи с проанализированным положением ее статьи 15. В части 2 статьи 32 Конституции Кабардино-Балкарской Республики было закреплено положение о том, что государство поддерживает традиционные для народов Кабардино-Балкарской Республики религиозные конфессии и движения. При всей правовой небезупречности данной нормы нельзя не отметить, что она не только выразила совпадающую позицию преобладающей части общества, Президента, Парламента и Правительства республики, но и в определенной степени сыграла свою позитивную роль, выступая в качестве конституционной нормы – стабилизатора межконфессиональных отношений, направленного в то же время на предупреждение пускавшего свои корни религиозного экстремизма. Кроме того, данная норма наряду с некоторыми другими новеллами Конституции республики впоследствии нашла свое отражение в федеральном законодательстве. Федеральный закон Российской Федерации от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ (ред. от 23.07.2008 г.) «О свободе совести и о религиозных объединениях» в преамбуле подчеркивает «особую роль православия в истории России, в становлении и развитии ее духовности и культуры», выделяет также особо как наиболее распространенные и традиционные среди прочих религий христианство, ислам, буддизм, иудаизм.
И еще одна связанная с вышеизложенными конституционными нормами особенность республиканской Конституции, которая, безусловно, заслуживает своего внимания. Ее статья 15 дополнила указанные запреты, предусмотренные в части 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации, не менее значимыми запретами на действия, сопровождающиеся нанесением ущерба психическому, нравственному состоянию человека. Это дополнение лишний раз подчеркнуло акцентированность Конституции Кабардино-Балкарской Республики на правах и свободах человека и гражданина. В этом, кстати, заключается ее отличие от учредительных актов многих других субъектов Российской Федерации.
Конституция Кабардино-Балкарской Республики закрепила свое верховенство на территории республики (ст. 16 Конституции КБР), однако не безусловное, что противоречило бы основному закону страны, а только по тем вопросам, которые отнесены к ее ведению. Примечательно, что ранее многие субъекты Российской Федерации (прежде всего республики) провозгласили верховенство своих учредительных актов и по иным вопросам. Так согласно ранее действовавшей редакции статьи 56 Конституции Республики Адыгея республика была вправе приостановить на своей территории действие законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации до решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они были изданы вне пределов ведения Российской Федерации или ее совместного ведения с Республикой Адыгея и противоречили Конституции Республики Адыгея и Конституции Российской Федерации, нарушали Федеративный договор. В соответствии с действовавшей статьей 14 Конституции Республики Башкортостан Конституция Республики Башкортостан и республиканские законы имели верховенство на всей ее территории. Статья 7 Конституции Республики Ингушетия устанавливала, что Конституция Республики Ингушетия имеет высшую юридическую силу, а ее нормы – прямое действие на всей территории Республики Ингушетия; законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия. Пункт 15 статьи 73 Конституции Республики Коми закреплял положение, согласно которому Государственный Совет Республики Коми приостанавливает действие на территории Республики Коми законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации ущемляющих интересы Республики Коми, с одновременным обращением в Конституционный Суд Российской Федерации. В соответствии с действовавшей статьей 59 Конституции Республики Татарстан законы Республики Татарстан обладали верховенством на всей ее территории, если они не противоречили международным обязательствам Республики Татарстан. Эти и прочие аналогичные нормы действовали, пока свое заключение об их противоречии Конституции Российской Федерации не дал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 27 июня 2000 года № 92-О. В то же время, как заметил высший орган судебного конституционного контроля страны, признанием указанных положений утрачивающими силу и не подлежащими применению не затрагивается принадлежность республике всей полноты государственной власти, которой она – в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации – обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; равным образом не затрагивается и высшая юридическая сила конституции республики по вопросам, которые в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации относятся к ведению субъектов Российской Федерации.


2.2. Конституционные особенности закрепления прав и свобод человека и гражданина

Конституция Российской Федерации устанавливает, что регулирование прав и свобод человека и гражданина относятся к предметам ведения Федерации (п. «в» ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации относится «защита прав и свобод человека и гражданина» (п. «б» ч. 1 ст. 72). Буквальный системный анализ указанных положений приводит к следующему выводу – правовое регулирование всего перечня вопросов, относящихся к правам и свободам, где бы они ни осуществлялись, составляет предмет исключительной компетенции Российской Федерации. Следовательно, ее субъекты не могут устанавливать конституционные (уставные) нормы, относящиеся к институту прав и свобод человека и гражданина, говорить о правах и свободах в текущем законодательстве, закреплять принципы и гарантии названных прав и свобод. Тем более, что – согласно статьи 64 Конституции Российской Федерации – установленные в главе 2 Конституции Российской Федерации полномочия (ст. 17-64) составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самой же федеральной Конституцией (ст. 134-137 Конституции РФ). Но изложенный подход является исключительно радикальным и вряд ли в заявленном виде должен вытекать из российской конституции. Защита прав и свобод человека и гражданина может быть не только общефедеральной, но еще и усиленной (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), в частности, за счет региональных мер правовой защиты личности. В науке конституционного права высказывается суждение, что субъекты Федерации, как минимум, вправе воспроизводить федеральные нормы о правах и свободах в своих актах, а также регулировать права и свободы в режиме делегирования, когда федеральное законодательство предусматривает принятие региональных актов в обсуждаемой области. Существует и иная позиция, согласно которой дублирование положений главы 2 Конституции Российской Федерации в основных законах субъектов в региональном законодательстве и в конституционно-правовом отношении по существу ничего не дает .
Однако вполне обоснованным представляется точка зрения В.А. Лебедева и О.О. Маленко, что субъекты Федерации вправе осуществлять и первичное регулирование прав и свобод. Принцип естественного характера прав и свобод (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ), принцип открытого перечня прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 55 Конституции РФ) дают основание полагать, что федеральная Конституция формирует презумпцию неограниченности субъектов, «творящих» права и свободы, фиксируя лишь приоритет Российской Федерации в установлении пределов допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина. Одним словом, к исключительному ведению Российской Федерации относится не вся вообще сфера правового регулирования прав и свобод, а только установление ограничений последних. Субъекты Федерации вправе в рамках федерального законодательства регулировать права и свободы, могут вводить дополнительные по отношению к федеральным гарантии прав и свобод. Они не вправе только вводить ограничения прав и свобод, если иное не вытекает из федерального законодательства.
В основу конституционной теории, получившей свою реализацию в конституциях республик, положена естественно-правовая и позитивистская доктрина прав и свобод человека и гражданина. Однако соотношение естественно-правового и позитивистского подходов к проблеме прав и свобод человека в основных законах республик разный. С одной стороны, согласно Конституции РФ основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, а с другой – в конституциях некоторых республик сохраняется чисто позитивистский подход к рассмотрению прав и свобод человека как «дара» государства.
Кабардино-Балкария в основу конституционного регулирования как и Конституция Российской Федерации положила естественно-правовую доктрину прав и свобод человека в сочетании с позитивистской, что позволяет рассматривать права и свободы человека и гражданина на федеральном уровне и на уровне Кабардино-Балкарии – субъекта федерации как явления одного порядка. Отдельные же субъекты Федерации приоритет отдали позитивистской трактовке основных прав и свобод человека и гражданина.
Конституцию Кабардино-Балкарской Республики 1997 года можно назвать конституцией человека, поскольку большое внимание в ней уделено правам и свободам человека и гражданина. Она признает высшей ценностью человека, его права и свободы (ст. 2 Конституции КБР). Основной закон республики закрепляет права и свободы граждан – это личные гражданские и политические, экономические и социальные, культурные права и свободы. Их защита – первостепенная обязанность государства и определяет смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием (ст. 2, 21 Конституции КБР).
Конституция Кабардино-Балкарской Республики, признавая естественную природу прав и свобод человека, отказывается от теории октроированных прав, «дарованных» человеку волей власти и законодателя. В ней указано на то, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, и подчеркивается, что в республике признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституции Кабардино-Балкарской Республики (ст. 20 Конституции КБР). В то же время перечень прав и свобод человека и гражданина, содержащиеся в главе II Конституции Кабардино-Балкарской Республики, не является исчерпывающим. В части 1 статьи 58 Конституции Кабардино-Балкарской Республики закреплено, что перечисление в Конституции Кабардино-Балкарской Республики основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Следовательно республика признает и другие права и свободы, не указанные в Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Как видим, в Кабардино-Балкарии законодатель оценил степень значимости и приоритет конституционно-правового института – прав и свобод человека и гражданина. Представляется, что этот институт нашел свое воплощение в Конституции Кабардино-Балкарской Республики и достаточно широко в нем закреплен и гарантирован. В Конституции Кабардино-Балкарской Республики права и свободы человека закреплены не только как декларация, где правовые нормы носят основополагающий учредительный характер (например, статья 2, декларирует, что человек и его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства), но и обращено внимание на другие основополагающие нормы, усиливающие эту норму-декларацию. Так, Конституция Кабардино-Балкарской Республики указывает, что осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 20). Конституция Кабардино-Балкарской Республики обращает внимание на тот факт, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 21). В Конституции сделан также акцент на обязанности государства гарантировать и обеспечивать права и свободы. В частности, статья 48 Конституции Кабардино-Балкарской Республики гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Кабардино-Балкарской Республике, а также согласно части 2 статьи 58 в республике не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
В Конституции Кабардино-Балкарской Республики права и свободы человека и гражданина выделены в отдельную главу (состоящая из 45 статей), где представлены не только основополагающие нормы-цели, нормы-задачи и нормы-принципы, но и весь спектр прав, свобод и обязанностей, закрепленных в федеральной конституции. С точки зрения теории права это дает возможность наглядного представления прав и свобод человека и гражданина в виде отдельного конституционно-правового института. Данное обстоятельство также способствует рассмотрению в Конституции Кабардино-Балкарской Республики прав и свобод человека и гражданина по их отдельным группам. Эти права и свободы принято делить на три группы: а) личные (гражданские) права и свободы (права на жизнь (ст. 24), право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 26), свобода мысли и слова (ст. 33) и др.); б) политические права и свободы (право на объединение (ст. 34), право на участие в управлении делами государства, избирать и быть избранными (ст. 36) и др.); в) социально-экономические и культурные права и свободы (свобода предпринимательства (ст. 38), право частной собственности (ст. 39), право на социальное обеспечение (ст. 42), свобода творчества (ст. 47) и др.).
Все статьи главы II «Права и свободы человека и гражданина» Конституции Кабардино-Балкарской Республики последовательно проводят различия прав и свобод человека и гражданина. Это выражается в формулировках статей. Там, где речь идет о правах человека, Конституция использует формулировки: «каждый имеет право», «каждый вправе», «каждому гарантируется». Использование таких формулировок подчеркивает признание указанных прав и свобод за любым человеком, находящимся на территории Кабардино-Балкарии, независимо от того, является ли он гражданином Российской Федерации, иностранцем или лицом без гражданства. Наряду с этим в статьях 35, 36, 37 сформулированы права, принадлежащие только гражданам России. Это в своей основе политические права – право собраний, митингов, демонстраций, шествия и пикетирования; право участвовать в управлении делами государства; право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; право на равный доступ к государственной и муниципальной службе; право на участие в отправлении правосудия; право на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.
В ряде статей Конституции Кабардино-Балкарской Республики речь идет о правах и свободах человека и гражданина. Может возникнуть вопрос о признаках, отличающих права человека и гражданина от его свобод. Решение вопроса о возможности и целесообразности разграничения и самостоятельного восприятия категорий «право» и «свобода» стало одной из задач науки конституционного права. Неоднократно о данной задаче заявлял Б.С. Эбзеев, отмечавший, что различие между конституционными правами и свободами заключается в характере притязаний граждан и в характере участия публичной власти в их удовлетворении. Н.В. Витрук считает, что права и свободы есть однопорядковые явления для личности. Тем не менее, он солидарен с Б.С. Эбзеевым о необходимости установления критериев разграничения прав и свобод. Вопрос о соотношении конституционных категорий «право» и «свобода» оказываются вынужденными решать и те ученные, объектом исследования которых становится полномочие личности, сконструированное с использованием двух понятий. C точки зрения К.К. Гасанова, «термин «свобода человека» – это гарантируемая правом сфера автономии человека, внутри которой он вправе действовать по собственному усмотрению и выбору и в которое государство не должно вмешиваться. Термин же «право человека» используется для обозначения правомочия субъекта на конкретно определенное поведение и благо». Схожий подход к данной проблематике наблюдается и у О.В. Орловой, обосновывающая что «правовая свобода – это, с одной стороны, обладание субъективными правами, которыми личность может воспользоваться по своему усмотрению, а с другой – права (как мера свободы) обеспечены общеобязательностью нормы права и защищены принудительным аппаратом государства». Но по мнению В.И. Крусса здесь в очередной раз просматривается тенденция к отождествлению основных прав с правами субъективными.
Границы между «право» и «свобода» подвижны, как отмечает С.А. Авакьян, порой условны. Но в понятийном плане, на его взгляд, можно исходить из следующего. Право человека и гражданина – юридически более формализированная категория, т.е. варианты использования права обозначаются в нормативном акте, нередко даже исчерпывающим образом. Свобода – понятие более широкое, может иметь много вариантов осуществления, одни можно отразить в нормах права, в отношении других зачастую это просто немыслимо сделать. Однако как указывает В.И. Крусс «для практики конституционного правопользования проблема эта принципиального значения не имеет, поскольку оба понятия обозначают правовые явления (феномены) одного порядка». Поэтому на его взгляд споры, связанные с поиском критериев разграничения прав и свобод, приобретают чисто умозрительно-отвлеченный характер.
Лебедев В.А. считает, что правы те авторы, которые полагают, что и права и свободы – категории однопорядковые, различающиеся лишь определенным смысловым акцентом. Термин «свобода» призван подчеркнуть более широкие возможности индивидуального выбора, не очерчивая конкретного его результата. В то же время термин «право» определяет конкретные действия человека (например, право человека избирать и быть избранным). Сущностных отличий между ними нет: и те и другие предполагают правомерные притязания индивида на материальные, духовные и прочие блага.
Следует сразу подчеркнуть, что по своей юридической природе и системе гарантий права и свободы идентичны. Они очерчивают реальные возможности человека в различных сферах и в равной степени охраняются и обеспечиваются системой закрепленных в Конституции юридических гарантий. Вместе с тем анализ Конституции Кабардино-Балкарской Республики показывает, что термин «свобода» призван подчеркнуть более широкие возможности индивидуального выбора, не очерчивая конкретного его результата: «каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания…» (ст. 32), «каждому гарантируется свобода мысли и слова» (ст. 33), «каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания» (ст. 47), «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ст. 33), «каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности» (ст. 38), «каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию» (ст. 40). Термин «право» определяет возможность совершать конкретные действия (например, право участвовать в управлении делами государства, право избирать и быть избранным). Однако четкое разграничение между правами и свободами провести трудно, поскольку зачастую сферу политических прав с четко определенными правомочиями также именуют «свободами».
Кроме воспроизведения соответствующих положений прав и свобод человека и гражданина, закрепленные в Конституции Российской Федерации, Конституция Кабардино-Балкарской Республики имеет и свои конституционные особенности регулирования данного института. Так Кабардино-Балкария обладает специфическими чертами, связанными с уважением к истории, традициям, культуре и национальному достоинству проживающих в Республике народов, что обуславливает включение в Конституцию Республики ряда положений, касающихся прав и свобод человека и гражданина. В частности, Конституция гарантирует развитие национальной культуры (ч. 1 ст. 47) и одновременно устанавливает, что распространение информации, несовместимой с морально-нравственными и национальными традициями и устоями народов Кабардино-Балкарии, преследуются по закону (ч. 5 ст. 33). Нормы и эталоны традиционной культуры народов Кабардино-Балкарии, положение национальной морали и этики являются безусловными приоритетами в системе ценностей. И это не является отступлением от универсальных канонов демократии, а есть их логичное и закономерное применение к конкретным национальным и культурно-историческим условиям Кабардино-Балкарии.
Статья 33 Конституции Кабардино-Балкарской Республики как и федеральная конституция, провозглашает свободу мысли и слова, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию и гарантирует свободу массовой информации. Базой для осуществления этих прав является закрепленное в статьях 13 и 32 основного закона Кабардино-Балкарской Республики идеологическое и религиозное многообразие.
Тем не менее, объективности ради необходимо указать, что положения Конституции Кабардино-Балкарской Республики, посвященные информационным отношениям (ч. 5 ст. 33) имеют также и критические замечания. В частности А.Е. Войнов указывает следующее: «Помимо традиционного запрета пропаганды и агитации, возбуждающей социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду, и пропаганды социального, расового, национального или религиозного превосходства (ч. 2 ст. 33), в части 5 этой же статьи запрещено «распространение информации, несовместимой с морально-нравственными и национальными традициями и устоями народов Кабардино-Балкарской Республики». В данной норме, во-первых, речь идет об информации, а не о мнениях и идеях, что представляется в высшей степени опасным. Запрет пропаганды определенных взглядов направлен, в основном, против тоталитарных групп и представляется «необходимым злом» гарантирующим сохранение фундаментальных ценностей, на которых базируется государство: демократической формы правления, примата прав человека и верховенства закона. Запрет же распространения информации – есть ничто иное, как цензура (поданная, правда не под идеологическим, а под «морально-нравственным» соусом, что не меняет ее негативный смысл), ограничивающая не возможность злоупотребления свободой, а возможность ею пользоваться.
Второе, на что необходимо обратить внимание – это на неизбирательный характер запрета. Конституция Кабардино-Балкарии, как и Конституция России, предусматривает ряд ценностей, во имя которых возможно ограничение прав и свобод граждан в случаях предусмотренных федеральным законом. Это защита конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечение безопасности государства (ч. 3 ст. 58). Возможность применения ограничения, установленного в части 5 статьи 33 Конституции гораздо шире. В данном случае, речь идет не о запрете распространения недостоверной или тенденциозно подобранной информации, что нередко используется для пропаганды расистских или националистических идей, выступая завуалированной формой их пропаганды, и поэтому охватывается запретом, предусмотренным ч. 2 ст. 33 Конституции Кабардино-Балкарии. Не укладывается запрет, предусмотренный основным законом республики, и в рамки ограничений, связанных с недопустимостью распространения порнографической продукции и пропаганды культа насилия и жестокости.
В-третьих, чрезвычайно опасным с точки зрения возможности расширения сферы применения данного запрета является то, что в норме конституции употреблены термины с неопределенным содержанием: «морально-нравственные традиции», «национальные традиции и устои», которые, при желании, можно толковать настолько широко, что под него подпадет всякая информация, мешающая политике властей, национальных или религиозных лидеров».
Необходимо отметить, что еще во время обсуждения проекта Конституции Кабардино-Балкарской Республики ряд депутатов предлагали снять абсолютный запрет на цензуру в интересах общества, здоровья людей и нации и ввести цензуру, запрещающую пропаганду насилия, жестокости, разврата. На их взгляд, такой запрет на определенную массовую информацию вполне соответствовал части 3 статьи 55 Конституции России, которая допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Причиной такого предложения послужило обилие (как и сегодня) в средствах массовой информации продукции, пропагандирующей жестокость, разврат, порнографию, вооруженные столкновения и войну. Такая свобода средств массовой информации, формирующей идеологию и психологию населения, уже давно приносит свои пагубные плоды. Тем не менее, в Конституции республики, так же как и в Конституции Российской Федерации, зафиксирован абсолютный запрет на цензуру. Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены исключительно федеральным законом.
Существовавшие долгие годы проблемы в республике, как в других регионах Северного Кавказа, с выплатой заработной платы, которые не только нарушают права работающего населения, но и приводят к социальной напряженности, послужили причиной закреплением конституционного нововведения, отсутствующей в Конституции России. Так, часть 3 статьи 40 Конституции Кабардино-Балкарской Республики гарантирует своевременность выплаты заработной платы. Несвоевременная выплата заработной платы влечет ответственность, предусмотренную законом. Данное конституционное положение было реализовано специальным Законом Кабардино-Балкарской Республики от 19 июля 2002 года № 42-РЗ (ред. от 15.05.2007 г.) «О гарантиях конституционных прав граждан на полную и своевременную оплату труда». Указанный Закон был принят после долгого (около года) и сложного обсуждения в законодательном органе государственной власти республики, причем разработан он был в недрах самого Парламента Кабардино-Балкарской Республики Комитетом по экономической политике. В частности, статья 4 указанного Закона запрещает руководителю организации размещать временно свободные финансовые средства на депозитных счетах в банках и осуществлять другие расходы (кроме расходов на возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью, и требований о взыскании алиментов), если это неизбежно приведет к задержке выплаты заработной платы либо если имеется задолженность по выплате заработной платы. Данная норма представляется чрезвычайно эффективной с точки зрения обеспечения своевременной выплаты заработной платы. Не менее важную роль в этом плане играет и статья 5 «Ответственность должностных лиц органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и органов местного самоуправления за нарушение порядка выделения и выплаты денежных средств». Так, согласно ее части 1, должностные лица органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и органов местного самоуправления, в том числе работающие по трудовому договору, виновные в нарушении установленного порядка выделения и выплаты денежных средств из соответствующих бюджетов на оплату труда работников, временно, но не более чем на месяц, отстраняются от функций распорядителя денежных средств руководителями соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления до решения вопроса о дисциплинарной или иной ответственности. На соответствующем положении Трудового кодекса РФ основана и норма о том, что должностные лица, являющиеся руководителями, заместителями руководителей органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и органов местного самоуправления (их обособленных подразделений), виновные в нарушении прав работника на полную и своевременную оплату труда, могут быть уволены за однократное грубое нарушение трудовых обязанностей в соответствии с действующим законодательством. Такой подход нашел поддержку и в науке трудового права.
Примечательно, что уголовную ответственность за невыплату заработной платы федеральным законодателем была введена только в 1999 году. Указанная норма Конституции Кабардино-Балкарской Республики, учитывая существующий высокий уровень безработицы в регионе, закрепляет также право на защиту от безработицы.
Сложная в республике национальная и социальная структура общества, с его культурной неоднородностью, наличием этноконфессиональных линий, способна породить вертикальную «расщепленность» гражданского общества. В этих условиях особенно важно было исключить какие-либо этнократические тенденции в вопросах формирования системы властных органов и осуществления властных полномочий. Эта задача решена в тексте Конституции достаточно полным образом. Во-первых, права и свободы человека и гражданина являются, по Конституции, приоритетными, а равенство прав и свобод граждан, независимо от их национальности, незыблемым. Во-вторых, согласно части 1 статьи 4 Конституции власть в Кабардино-Балкарской Республике принадлежит народу, а не каким-либо отдельным группам . В-третьих, в Кабардино-Балкарской Республике не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 58).
Определенный интерес в данном вопросе вызывает комитет по межнациональным отношениям, действующий в структуре Парламента Кабардино-Балкарской Республики (ст.ст. 103, 104 Конституции КБР). Данный конституционный орган Парламента Кабардино-Балкарской Республики не типичен для представительных органов иных республик в составе Российской Федерации и призван рассматривать вопросы, затрагивающие национальные проблемы. Первоначально комитет формировался из числа депутатов кабардинской, балкарской и русских национальностей на паритетной основе (в комитет входят 15 депутатов) в качестве особого условия, что было закреплено в основном законе республики. Для вынесения вопроса на рассмотрение комитета необходимо было обращение не менее половины депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики кабардинской, балкарской либо русской (и иных) национальностей. Принятие на рассмотрение комитетом вопроса, связанного с его полномочиями, и основанное на этом обращение комитета в Парламент Кабардино-Балкарской Республики является основанием для обязательного приостановления Парламентом Кабардино-Балкарской Республики дальнейших процедур принятия решения до его согласования. По согласованным с комитетом проектам актов Парламент Кабардино-Балкарской Республики принимает решения большинством голосов. Создание данного института парламентской власти, который вызвал особый интерес у представителей органов власти других субъектов и ученых, было призвано снять остроту внутриполитической и межнациональной напряженности в республике 1991-1992 годах. И с этой задачей данный институт и парламент в целом успешно справились весной 1994 года при очередной попытке вновь спровоцировать разделение республики по национальному признаку. В ходе принятия Конституции Кабардино-Балкарской Республики 1997 года вносилось предложение, чтобы комитет принимал решения не простым, а квалифицированным большинством голосов. Однако это могло привести к частному блокированию многих решений Парламента даже при согласии с ним большинства членов комитета. Предлагалось также вообще упразднить комитет по межнациональным отношениям как фактически надпарламентский орган, способный блокировать решения большинства депутатов, а потому противоречащий конституционному принципу народовластия. Но депутаты все же посчитали, что существование комитета с теми же полномочиями, что и раньше (а он на дату принятия Конституции КБР 1997 г. существовал как парламентский орган несколько лет), себя оправдало, и закрепили его полномочия в основном законе республики. В 2005 и 2006 годах после опубликования новой редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики в законодательный орган республики были направлены экспертные заключения управления Министерства юстиции по Южному федеральному округу, где указывалось, что формирование Комитета по межнациональным отношениям Парламента Кабардино-Балкарской Республики из числа депутатов кабардинской, балкарской и русской национальностей на паритетной основе является ограничением прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Аналогичное замечание представила и республиканская прокуратура, вызванное возникшими в Генеральной прокуратуре Российской Федерации правовыми замечаниями, которая усмотрела в этой норме нарушение закрепленного в Конституции Российской Федерации и Конституции Кабардино-Балкарской Республики принципа равенства прав независимо от национальной принадлежности. Соответственно, прокуратура настаивала и на исключении ключевого положения о том, что решение Комитета по межнациональным отношениям Парламента Кабардино-Балкарской Республики считается принятым в случае, если за него проголосовало большинство от каждой из трех национальных групп.
Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики в своей справке по экспертному заключению ГУ МЮ РФ по ЮФО (№ 01-17/02/2170 от 20.12.2005 г.) на Конституцию Кабардино-Балкарской Республики  апеллировал, что Комитет не является органом государственной власти, а является таким консультативным «барьером» для непродуманных действий, которые могут нарушить баланс межнациональных отношений в республике. Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики используя по аналогии правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации – «Конституция Российской Федерации, ее статья 19, гарантируя равенство прав и свобод человека и гражданина, а также запрещая любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, не препятствуют законодателю – при осуществлении регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, определении их основного содержания, а также гарантий реализации – установит определенные различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, в том числе вводить особые правила, если эти различия являются оправданными и обоснованными, соответствуют конституционно значимым целям» отметил, что Комитет формируется во-первых, из депутатов, выбранных в установленном законом порядке, наделенных единым статусом, во-вторых, из представителей групп населения, составляющих народ Кабардино-Балкарской Республики для проведения постоянного мониторинга всего массива республиканского законодательства, обеспечения прав всех народов (кабардинского, балкарского, русского и других), населяющих республику, и именно с этой целью он формируется на паритетной основе. В то же время Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики рекомендовал исключить из основного закона республики механизм вынесения вопроса на рассмотрение Комитета, определив его в специальном республиканском законе.
Закон Кабардино-Балкарской Республики от 13 июля 2006 года № 48-РЗ «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» устранил замечания к статьям Конституции, посвященным формированию, функционированию и порядку принятия решений Комитетом по межнациональным отношениям Парламента, исключив, в частности, положение о том, что он состоит из депутатов Парламента кабардинской, балкарской, русской национальностей на основе равного представительства.
Статья 41 Конституции Кабардино-Балкарской Республики зафиксировала не менее важные гарантии, которые также отсутствуют в российской Конституции. Кабардино-Балкарская Республика гарантировала трехлетний отпуск по уходу за ребенком, оплачиваемый в размере, установленном республиканским законом. Эта норма на тот момент являлась уникальной для конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Республика одной из первых, таким образом, обозначила не просто социальную направленность своей государственной политики, но и приоритеты самой социальной политики, ориентированной на поддержку семьи и стимулирование роста рождаемости. Соответствующая норма, уделяющая особое внимание вопросам семьи, материнства, отцовства и детства имела определенный позитивный резонанс по всей стране. Ранее часть 3 статьи 41 Конституции Кабардино-Балкарской Республики гарантировала также каждому новорожденному в Кабардино-Балкарской Республике открытие личного именного денежного вклада в размере десяти минимальных размеров оплаты труда. Однако, в связи с неустойчивостью минимального размера оплаты труда и в связи с тем, что определение конкретного размера социальных выплат не требовало по своему характеру конституционного закрепления, было предложено исключить из конституционного текста указание конкретных размеров выплат. Законом Кабардино-Балкарской Республики от 5 февраля 2008 года № 5-РЗ «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» данная норма в ходе конституционной реформы в республике была исключена.
В конституционном решении вопроса прав и свобод человека и гражданина в Кабардино-Балкарской Республике следует выделить следующие аспекты. Во-первых, Кабардино-Балкария как демократическое правовое государство в составе Российской Федерации зиждется на уважении неотъемлемых, суверенных прав и свобод человека и гражданина и их сообществ (национальных, местных и пр.) согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Кабардино-Балкарской Республики. Во-вторых, Конституция Кабардино-Балкарской Республики, признавая и гарантируя права и свободы человека и гражданина, предполагает не растворение личности и народов республики в некоем вненациональном конгломерате, а их интеграцию и консолидацию. Поэтому фундаментальные ценности уважения к истории, традициям, культуре, языку и национальному достоинству народов Кабардино-Балкарии зафиксированы в статьях основного закона как в форме конституционных прав, так и в форме конституционных обязанностей государства. В-третьих, местный законодатель, учитывая исторические особенности развития государственности Кабардино-Балкарии, заложил в Конституцию диалоговую модель отношений в обществе – механизм, который будет способствовать развитию культуры диалога и компромисса в общественно-политической жизни Республики, в том числе в вопросе прав и свобод человека и гражданина.


2.3. Конституционное закрепление компетенции Кабардино-Балкарской Республики

В главе III Конституции Кабардино-Балкарской Республики «Государственное устройство» были закреплены правовые основы взаимоотношений Кабардино-Балкарской Республики с Российской Федерацией, предметы ведения республики, предметы исключительного ведения Российской Федерации, а также предметы совместного ведения Российской и Кабардино-Балкарской Республики.
Согласно статье 67 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Кабардино-Балкарская Республика является государством и обладает всей полнотой государственной власти на своей территории вне предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики. Статус, территория и границы республики могут быть изменены только на основе референдума народа Кабардино-Балкарии.
Следует отметить, что положения этого раздела были основаны не только на Конституции Российской Федерации, но и на Договоре Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики», заключенном 1 июля 1994 года в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Так, статьи 69 и 70 фактически воспроизвели содержание статей 3 и 4 Договора. Такое воспроизведение между тем создало определенную юридическую коллизию, в частности, повлекло за собой некоторое несоответствие положений статьи 72 Конституции Российской Федерации и статьи 70 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, посвященных вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (Кабардино-Балкарской Республики). Так, Договором и, соответственно, Конституцией республики к совместному ведению отнесено право Кабардино-Балкарской Республики, а именно право устанавливать частную собственность на землю. Однако понятно, что субъективное право одной стороны не может быть предметом совместного ведения обеих сторон. Тем не менее, эта очевидная и, по всей видимости, сознательная юридико-техническая недоработка разработчиков Договора была положена в жертву принципиальному интересу республики. Закрепление данного положения играло чрезвычайно важную роль для Кабардино-Балкарии, испытывающую сложнейшую проблему малоземелья, имеющий как экономический, социальный, так и этнический характер.
Пункт «г» статьи 4 Договора определил в качестве предмета совместного ведения защиту государственности и территориальной целостности Кабардино-Балкарской Республики.
К совместному ведению Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики Договором отнесено также развитие национальных языков (пункт «з» статьи 4 Договора). В неразрывной правовой связи с данным положением находятся нормы статьи 76 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, согласно которым государственными языками Кабардино-Балкарской Республики являются три языка – кабардинский, балкарский и русский, причем обеспечиваются их равные права на сохранение, использование, развитие и совершенствование. Реализация в Конституции Кабардино-Балкарской Республики права республик в составе Российской Федерации на установление своих государственных языков в двусоставной республике имела чрезвычайно важное социальное и политическое значение, служила в определенной степени неким стабилизирующим фактором.
Пункт «т» статьи 4 Договора (и, соответственно, пункт «т» статьи 70 Конституции Кабардино-Балкарской Республики) определили в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики вопросы репатриации на историческую родину этнических кабардинцев (адыгов) и балкарцев, проживающих за рубежом, и связанные с этим вопросы гражданства. Данная договорная норма, ставшая впоследствии конституционной, послужила правовым основанием для принятия в республике Закона Кабардино-Балкарской Республики от 26 июля 2001г. № 72-РЗ (ред. от 16.11.2007, с изм. от 29.11.2007) «О репатриантах», который устанавливал порядок предоставления лицам из числа адыгов и балкарцев, вынужденно покинувшим в связи с репрессиями историческую родину, или их прямым потомкам статуса репатрианта, также давал юридическую возможность адаптации переселенцев. Впоследствии в этот Закон по различным, в том числе правовым, мотивам трижды вносились изменения. Прокурор Кабардино-Балкарской Республики 10 декабря 2007 года обратился в Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением о признании указанного Закона недействующим. В заявлении позиция прокуратуры мотивировалась тем, что понятие «репатрианты» не предусмотрено федеральным законодательством; оно поглощается понятием «соотечественники за рубежом», установленным Федеральным законом Российской Федерации «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом»; Закон Кабардино-Балкарской Республики нарушает компетенцию Российской Федерации в сфере внешней политики и международных отношений Российской Федерации. В своем возражении на данное заявление Парламент Кабардино-Балкарской Республики не согласился с доводами прокуратуры, указав, в частности, следующее:
«В заявлении прокурора республики констатируется, что понятие «репатриант» отсутствует в федеральном законодательстве. Между тем указанное понятие используется в федеральном законодательстве (например, в Положении о Федеральной миграционной службе России, утвержденном Постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 1 марта 1993 г. № 173 и др.).
Кроме того, оно используется и в международных соглашениях Российской Федерации (Договор о принципах межгосударственных отношений Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Советской Социалистической Республики Молдова, Договор между Российской Федерацией и Латвийской Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения и др.).
Вывод о том, что содержание понятия «репатриант», используемое в республиканском Законе, поглощается содержанием понятия «соотечественник», данным в статье 1 Федерального закона «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом», также вызывал правовые возражения. По смыслу республиканского Закона под репатриантами понимаются лица, находящиеся на территории КБР, в отношении которых принято соответствующее решение о предоставлении мер государственной поддержки. Соотечественниками в соответствии с Федеральным законом «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» признаются лица, проживающие за рубежом. Указанное положение констатируется и в заявлении прокурора КБР (стр. 3). Таким образом, Закон КБР «О репатриантах» и Федеральный закон «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» имеют различные адресаты правового регулирования.
Вывод в заявлении прокурора республики о неправомерности республиканского Закона также обосновывается тем, что в Федеральном законе «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» вопросы принятия статуса репатрианта и регулирования его правового положения не отнесены к компетенции Российской Федерации. Между тем указанный Федеральный закон регулирует отношения в иной правовой плоскости, а именно предусматривает меры государственной поддержки соотечественников, проживающих за рубежом. Республиканский Закон, напротив, стимулирует возвращение соотечественников на историческую родину. Предусмотренный республиканским Законом статус репатрианта направлен на выравнивание объема прав лиц из числа бывших соотечественников, ранее проживавших за рубежом, с объемом прав остальных жителей республики.
Республиканский Закон не регулирует вопросы гражданства Российской Федерации, а также внешней политики и международных отношений, как это указано в заявлении прокурора КБР (стр. 3).
Что касается вывода о противоречии Закона Кабардино-Балкарской Республики Конституции Российской Федерации, то в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в его решениях (Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», Постановление от 11.04.2000 № 6-П Определении Конституционного Суда РФ от 19.04.2001 № 65-О), предметом рассмотрения судов общей юрисдикции не могут быть вопросы соответствия законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации. Суды общей юрисдикции в своих решениях могут лишь подтверждать неконституционность законов субъектов Российской Федерации в связи с имеющимися решениями (постановлениями) Конституционного Суда России по конкретным делам».
В итоге, Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики согласился с доводами прокурора республики и признал Закон Кабардино-Балкарской Республики «О репатриантах» недействующим и не подлежащим применению.
К совместному ведению Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики были отнесены также иные вопросы, в основном, в социально-экономической сфере. Следует признать, что применительно к отдельным из названных вопросов нормы Договора и, соответственно, основного закона республики, как представляется, затрагивали компетенцию Российской Федерации. Это, в частности, банковское дело, вопросы занятости, управление предприятиями (объектами), отнесенными к федеральной собственности и находящимися на территории республики, организация мобилизационной подготовки народного хозяйства, размещение воинских частей на территории республики, координация бюджетно-финансовой, налоговой, денежно-кредитной и ценовой политики.
В целом Договор перераспределил ряд предметов ведения по сравнению с тем, как они закреплены в Конституции Российской Федерации.
Дополнение предметов совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики, перечисленных в 14 пунктах статьи 72 Конституции Российской Федерации формально противоречит содержанию указанной статьи; изложенный в ней перечень предметов совместного ведения является исчерпывающим и не содержит оговорки о возможности его расширения. Нет указания и на то, что в статье перечислены основные, наиболее важные предметы совместного ведения, что давало бы возможность для юридической констатации наличия иных, «скрытых» предметов совместного ведения. Такая конструкция статьи, которую можно считать в определенной мере конструктивной недоработкой, является формальным правовым препятствием для отнесения к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации иных вопросов. Вместе с тем такая возможность в принципе представляется юридически допустимой. Очевидно, что круг вопросов, находящихся в совместном ведении федерального центра и регионов России, на практике гораздо шире. Конституционный Суд Российской Федерации выходит из этой ситуации правовой неоднозначности путем интерпретации в необходимых случаях положений статьи 72 Конституции Российской Федерации, в силу которой те или иные вопросы, не нашедшие прямого указания в статье 72 рассматриваются как вытекающие из смысла тех или иных ее положений. Так, в Определении от 14 января 2003 года № 20-О Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов административное законодательство (статьи 72, пункт «к» части 1), а значит, вопросы, связанные с регулированием государственной службы (за исключением федеральной государственной службы).
В связи с изложенным следует отметить, что объем компетенции субъектов Федерации свидетельствует о степени централизации федеративного государства. Вопрос о том, насколько допустимо регулирование предметов ведения в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, является довольно актуальным. В частности, И.А. Умнова выделяет шесть вариантов разграничения предметов ведения. Три из них являются неконституционными, так как инкорпорируя нормы Конституции Российской Федерации, вторгаются в предмет федерального конституционного регулирования. Так, нарушением Конституции Российской Федерации является включение в тексты основных законов субъектов Российской Федерации перечня предметов ведения Федерации. В этой связи впоследствии ввиду явного выхода за пределы компетенции Кабардино-Балкарской Республики статья, определяющая перечень предметов ведения Российской Федерации, а позднее и статья, закрепляющая вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, были исключены из текста Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Конституция Кабардино-Балкарской Республики закрепила в главе III еще одни особенности, касающиеся государственных языков Кабардино-Балкарской Республики. Так, часть 1 статьи 76 установила, что государственными языками Кабардино-Балкарской Республики на всей ее территории являются кабардинский, балкарский и русский. Тем самым русского языку – государственному языку Российской Федерации придан одновременно статус государственного языка Кабардино-Балкарской Республики. Такой шаг, возможно, является излишним и представляется юридически не вполне корректным. Русский язык как общегосударственный язык России пользуется этим статусом на всей территории страны, а сам его статус, безусловно, не соответствует статусу государственного языка субъекта Российской Федерации.
В то же время вряд ли обоснованным является встречающийся в научной литературе вывод о том, что право на установление республиками собственных государственных языков противоречит принципу равноправия субъектов Российской Федерации. Такой вывод является следствием излишне формализованного подхода к пониманию конституционного закрепления равноправия субъектов Российской Федерации. С другой стороны, этот формальный атрибут является элементом государственности республик в составе Российской Федерации.
Кабардино-Балкарская Республика обеспечивает равные права государственных языков на сохранение, использование, развитие и совершенствование.
Заслуживает внимания положение части 2 статьи 76 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Она гарантировала государственным языкам Кабардино-Балкарской Республики использование на равных правах в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях Кабардино-Балкарской Республики.
В соответствии с частью 3 статьи 76 Конституции Кабардино-Балкарской Республики языки представителей народов, компактно проживающих на территории Кабардино-Балкарской Республики, имеют право на сохранение и развитие, пользуются поддержкой государства.
Статья 77 Конституции республики закрепила административно-территориальное устройство республики, перечислив административно-территориальные единицы. Позднее эта статья была дополнена нормой о том, что образование в Кабардино-Балкарской Республике новых административно-территориальных единиц осуществляется в порядке, установленном республиканским законом. Таким образом, Конституция взамен изложения пространных норм о порядке изменения административно-территориального устройства республики ограничилась ссылкой на специальный закон, в то же время придав одновременно ему по сути статус конституционного.


2.4. Конституционные основы организации государственной власти Кабардино-Балкарской Республики

Конституция Кабардино-Балкарской Республики зафиксировала в главах IV, V, VI, VII специальные положения о Президенте, Парламенте, Правительстве Кабардино-Балкарской Республики, а также о судебных органах, в частности, Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики. В этих главах по сути определена система органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики в целом, в том числе их взаимоотношения между собой.
Система органов государственной власти в субъектах России строится на основе принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ). В современной конституционно-правовой науке существуют разные подходы к исследованию принципа «разделения властей» и разные его оценки. Соответственно, можно говорить о нескольких значениях понятия «разделения властей» либо о разных сторонах данной категории. Разделение властей исторически проявило себя как определенная идея, зародившаяся еще в античные времена (Аристотель) и выросшая в особое учение, в теорию разделения властей (Ш.Л. Монтескье). «Все погибло, – писал Ш. Монтескье, – если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть претворять в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц». В рамках теории «разделения властей» был сформулирован и обоснован одноименный правовой принцип, который получил законодательное закрепление в качестве одной из основ конституционного строя (впервые в Конституции США 1787 г.) и был реализован на практике.
Различают два аспекта разделения властей: юридический и политический. Первый предполагает его формально-юридическое закрепление, второй – фактическое «разделение властей». Между ними нередко образуется разрывы, которые нетрудно обнаружить в конституционном законодательстве многих государств.
Разделение властей – явление многоцелевое, имеющее и положительные и отрицательные черты. Приведенное выше высказывание Ш. Монтескье выражает его вторую направленность – против сосредоточения всей власти «в одном и том же лице или учреждении». В таком понимании принцип разделения властей сыграл в свое время прогрессивную роль в борьбе против абсолютизма и произвола королевской власти.
Мировой государственно-правовой практике известна разная глубина разделения властей и соответственно разное «дозирование» полномочий высших органов государственной власти. В целом в юридической литературе утвердилось следующее представление о существе этого принципа. Единство и целостность государства не позволяет ставить вопрос о том, какая власть важнее в силу этого должна обладать большими властными полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других. В этом смысле бесплодны попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной, и наоборот. «Как это ни парадоксально, но полное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы. Но это говорит не против разделения властей, а в пользу осторожного и мудрого осуществления этого принципа без всяких нажимов и крайностей». В противном случае, добавим, исчезают необходимые взаимосвязи и взаимодействия между ветвями власти, нарушается единство государственной власти.
Принцип «разделения властей» не противостоит (во всяком случае, не должен противостоять) единству государственной власти, как полагают некоторые авторы. Он не отрицает «единства власти», но отрицает «единовластие». Смысл принципа «разделения властей» состоит, в первую очередь, не в разграничении функций, а в недопущении средоточия всей власти в одной из ее ветвей, установления ее «единовластия», а точнее, диктатуры. Естественно, принцип «разделения властей» не действует автоматически: он нуждается в средствах обеспечения в виде определенных правовых гарантий и механизмов – в системе сдержек и противовесов. Таким образом, принцип «разделения властей» по изначальному своему предназначению есть заслон, преграждающий путь к повышению власти, произволу и авторитаризму. Таковой остается его суть и в нынешние времена. Только при таком значении «Разделение властей» представляет собой демократический принцип, обеспечивающий действительное единство государственной власти и нормальное (цивилизованное) разделение и взаимодействие всех трех ее ветвей.
Разделение властей преследует и другую цель – определение функций каждой из ветвей власти, их разграничение, а также определение полномочий и компетенции образующих их органов власти. Это – дополнительная цель разделения властей, хотя и крайне важная. Поэтому вряд ли можно рассматривать проведение разделения властей только как организационно-техническую операцию.
В свое время Томас Гоббс в сочинении «Левиафан» заметил, что существует только один способ создать сильное государство, – это единство власти. Только единая и сильная власть может обеспечить единое «правовое поле» в стране.
Единство системы органов государственной власти проявляется в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся во взаимосвязи и взаимозависимости.
Характеризуя место положений об организации государственной власти субъекта Российской Федерации, в науке конституционного права России обоснованно выделяют конституирование органов государственной власти (порядок их формирования, полномочия, структура, взаимоотношения и др.) как основную функцию конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.


2.4.1. Президент Кабардино-Балкарской Республики

Глава IV Конституции республики определяет статус и компетенцию Президента республики. Согласно статье 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики Президент Кабардино-Балкарской Республики является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом республики. Президент Кабардино-Балкарской Республики выступает гарантом Конституции республики, прав и свобод человека и гражданина.
Решающую роль в обеспечении устойчивости и эффективности системы государственной власти Конституция Кабардино-Балкарской Республики отводит институту Президента республики. Широкие полномочия его и как главы государства, и как главы исполнительной власти направлены на упрочнение государственности, защиту конституционных ценностей, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех ветвей власти (ст. 78 Конституции КБР).
Институт президентства является относительно новым как в целом для отечественного конституционного права, так и для конституционного законодательства субъектов Российской Федерации. При этом присутствие указанного института является особенностью только республик в составе Российской Федерации.
Содержание института президентства оценивается в науке конституционного права по-разному. Елисеев Б.П. определяет институт президентства как интеграционный правовой институт, цель которого состоит в согласовании деятельности институтов государственной власти. Его также определяют как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти. По мнению Г.В. Дегтева, институт президентства должен рассматриваться как совокупность властных полномочий в сфере государственного управления, основанного на конституционных нормах, регулирующих функционирование президентской власти. В научной литературе справедливо отмечается, что Президент Кабардино-Балкарской Республики выступает не только как символ государственности, но и как реальный интегратор всех ветвей власти.
Следует отметить, что Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» выравнивает правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, относя обе указанные должности к исполнительной ветви власти. Различие федеральной и региональной схем построения органов государственной власти в основном как раз и заключается в том, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, в отличие от Президента Российской Федерации, не выводится из системы органов исполнительной власти и, следовательно, перестает занимать арбитражное положение по отношению к другим ее ветвям. Федеральный законодатель избегает характеристики высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как главы субъекта Российской Федерации. Многие субъекты Российской Федерации отказались от характеристики высшего должностного лица как главы субъекта. В то же время законодательство некоторых республик (Кабардино-Балкария в их числе) в составе Российской Федерации именуют высшее должностное лицо главой республики (государства).
Принцип единоначалия, положенный в основу руководства органами исполнительной власти в республике, имеет свои особенности, обусловленные политическими, социальными и экономическими условиями переходного периода. В юридической науке высказываются определенные сомнения в правомерности совмещения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации статуса главы исполнительной власти субъекта и одновременно главы субъекта Российской Федерации. Это, по мнению, Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, противоречит части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, расходится со статьей 80 и другими статьями Конституции России. В качестве фактора, якобы усиливающего сомнения в правомерности статуса главы субъекта Российской Федерации у высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, называется также то обстоятельство, что у высшего должностного лица субъекта Российской Федерации значительно меньше представительских функций. Однако, эта точка зрения является спорной. Так, З.Л. Кочесоков, полемизируя с А.Н. Чертковым, отмечает, что из почти полусотни полномочий президентов республик и других высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, перечисленных оппонентом, практически каждое третье относится к представительским или весьма близким к ним функциям. Например, к полномочиям представительского характера Президента Кабардино-Балкарской Республики как главы республики относятся следующие:
- определение основных направлений внутренней политики республики и ее международных и межрегиональных связей (часть 3 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики);
- представление Кабардино-Балкарской Республики в качестве главы государства в отношениях с органами государственной власти Российской федерации и ее субъектами, а также за рубежом (часть 4 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики);
- право роспуска Парламента Кабардино-Балкарской Республики (пункт «а» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики);
- исключительное полномочие по представлению кандидатур судей Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики, мировых судей, председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, Уполномоченного по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике (пункт «з» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики);
- назначение на должность и освобождение от должности представителей Кабардино-Балкарской Республики (пункт «н» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики);
- награждение государственными наградами Кабардино-Балкарской Республики (пункт «р» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики);
- обеспечение взаимодействия исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями (часть 2 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики);
- согласование кандидатур на должности руководителей территориальных органов исполнительной власти Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике (пункт «с» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики);
- право отправлять в отставку Правительство Кабардино-Балкарской Республики (пункт «г» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики);
- иные полномочия.
Так же в соответствии со статьей 83 Конституции Кабардино-Балкарской Республики Президент Кабардино-Балкарии осуществляет руководство внутренней политикой Кабардино-Балкарской Республики и координирует с Российской Федерацией международные и внешнеэкономические связи Кабардино-Балкарской Республики; ведет переговоры и подписывает договоры и соглашения от имени Кабардино-Балкарской Республики. Поэтому, как отмечает З.Л. Кочесоков, нет ничего, что в принципиальном плане запрещало бы рассматривать высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) республики-субъекта Российской Федерации в качестве главы республики (государства).
Следует также затронуть идею переименования должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Данный вопрос о возможности унификации должностных наименовании стал подниматься после замены выборности институтом наделения полномочиями высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации. Дискуссии по данной проблематике, до начало обсуждения ее в федеральных средствах массовой информации, проходили намного раньше в региональной печати, где встречались рассуждения различных представителей общественности Кабардино-Балкарии о том, как должно именоваться высшее должностное лицо субъекта Федерации. Нужно ли в этом вопросе последовать примеру Республики Северная Осетия – Алания, переименовавшей Президента Республики в Главу Республики? По мнению А.Х. Пихова данный «опыт является разумным, поскольку президентом именуется Глава Российского Государства. К тому же такой подход вписывается в новую конструкцию федеративных отношений и выстраиваемую центром вертикали власти. С другой стороны, ничего, имеющего принципиальное значение, в этом вопросе нет и федеральный законодатель здесь никаких ограничений не устанавливает». Более четкую позицию по этому вопросу занимает З.Л. Кочесоков, который уверен, «что нет никакой необходимости переименовывать должность Президента Кабардино-Балкарской Республики в «Главу Республики» по примеру Республики Северная Осетия – Алания. Конечно, право последней по своему именовать высшее должностное лицо не может подвергаться сомнению, равно как и право Кабардино-Балкарии на сохранение поста Президента Республики в качестве главы государства в составе Российской Федерации». Существование в настоящий момент в России президентов, губернаторов, глав и мэров не противоречит Конституции Российской Федерации, ни принципам федеративного устройства. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не устанавливает наименования высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктом 16 статьи 18 указанного закона наименование должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) с учётом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации. Так, указанные лица в субъектах именуются губернатором, главой администрации, мэром, главой Республики и президентом. Некоторые субъекты в процессе организации государственной власти на своей территории вводили, ликвидировали, а также изменяли наименование должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Как справедливо указывает В.А. Маршалова, «установление единого наименования должности никаким образом не повлияет на сложившиеся властеотношения, не внесет корректив в существующую вертикаль исполнительной власти».
Наименование «президент» высшего должностного лица Кабардино-Балкарской Республики обусловлено для статусного наполнения в его содержание. Ведь для жителей республики, в их правовом восприятии «Президент Кабардино-Балкарской Республики» означает намного больше, чем просто высшее должное лицо – это, прежде всего, лидер, направляющее звено общественно-политической жизни республики.
Следует отметить, что Государственная Дума Российской Федерации в первом чтении приняла законопроект «О внесении изменения в статью 18 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно законопроекту, наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может содержать слова и словосочетания, составляющие основу наименования должности главы государства – Президента Российской Федерации. Для переименования устанавливается срок – до 1 января 2015 года. Законопроект позволяет субъектам самим выбирать название должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в соответствии с историческими и национальными традициями. Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, вариантов множество: «глава», «председатель правительства» и иные наименования.
Важное место Конституция Кабардино-Балкарской Республики отводит Президенту республики в законодательном процессе. Она не только указывает Президента первым среди субъектов права законодательной инициативы, но и отводит ему определяющую роль, требуя для внесения законопроекта, предусматривающего расходы из республиканского бюджета, обязательного наличия заключения главы республики. Регламент Парламента Кабардино-Балкарской Республики и сложившаяся парламентская традиция также придают Президенту Кабардино-Балкарской Республики одну из ключевых ролей в законодательном процессе. В частности, законопроекты, внесенные им, по его предложению рассматриваются в первоочередном порядке, независимо от стадии их прохождения. В своем ежегодном послании Парламенту республики Президент традиционно задает общие ориентиры программы законодательной деятельности, обозначает некие приоритеты.
Порядок реализации Президентом Кабардино-Балкарской Республики законотворческих полномочий, как и в целом правотворческих полномочий, детально регламентируется в Указе Президента Кабардино-Балкарской Республики от 20 января 2006 года № 3-УП «Об утверждении порядка осуществления Президентом Кабардино-Балкарской Республики нормотворческой деятельности».
Следует отметить, что три из четырех разделов Порядка осуществления Президентом Кабардино-Балкарской Республики нормотворческой деятельности посвящены участию главы республики в законодательной деятельности. В соответствии с указанным документом, подготовка проектов законов Кабардино-Балкарской Республики с прилагаемыми к ним необходимыми документами для внесения Президентом Кабардино-Балкарской Республики в Парламент Кабардино-Балкарской Республики в порядке законодательной инициативы осуществляется представителем Президента и Правительства Кабардино-Балкарской Республики в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики и судебных органах во взаимодействии с государственно-правовым управлением Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики.
Законопроекты до их направления в Парламент Кабардино-Балкарской Республики подлежат согласованию с Руководителем Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики и проходят обязательную юридическую экспертизу в государственно-правовом управлении. По результатам согласования законопроекта с Руководителем Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики и проведенной государственно-правовым управлением юридической экспертизы представитель Президента и Правительства вносит Президенту Кабардино-Балкарской Республики соответствующие предложения.
Отдельным разделом регламентируется порядок подготовки заключений по принятым Парламентом республики законам для Президента Кабардино-Балкарской Республики в процессе его рассмотрения Президентом на стадии решения вопроса о подписании и обнародовании закона. Представитель Президента и Правительства Кабардино-Балкарской Республики в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики и судебных органах направляет поступившие законы Кабардино-Балкарской Республики в государственно-правовое управление, а также заинтересованным должностным лицам и органам государственной власти Кабардино-Балкарской Республики для подготовки замечаний и предложений. Должностные лица и органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики рассматривают поступившие законы Кабардино-Балкарской Республики и представляют свои замечания и предложения к ним в течение пяти рабочих дней, если не установлен иной срок.
Государственно-правовое управление проводит юридическую экспертизу поступившего закона Кабардино-Балкарской Республики на его соответствие федеральному законодательству, Конституции Кабардино-Балкарской Республики и законам Кабардино-Балкарской Республики. При проведении юридической экспертизы государственно-правовое управление вправе привлекать специалистов органов исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики. По результатам проведенной государственно-правовым управлением юридической экспертизы представитель Президента и Правительства Кабардино-Балкарской Республики в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики и судебных органах вносит Президенту Кабардино-Балкарской Республики согласованное с Руководителем Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики предложение о подписании либо отклонении закона Кабардино-Балкарской Республики.
Что касается подготовки замечаний и предложений к законопроектам для Президента Кабардино-Балкарской Республики, то она осуществляется в обязательном порядке государственно-правовым управлением, осуществляющим постатейную правовую экспертизу, а также заинтересованными должностными лицами и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, которым направил законопроект для подготовки замечаний и предложений представитель Президента и Правительства Кабардино-Балкарской Республики в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики и судебных органах.
Государственно-правовое управление проводит экспертизу поступивших законопроектов и направляет их с приложением всех материалов представителю Президента и Правительства для согласования с Руководителем Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики и последующего представления на рассмотрение Президенту Кабардино-Балкарской Республики.
Порядком осуществления Президентом Кабардино-Балкарской Республики нормотворческой деятельности детально регламентируется подготовка проектов указов и распоряжений Президента. Инициаторами подготовки проектов указов и распоряжений Президента Кабардино-Балкарской Республики и внесения их на рассмотрение Президенту Кабардино-Балкарской Республики могут выступать:
- Правительство Кабардино-Балкарской Республики;
- министерства Кабардино-Балкарской Республики и иные органы исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики;
- органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики;
- территориальные органы федеральных органов государственной власти в Кабардино-Балкарской Республике по вопросам, отнесенным к компетенции;
- органы местного самоуправления;
- лица, замещающие государственные должности Кабардино-Балкарской Республики;
- должностные лица Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики.
Инициатор подготовки и внесения проекта представляет в Администрацию Президента Кабардино-Балкарской Республики:
а) текст проекта с сопроводительным письмом;
б) пояснительную записку с кратким изложением сути проекта, обоснованием необходимости его принятия, финансово-экономическими расчетами, а также с перечнем нормативных правовых актов, принятия, изменения или отмены которых потребует принятие правового акта;
в) материалы и сведения о согласовании проекта с заинтересованными должностными лицами, органами власти и организациями с оформлением при необходимости протокола разногласий.
Проект до его направления инициатором Президенту Кабардино-Балкарской Республики подлежит согласованию с заинтересованными должностными лицами, структурными подразделениями Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики, министерствами и иными органами исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики, органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, территориальными органами федеральных органов государственной власти в Кабардино-Балкарской Республике, органами местного самоуправления и организациями по вопросам, отнесенным к их компетенции, или по вопросам, затрагивающим их интересы. Срок согласования проекта министерством или иным органом исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики не должен превышать пяти рабочих дней со дня его поступления.
При отказе в согласовании проекта должностные лица в сроки, установленные для согласования, направляют инициатору проекта мотивированные возражения с указанием замечаний и предложений. При получении отказа в согласовании проекта, а также замечаний и предложений, имеющих существенный характер, инициатор проекта в течение пяти рабочих дней дорабатывает проект или проводит его обсуждение с органами, от которых получен отказ, в целях выработки согласованной позиции. В случае, если в ходе доработки и обсуждения проекта не выработана согласованная позиция, к проекту приобщается протокол разногласий.
Государственно-правовое управление осуществляет юридическую экспертизу и доработку поступившего проекта в течение пяти рабочих дней. Юридическая экспертиза проектов правовых актов, предусматривающих утверждение положений, порядков, перечней (реестров), планов и мероприятий, осуществляется в течение десяти рабочих дней.
Проект, представленный с нарушением установленных требований, государственно-правовое управление вправе по согласованию с Руководителем Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики либо представителем Президента и Правительства возвратить инициатору для устранения недостатков. При наличии же замечаний правового характера, которые не могут быть устранены в ходе доработки проекта, а также в случае необходимости внесения в проект существенных изменений государственно-правовое управление по согласованию с Руководителем Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики либо представителем Президента и Правительства возвращает проект инициатору с письменным заключением, в котором указываются причины его возврата. Весьма существенно с позиции обеспечения необходимого правового качества документа положение о том, что не прошедший в установленном порядке юридическую экспертизу проект не подлежит представлению Президенту Кабардино-Балкарской Республики для подписания.
После проведения юридической экспертизы государственно-правовое управление направляет проект на рассмотрение и согласование Руководителю Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики либо представителю Президента и Правительства с приложением своего заключения. После согласования с Руководителем Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики либо представителем Президента и Правительства проект возвращается в государственно-правовое управление для его оформления. Прошедший согласование проект до его оформления проходит теперь лингвистическую экспертизу. Оформленный государственно-правовым управлением проект визируется начальником государственно-правового управления, представителем Президента и Правительства и направляется Руководителю Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики для последующего представления на рассмотрение (подписание) Президенту Кабардино-Балкарской Республики. По поручению Руководителя Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики проект может быть представлен на рассмотрение (подписание) Президенту Кабардино-Балкарской Республики представителем Президента и Правительства.
В случае отклонения проекта Президентом Кабардино-Балкарской Республики он возвращается Руководителем Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики инициатору проекта.
Таким образом, ключевыми субъектами, обеспечивающими нормотворческую деятельность главы республики в разных ее формах, во всех случаях выступают Представитель Президента и Правительства Кабардино-Балкарской Республики в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики и судебных органах, государственно-правовое управление и принимающий окончательное решение о представлении Президенту республики проекта документа Руководитель Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики. При этом координирующую роль выполняет представитель Президента и Правительства Кабардино-Балкарской Республики в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики и судебных органах. Указанная должность учреждена в 2000 году в первую очередь в целях осуществления эффективного взаимодействия Президента Кабардино-Балкарской Республики с Парламентом Кабардино-Балкарской Республики.
Полномочный представитель Президента и Правительства Кабардино-Балкарской Республики представляет на заседаниях Парламента главу республики и Правительство республики, представляет внесенные ими проекты республиканских законов и иные документы. Он является оперативным связующим звеном между представляемыми им органами государственной власти и Парламентом республики, обеспечивает постоянный рабочий контакт Президента, Правительства и Парламента республики. Полномочный представитель Президента Кабардино-Балкарской Республики назначается на должность Президентом республики и является заместителем Руководителя Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики.
Однако, безусловно, самый главный инструмент влияния на законодательную деятельность – это закрепленная в Конституции республики и основанная на соответствующей федеральной законодательной норме обязательная стадия подписания Президентом Кабардино-Балкарской Республики всех принимаемых Парламентом республики законов, не исключая законы о поправках к Конституции. На этой процедуре основано и важнейшее право Президента – право отклонять принятые Парламентом законы. Как и в Российской Федерации и большинстве современных государств, Конституция закрепляет право относительного вето, позволяющего Парламенту преодолеть его квалифицированным большинством депутатских голосов.
В связи с изложенным можно согласиться с существующим в науке конституционного права мнением, что степень успеха политической программы президента и его законодательных инициатив находится в прямой зависимости от степени его взаимодействия с высшим законодательным органом. Это взаимодействие предполагает наличие целой структуры коммуникаций президента с парламентом, которые имеют самые разнообразные формы, начиная от официальных встреч и кончая неофициальными контактами.
Против произвола и нарушений закона направлено предоставление Президенту Кабардино-Балкарской Республики права отменять акты республиканских органов исполнительной власти, если они противоречат федеральному законодательству, Конституции Кабардино-Балкарской Республики, республиканским законам и указам Президента Кабардино-Балкарской Республики (статья 86 Конституции КБР).
Еще одна особенность Конституции Кабардино-Балкарской Республики заключается в том, что она, учитывая статус Президента Кабардино-Балкарской Республики как главы государства, главы исполнительной власти республики, ее высшего должностного лица, гаранта Конституции республики, предусмотренных ею прав и свобод человека и гражданина, уделяет повышенное внимание вопросу предоставления соответствующих гарантий его деятельности и его личности. Согласно статье 87 основного закона республики, гарантии осуществления деятельности, социальной защиты, охраны чести и достоинства Президента Кабардино-Балкарской Республики определяются законом. Таким образом, Конституция Кабардино-Балкарской Республики, в отличие от Конституции Российской Федерации (статья 91), предусматривает специальный республиканский закон о гарантиях, адресованных Президенту республики и обеспечивающих его соответствующий статус. В первоначальной редакции статья 87 Конституции закрепляла также неприкосновенность Президента республики, однако позднее эта норма по настоянию прокуратуры была исключена как не предусмотренная на федеральном уровне.
Соответствующий республиканский закон, между тем, еще не принят (и не разработан), и в этом плане он является исключением среди других, прямо предусмотренных Конституцией республики законов, которые приняты и дополняют конституционные нормы. Отчасти тот факт, что такой закон пока не разработан, возможно, объясняется отсутствием соответствующего закона в отношении Президента Российской Федерации. Однако, Конституция Российской Федерации, как отмечено выше, не предусматривает принятие такого федерального закона. Таким образом, правовой нормативный пробел в этой части очевиден, и он требует своего восполнения.
В определенной связи с вопросами обеспечения соответствующих социальных и иных гарантий Президента Кабардино-Балкарской Республики находится Указ Президента Кабардино-Балкарской Республики от 4 октября 2005 года № 77-УП «О гарантиях Президенту Кабардино-Балкарской Республики, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», который был издан в связи с прекращением полномочий первого Президента Кабардино-Балкарской Республики.
Указ устанавливает следующие государственные гарантии:
а) Президент Кабардино-Балкарской Республики, прекративший исполнение своих полномочий, независимо от возраста имеет право на ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 80 процентов месячного денежного вознаграждения Президента Кабардино-Балкарской Республики. В случае назначения или избрания Президента Кабардино-Балкарской Республики, прекратившего исполнение своих полномочий, на государственную должность Российской Федерации, государственную должность Кабардино-Балкарской Республики или на государственную должность государственной службы выплата указанного денежного содержания приостанавливается на период замещения им одной из указанных должностей;
б) Президенту Кабардино-Балкарской Республики, прекратившему исполнение своих полномочий, пожизненно предоставляется государственная охрана в местах его постоянного или временного пребывания в полном объеме мер, предусмотренных федеральным и республиканским законодательством, включая предоставление специальной связи и транспортное обслуживание. Государственная охрана предоставляется также членам семьи Президента Кабардино-Балкарской Республики, прекратившего исполнение своих полномочий, проживающим совместно с ним или его сопровождающим;
в) за Президентом Кабардино-Балкарской Республики, прекратившим исполнение своих полномочий, и за проживающими совместно с ним членами семьи сохраняется право на медицинское обслуживание, которое им предоставлялось на день прекращения Президентом Кабардино-Балкарской Республики исполнения своих полномочий, в том числе право на ежегодное санаторно-курортное лечение;
г) жизнь и здоровье Президента Кабардино-Балкарской Республики, прекратившего исполнение своих полномочий, подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики на сумму, равную годовому денежному вознаграждению Президента Кабардино-Балкарской Республики;
д) Президенту Кабардино-Балкарской Республики, прекратившему исполнение своих полномочий, предоставляется в пожизненное пользование одна из государственных дач;
е) Президент Кабардино-Балкарской Республики, прекративший исполнение своих полномочий, имеет право бесплатно пользоваться залами для официальных лиц и делегаций аэропортов и аэровокзалов, железнодорожных вокзалов и станций;
ж) Президент Кабардино-Балкарской Республики, прекративший исполнение своих полномочий, имеет право бесплатно пользоваться правительственной и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации на территории Кабардино-Балкарской Республики, и право на внеочередное получение услуг связи. Все виды почтовых и телеграфных отправлений Президента Кабардино-Балкарской Республики, прекратившего исполнение своих полномочий, пересылаются (передаются), обрабатываются и доставляются в разряде правительственных;
з) Президент Кабардино-Балкарской Республики, прекративший исполнение своих полномочий, имеет право содержать за счет средств республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики аппарат помощников. Помощники Президента Кабардино-Балкарской Республики, прекратившего исполнение своих полномочий, несут ответственность за исполнение своих обязанностей только перед ним. Общий месячный фонд оплаты труда помощников Президента Кабардино-Балкарской Республики, прекратившего исполнение своих полномочий, устанавливается в сумме, не превышающей двукратный размер ежемесячного денежного вознаграждения Президента Кабардино-Балкарской Республики. В пределах указанного фонда оплаты труда Президент Кабардино-Балкарской Республики, прекративший исполнение своих полномочий, самостоятельно определяет должностные оклады своих помощников, порядок и размер их премирования. Для размещения аппарата помощников Президента Кабардино-Балкарской Республики, прекратившего исполнение своих полномочий, предоставляется отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой (в том числе персональными компьютерами, подключенными как к общей сети, так и ко всем имеющимся правовым базам и государственным информационным системам, копировально-множительной техникой, аппаратом факсимильной связи), средствами связи, в том числе правительственной связью;
и) после смерти лица, замещавшего должность Президента Кабардино-Балкарской Республики, каждому члену его семьи назначается ежемесячное пособие в сумме, равной десятикратному размеру базовой части трудовой пенсии по старости, установленному федеральным законом на день его смерти;
к) членам семьи лица, замещавшего должность Президента республики, предоставляется право пользования служебным автотранспортом, a также сохраняется право на медицинское обслуживание и ежегодное санаторно-курортное лечение, которое им предоставлялось, в течение десяти лет со дня смерти лица, замещавшего должность Президента Кабардино-Балкарской Республики.
Анализ положений данного Указа свидетельствует о том, что предоставляемые гарантии являются по преимуществу социальными, материальными и бытовыми. В этой связи можно отметить, что во многих государствах наряду с предоставлением соответствующих гарантий подчеркивается особый правовой статус лица, замещавшего должность Президента Кабардино-Балкарской Республики. Так, во Франции он является членом Конституционного Совета – органа квазисудебного конституционного контроля, полномочия которого позволяют в полной мере использовать компетентность и политический опыт бывшего главы государства. В США все лица, замещавшие должность Президента страны, именуются президентами без приставки «экс», и т.д.
В связи с внесением Федеральным законом от 11 декабря 2004 года №159-ФЗ изменений в Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» институт отрешения Президента Кабардино-Балкарской Республики от должности Парламентом республики в тексте Конституции Кабардино-Балкарской Республики был упразднен, а предусматривавшая его статья 90 изложена в новой редакции. Речь в ней идет не об отрешении Президента Кабардино-Балкарской Республики законодательным органом государственной власти республики, а о выражении им недоверия Президенту Кабардино-Балкарской Республики. Постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики о недоверии Президенту Кабардино-Балкарской Республики не является основанием для автоматического досрочного прекращения полномочий главы республики; оно направляется на рассмотрение Президенту Российской Федерации, который и решает вопрос об отрешении Президента Кабардино-Балкарской Республики от должности либо об оставлении его в должности.


2.4.2. Парламент Кабардино-Балкарской Республики

Законодательную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, будучи составным элементом системы органов государственной власти на местах. Они действуют на основании установленных общеобязательных правил в форме законов. Сформированные путем избрания населением определенного количества депутатов, законодательные органы одновременно являются и представительными органами. Это дает им право выступать от имени народа, выражать его волю в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь. Такая двойственность природы этих властных структур отразилась в их наименовании. В Конституции Российской Федерации употребляется различная терминология в отношении органов законодательной власти субъектов. Так, в части 2 статьи 66 они именуются законодательными (представительными) органами. Аналогичный термин используется в статье 104, где перечисляются субъекты права законодательной инициативы, и в статье 134, где называются субъекты, имеющие право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. В части 3 статьи 66 используется термин «законодательный орган автономной области, автономного округа», в статье 77, в части 2 статьи 95 и части 2 статьи 97 – «представительный орган государственной власти». И, наконец, в статье 125, когда речь идет о праве запроса в Конституционный Суд Российской Федерации для дачи толкования Конституции Российской Федерации, вводится термин «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации». Он же используется в статье 136, где говорится об одобрении поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации.
Так же, как и институт президентства, институт парламентаризма является относительно новым для отечественного конституционного права. Само понятие «парламентаризм» определяется в науке конституционного права по-разному.
По мнению И.М. Степанова, «парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка». Мишин А.А. полагает, что парламентаризм – это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента. Моргунова М.А. считает, что парламентаризм – такая форма государственного руководства, которой присуще ведущее положение парламента в системе высших органов государственной власти, его контроль за исполнительной властью, разделение законодательного и исполнительного труда, привилегированное положение депутатов и их юридическая независимость от избирателей. По мнению Р.М. Романова, парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента. Гранкин И.В. выделяет в качестве главного критерия парламентаризма, отличающего его от любого иного вида государственного строя, верховенство парламента, которое исключает извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти, обеспечивает единство народного представительства на общегосударственном уровне. Авакьян С.А. указывает в качестве основных признаков парламентаризма представительство, постоянную оплачиваемую работу депутатов, их определенный социальный статус, а также определенный круг дел представительного учреждения (принятие законов, установление налоговой системы и утверждение бюджета государства, влияние на внутреннюю и внешнюю политику, формирование ряда государственных органов, осуществление парламентского контроля). Керимов А.Д. определяет парламентаризм как принимаемую властью и обществом систему взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающую его адекватное положение в государственном механизме и выступающую в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии.
Одной из основ парламентаризма является особый статус парламента в политической системе. Будучи не только высшей законодательной инстанцией, но и высшим представительным органом всего общества, парламент – это постоянно действующий политический институт.
Парламенту Кабардино-Балкарской Республики посвящена глава V Конституции республики. В первоначальной редакции Конституции республики была предусмотрена двухпалатная структура – Совет Республики и Совет Представителей. Совет Республики состоял из 36 депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам, Совет Представителей – также из 36 депутатов, представляющих административно-территориальные единицы республики, избираемых по трехмандатным избирательным округам. Парламент Кабардино-Балкарской Республики избирается сроком на пять лет. Депутаты Парламента не могут быть одновременно депутатами иных представительных органов, в том числе и местных.
На обеспечение интересов образующих республику национальностей было направлено создание при Парламенте Кабардино-Балкарской Республики специального Комитета по межнациональным отношениям из числа депутатов кабардинской, балкарской, русской (и иных) национальностей. В качестве особого условия в основном законе первоначально было закреплено требование его формирования представителями национальных групп на паритетной основе. Комитет рассматривает вопросы, затрагивающие национальные проблемы, относящиеся к ведению законодательного органа республики. Ранее решение Комитета принимались простым большинством голосов депутатов по каждой из национальных групп, однако в последней редакции Конституции Кабардино-Балкарской республики было закреплено, что решение Комитета принимается большинством голосов от установленного числа его членов.
Важно отметить, что Комитет рассматривает не все соответствующие вопросы, а только те, которые выносятся на его рассмотрение не менее чем половиной депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Принятие к рассмотрению Комитетом по межнациональным отношениям вопроса, связанного с его полномочиями, является основанием для обязательного приостановления Парламентом или его палатами дальнейших процедур принятия решения, а также обнародования и введения в действие принятого решения до его разрешения и согласования. По актам, согласованным с Комитетом, решения принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов.
Вносилось предложение ввести требование, чтобы Комитет принимал решения не простым, а квалифицированным большинством голосов. Однако это могло привести к частому блокированию многих решений Парламента и его палат даже при согласии с ним большинства членов Комитета. Предлагалось также вообще упразднить Комитет по межнациональным отношениям как фактически надпарламентский орган, способный блокировать решения большинства депутатов, а потому противоречащий конституционному принципу народовластия. В частности, такое предложение было внесено экспертами Совета Безопасности Российской Федерации. Но депутаты все же посчитали, что существование Комитета с теми же полномочиями, что и раньше (а он на дату принятия Конституции Кабардино-Балкарской Республики существовал как парламентский орган уже несколько лет), себя оправдало, и закрепили его полномочия в новой Конституции.
Вопрос о компетенции государственного органа, каким является законодательный (представительный) орган государственной власти, относится к числу базовых в науке и политической практике. Ответ на него позволяет определить, как и в какой мере законодательный орган выполняет свою социальную роль в государстве.
В обобщенном виде компетенция Парламента Кабардино-Балкарской Республики включает в себя несколько групп полномочий: законотворческие, представительские, контрольные и учредительские.
Основное направление функционирования любой легислатуры составляет законодательная деятельность. Сам термин «легислатура» происходит от слова «закон» в переводе. Использование же в законодательстве и науке термина «законодательный орган государственной власти» как основного термина в отношении парламентов вообще не нуждается в пояснении. В свою очередь, сама юридическая природа законодательного полномочия парламента вытекает из его статуса как представительного органа. Из этого же статуса вытекает и прямо закрепленное Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» исключительное полномочие по принятию конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
Анализ законодательной базы Кабардино-Балкарской Республики позволяет считать ее в целом сформированной. Об этом свидетельствует и тот факт, что в отличие от периода 1990-х годов, когда законодательная база республики по сути создавалась, в последние несколько лет законодательная деятельность Парламента Кабардино-Балкарской Республики характеризуется преимущественно внесением изменений и дополнений в ранее принятые законы. Отчасти этот процесс стимулируется, а иногда диктуется специфичностью законодательной деятельности на федеральном уровне, динамичной, не всегда последовательной и даже в чем-то противоречивой, нарушающей стабильность законодательных норм. С другой стороны, это свидетельство, на наш взгляд, более осторожного, более взвешенного подхода парламентариев к процессу принятия законов, отдающего приоритет качеству законов перед их количеством, системности законодательного регулирования перед его парциальностью (лоскутностью).
Следует отметить, что в теории права активно дискутируется вопрос о том, следует ли законотворческий процесс ограничивать исключительно деятельностью законодательных органов государственной власти или же его необходимо трактовать шире, включая в него подготовительную работу по подготовке законопроекта. Первую точку зрения отстаивает Д.А. Ковачев, который полагает, что законодательный процесс сводится к совокупности действий и отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть. Это же мнение разделяет и Л.И. Антонова, считающая, что законотворческая деятельность – это совокупность организационных действий уполномоченных государственных органов по рассмотрению и принятию законопроектов. Аргументирует она свой вывод утверждением, что именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к появлению правового акта как такового.
Однако есть и противники этой позиции, включающие в законотворческий процесс работу по подготовке законопроекта. Тихомиров Ю.А., например, поддерживая расширительное толкование законотворческого процесса, пишет, что «целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов. Этот процесс весьма сложен, и в современных условиях едва можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти».
Исключительно с формально-юридической точки зрения подходит к этому вопросу С.Л. Сергевнин. Действительно, признает он, законотворческий процесс невозможен без предварительной разработки законопроекта. Это необходимый содержательный компонент законодательной деятельности. Но юридическим фактом, с которого, собственно, и начинается законотворческий процесс, является законодательная инициатива. Поэтому формально-юридически законодательная деятельность – это деятельность именно законом уполномоченных государственных органов; содержательно же ей предшествует разработка законопроекта, которая к формально-юридическим процедурам не относится.
Таким образом, следует различать понятия «законодательный процесс» и «законотворческий процесс». При таком подходе все высказанные точки зрения являются одинаково обоснованными, имея в виду, что законотворческий процесс – более широкое понятие, начинающийся, в отличие от законодательного процесса, не со стадии внесения законопроекта, а со стадии определения его будущей концепции и последующей разработки.
Среди вопросов, отнесенных к компетенции Парламента республики, значительную часть занимают кадровые вопросы.
Безусловно, особое место по своей роли и степени важности занимает пункт «б-1» статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, относящий к компетенции законодательного органа республики наделение гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями Президента Кабардино-Балкарской республики. Закрепление данного полномочия за Парламентом довольно серьезно сказалось на сложившемся балансе законодательной и исполнительной властей в сторону законодательной власти и значительно подняло авторитет последней. Положение о том, чтобы высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации «наделялось полномочиями» именно законодательным органом субъекта, было внесено Президентом Российской Федерации и оформлено в виде соответствующего законопроекта. При этом глава государства оставил за собой исключительное право определять конкретного, наиболее достойного, по его мнению, кандидата на указанную должность. С другой стороны, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации существенно ограничен в своем усмотрении при наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Он вправе рассматривать только ту кандидатуру, которая представлена Президентом Российской Федерации.
Соответствующий Федеральный закон был подписан 11 декабря 2004 года, спустя всего два месяца после его внесения Президентом Российской Федерации в Государственную Думу. Соответственно, Законом Кабардино-Балкарской Республики от 12 июля 2005 года № 52-РЗ Конституция КБР дополнена новым пунктом «б-1».
Примечательно, что вышеуказанный Федеральный закон от 11 декабря 2004 года рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации на предмет его соответствия Основному закону страны. Результатом такой проверки стало Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года № 13-П. Данным Постановлением нормы Федерального закона № 159-ФЗ были признаны конституционными, а позиция о неконституционности наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, раннее изложенная Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П была по существу пересмотрена как сформированная «с учетом действовавшего в то время правового регулирования» (абзац восьмой п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года).
Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ предусматривает участие законодательного органа субъекта Российской Федерации в предварительных консультациях при рассмотрении возможных кандидатур на должность главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Порядок представления Президентом Российской Федерации кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации регламентируется Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 года № 1603.
К числу важных полномочий Парламента Кабардино-Балкарской Республики относится согласование назначения на должность Председателя Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики, судьи-секретаря и других судей Конституционного Суда республики, назначение мировых судей, председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, дача согласия на назначение прокурора республики, Председателя Правительства Кабардино-Балкарской Республики, выражение недоверия Правительству, а также Председателю Правительства Кабардино-Балкарской Республики (ст.ст. 100, 111 Конституции КБР), назначение части состава Избирательной комиссии Кабардино-Балкарской Республики по выборам Президента Кабардино-Балкарской Республики и депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики (ст. 100 Конституции КБР), назначение республиканского референдума, определение сроков и порядка выборов Президента Кабардино-Балкарской Республики (ст. 100 Конституции КБР).
Части 3 и 4 статьи 111 Конституции Кабардино-Балкарской Республики предоставили Парламенту Кабардино-Балкарской Республики по сути решать судьбу Правительства Республики на основании парламентской оценки результатов их деятельности. В соответствии с частью 3 статьи 111 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Парламент может выразить недоверие Правительству Республики. Постановление о недоверии Правительству Кабардино-Балкарской Республики принимается большинством голосов от числа избранных депутатов Парламента. После выражения Парламентом недоверия Правительству Президент Республики вправе объявить об отставке Правительства Кабардино-Балкарской Республики либо не согласиться с решением Парламента Кабардино-Балкарской Республики. В случае, если Парламент в течении трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Кабардино-Балкарской Республики, приняв решение большинством голосов, Президент Республики в течение месяца объявляет об отставке Правительства Кабардино-Балкарской Республики. Парламенту Кабардино-Балкарской Республики в соответствии с частью 4 статьи 111 Конституции Кабардино-Балкарской Республики предоставлено также право выразить недоверие Председателю Правительства Кабардино-Балкарской Республики.
Следует отметить, что за всю историю существования указанных конституционных норм процедуры привлечения к конституционной ответственности Правительства Кабардино-Балкарской Республики ни разу не только не применялась, но и не инициировались депутатами.
В то же время в ряде других субъектов Российской Федерации полномочия законодательных органов власти по участию в рассмотрении кадровых вопросов шире, чем в Кабардино-Балкарской Республике. Так, Конституция Республики Татарстан определяет, что Государственный Совет Республики Татарстан утверждает по представлению Президента Республики кандидатуру премьер-министра Республики, согласовывает предложения Президента Республики Татарстан о назначении заместителей премьер-министра, об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов Республики. Достаточно сильны в этом направлении позиции законодательных органов Удмуртской, Карачаево-Черкесской, Чеченской Республик, а также Республик Адыгея, Алтай, Марий Эл, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Хакасия и Тыва. В этих субъектах согласие парламента необходимо при назначении или всего состава правительства, или же, наряду с председателем правительства, его заместителей, по согласованию с ним назначаются и министры ведущих министерств, таких как финансов, экономики и др.
В ныне действующих редакциях конституций характеристика парламента не только как представительного, законодательного, но и как контрольного органа сохранилась только в Республике Саха (Якутия) и Удмуртской Республике. Это во многом является следствием правового урегулирования статуса регионального парламента Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который определяет региональный парламент только как законодательный и представительный орган.
В указанном Федеральном законе, тем не менее, нашли свое закрепление такие функции, как:
- установление системы исполнительных органов государственной власти республики;
- назначение на должность и освобождение от должности отдельных должностных лиц республик, оформление согласия на их назначение на должность;
- принятие решений о недоверии (доверии) высшему должностному лицу республики (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также решений о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти республики, в назначении которых на должность парламент принимал участие;
- осуществление контроля за соблюдением и исполнением законов республик, исполнением республиканских бюджетов, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, соблюдением установленного порядка распоряжения республиканской собственностью, а также осуществление других полномочий, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации (статья 5 ФЗ РФ № 184-ФЗ).
Несмотря на общие федеральные основы в настоящее время в субъектах Российской Федерации нет унифицированной системы парламентского контроля. В юридической литературе встречается небесспорная точка зрения, что ее не может быть, поскольку каждый субъект Российской Федерации в рамках Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» самостоятельно с учетом исторических и иных традиций, а также считаясь с конкретными сложившимися общественно-политическими реалиями, определяет систему государственного управления, и в том числе механизм функционирования парламентского контроля. Вместе с тем с развитием парламентаризма в регионах вырисовываются определенные характерные тенденции в сфере расширения возможностей по осуществлению парламентского контроля. Это касается, прежде всего, парламентских расследований.
Мировой практике известны разные подходы к проведению парламентских расследований. Конституции и законодательство ряда стран определяют, что такие расследования проводят по поручению парламента либо постоянные комитеты и комиссии, либо же специально создаваемые для этого следственные комитеты и комиссии.
В 1999 г. впервые была предпринята попытка наделить федеральный парламент правом осуществления парламентских расследований. Соответствующий проект закона о поправке к статье 103 Конституции Российской Федерации был инициирован группой депутатов Государственной Думы, рассмотрен и принят Государственной Думой в первом чтении 22 сентября 1999 года. Однако позднее поправка была снята с дальнейшего рассмотрения. 13 июня 2002 года группой депутатов Государственной Думы был внесен в Думу проект федерального закона «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации». 7 октября 2003 года законопроект был принят в первом чтении, однако спустя ровно два года, в октябре 2005 года, по рекомендации ответственного по законопроекту Комитета Государственной Думы по государственному строительству он был отклонен, поскольку 26 сентября 2005 года Президент Российской Федерации внес свой вариант такого закона. Уже 7 декабря 2005 года Государственная Дума приняла президентский вариант – Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» в третьем чтении, который позднее и вступил в силу.
Аналогичный республиканский законопроект, направленный на реализацию конституционной нормы (в отличие от Конституции РФ) о парламентском расследовании как форме парламентского контроля был разработан в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики в 2004 году, однако в первом чтении он был рассмотрен только через два с лишним года после принятия аналогичного Федерального закона. В 2008 году Закон «О парламентском расследовании» был принят Парламентом Кабардино-Балкарской Республики в окончательной редакции (его подробный анализ приводится ниже). Согласно этому закону, парламентское расследование может возбуждаться по фактам «грубого или массового нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина» или «по обстоятельствам, связанным с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера либо с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также по обстоятельствам, ставящим под угрозу государственность, территориальную целостность, экономические, политические и культурные интересы Кабардино-Балкарии и угрожающие интересам народов республики». В то же время парламентскому расследованию не подлежит деятельность органов государственной власти Российской Федерации, а также деятельность суда по осуществлению правосудия, органов дознания и органов предварительного следствия. Не расследуется также деятельность парламента и президента Кабардино-Балкарской Республики. Срок парламентского расследования не может превышать один год. С инициативой о его возбуждении может выступить группа депутатов не менее одной пятой состава парламента. В случае поддержки большинством депутатов создается комиссия по парламентскому расследованию. В ее состав включаются представители всех фракций. Если факты, которые привлекли внимание парламентариев, становятся предметом рассмотрения в суде, то парламентское расследование не проводится. Итоги парламентского расследования утверждаются большинством голосов депутатов, направляются Президенту Кабардино-Балкарской Республики и подлежат обязательному рассмотрению на заседании республиканского правительства, а также органов местного самоуправления.
Уделяя особое внимание контрольным функциям Парламента республики, законодатель Кабардино-Балкарии, в отличие от Конституции Российской Федерации, прямо предусмотрел их осуществление в основном законе республики. Так, согласно части 3 статьи 99 Конституции республики, Парламент Кабардино-Балкарской Республики осуществляет парламентский контроль, проводит парламентские слушания и расследования. Конституционные полномочия Парламента Кабардино-Балкарской Республики дополнены и конкретизированы в Законе Кабардино-Балкарской Республике от 10 декабря 2003 года № 110-РЗ «О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики», который посвящает данному вопросу отдельную главу 2 «Компетенция и полномочия Парламента. Правовые акты Парламента».
К числу контрольных полномочий Парламента Кабардино-Балкарской Республики можно отнести заслушивание ежегодных посланий Президента Кабардино-Балкарской Республики о его деятельности и деятельности исполнительной власти республики. Однако послания Президента республики законодательному органу Кабардино-Балкарии не являются отчетами о деятельности исполнительной власти, это программа ее работы на предстоящий год, определение основных направлений приложения общих усилий органов государственной власти республики, приоритетов и задач, которым необходимо следовать. Как полагает Конституционный Суд Российской Федерации, предусмотренная в учредительных актах субъектов Российской Федерации обязанность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации представить законодательному органу власти отчет о своей деятельности и деятельности исполнительной власти не соответствует принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. В связи с этим не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий, других сообщений, имеющих информационный характер.
В то же время Парламент республики вправе требовать отчета Правительства Кабардино-Балкарии об исполнении республиканского бюджета в предыдущем финансовом году. Эта обязанность высшего органа исполнительной власти республики вытекает из традиционного исключительного полномочия парламентариев по утверждению годового бюджета, представляющего собой одновременно одну из основных форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти республики.
Путем заслушивания отчетов, а также посланий Президента Кабардино-Балкарской Республики Парламент Кабардино-Балкарской Республики реализует свое право на получение информации, однако не исчерпывает его. Другими формами реализации этого права являются сами заседания Парламента Кабардино-Балкарской Республики, на которых выступают соответствующие должностные лица, заседания его постоянных комиссий, парламентские слушания, депутатские запросы. Право на получение информации осуществляется Парламентом Кабардино-Балкарской Республики постоянно.
Своеобразной формой парламентского контроля является и работа депутатов с избирателями. В соответствии с Законом Кабардино-Балкарской Республики «О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики» депутат Парламента отвечает на письма избирателей, изучает поступившие от них предложения и жалобы, осуществляет прием граждан. Формами работы депутатов Парламента с избирателями являются встречи с избирателями, их прием, рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по результатам которых депутаты обязаны принимать меры, и отчитываться перед ними.
Парламентский запрос также является одной из наиболее часто используемых форм парламентского контроля. В соответствии со статьей 39 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики» парламентский запрос является особой формой обращения Парламента о предоставлении информации по наиболее важным вопросам социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики.
Парламентский запрос направляется органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям и гражданам по вопросам, входящим в их компетенцию (без права вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность). Парламентский запрос принимается постановлением Парламента по инициативе депутата или группы депутатов Парламента. Лицо, которому направлен парламентский запрос, обязано дать ответ на него в устной (на заседании Парламента) или в письменной форме не позднее чем через двадцать дней со дня получения парламентского запроса или в иной установленный Парламентом срок.
Депутатский запрос, в отличие от парламентского, вносится не Парламентом, а депутатам (группой депутатов) от своего имени. Если парламентский запрос касается наиболее важных вопросов социально-экономического развития республики, то депутатский запрос направляется для предоставления информации по проблемам частного характера, имеющим социально-экономическое значение. Депутатский запрос направляется органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям и гражданам по вопросам, входящим в их компетенцию, при условии невмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность. Депутатский запрос может быть внесен подготовившим его депутатом (группой депутатов) на заседание Парламента с просьбой принять его в качестве парламентского запроса. Лицо, которому направлен депутатский запрос, обязано дать ответ на него в письменной форме не позднее чем через пятнадцать дней со дня его получения или в иной согласованный с инициатором запроса срок. Депутат (группа депутатов), направивший запрос, имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов, с соблюдением требований о невмешательстве в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.
Значительный объем полномочий Парламент Кабардино-Балкарской Республики реализует по организации собственной деятельности: избирает Председателя Парламента, заместителей председателя Парламента, председателей комитетов и их заместителей, образует комиссии, Комитет по межнациональным отношениям, утверждает структуру, штаты, фонд оплаты труда Аппарата Парламента Кабардино-Балкарской Республики, принимает Регламент Парламента Кабардино-Балкарской Республики (ст. 99 Конституции КБР).
Следует отметить, что не везде существуют законы о законодательном органе государственной власти. Мировой практикой, и это не случайно, отмечает Д.А. Ковачев, является регулирование деятельности парламентов только двумя правовыми актами: конституцией и регламентом парламента. В отличие от закона на эти два акта не распространяется вето президента и юрисдикция конституционного суда, что является объективным фактором, обеспечивающим самостоятельность парламента при определении своей организации и порядка своей деятельности. Использование закона, независимо от его вида, для регламентации организации и порядка деятельности парламента есть не что иное, как легальный способ поставить парламент в зависимость от исполнительной и судебной властей.
Парламент Кабардино-Балкарской Республики, как и другие представительные органы субъектов Федерации, обладает внешними полномочиями: в ходе взаимодействия с федеральными и иными органами власти принимает решения об осуществлении права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации, об обращении к Президенту Российской Федерации, в Конституционный Суд Российской Федерации, иные суды; согласовывает назначение кадров судебных и правоохранительных органов (ст. 100 Конституции КБР).
Парламент Кабардино-Балкарской Республики принимает решения по запросам депутатов, учреждает награды, устанавливает почетные и специальные звания, премии, утверждает символику Кабардино-Балкарской Республики (ст. 100 Конституции КБР).
Элементом правового статуса Парламента Кабардино-Балкарской Республики и одной из гарантий осуществления им своих полномочий является институт депутатской неприкосновенности. Она предусмотрена в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и законах о статусе депутатов соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Нашел этот институт свое закрепление и в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Между тем указанный Федеральный закон хотя и посвящает институту депутатской неприкосновенности специальную статью 13, но, к сожалению, формулирует ее лишь в самом общем виде, устанавливая в части 1 статьи, что гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон все же не ограничивается одной отсылкой к конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 13, в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами.
Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Институт неприкосновенности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, являясь одной из гарантий осуществления законодательной власти, требует более полного закрепления в федеральном законе. В этой связи уместно сослаться на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1995 года № 16-П о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы. В названном Постановлении Конституционным Судом были рассмотрены вопросы привлечения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации к административной ответственности. Суд указал, что поскольку согласно статьи 72 (п. «к» ч. 1) Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует Калининградской областной Думе принять собственный нормативный акт, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. Речь в данном случае идет о так называемом опережающем регулировании, под которым следует понимать возможность субъекта Федерации при отсутствии базового федерального закона принять собственный нормативный правовой акт при условии, что после принятия федерального закона региональный закон будет приведен в соответствие с федеральным.
В то же время, признав в принципе возможность для субъектов Российской Федерации осуществлять опережающее регулирование по вопросам совместного ведения, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что по предметам совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в соответствии с главой 1 Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы конституционного строя, другими положениями Конституции Российской Федерации и базирующейся на них системой федеральных правовых актов, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются. Поскольку вопрос о неприкосновенности депутатов в сфере административной ответственности в том виде, в каком он был решен в соответствующих статьях Временного положения, затрагивал не только организацию системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но и принцип, основные положения и институты административного права, т.е., по сути, относился к основам административного права, установленным действующим федеральным законодательством, суд сделал вывод, что Временное положение нарушает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, установленное Конституцией Российской Федерации.
Суд признал неконституционными соответствующие нормы Временного положения. Кроме того, как отмечает Б.С. Эбзеев, в Постановлении содержатся общие выводы, имеющие принципиальное значение при осуществлении правового регулирования иммунитета региональных депутатов на современном этапе, суть которых можно свести к следующему. Во-первых, «особый порядок осуществления правосудия и судопроизводства» в отношении депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации вполне правомерен, хотя и не предусмотрен прямо Конституцией; во-вторых, установление такого «особого порядка» должно быть оправдано необходимостью обеспечения конституционно значимых целей, в данном случае гарантий беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий как условий функционирования представительных (законодательных) органов субъектов Федерации; в-третьих, такой «особый порядок» может и должен быть установлен федеральным законом, а субъекты Федерации не вправе, в том числе в порядке опережающего регулирования, предусматривать его не только в сфере уголовного, но и административного судопроизводства; в-четвертых, субъекты Федерации не вправе устанавливать «особые полномочия и порядок деятельности» федеральных органов, в данном случае прокурора области, действующих на территории субъектов, поскольку полномочия, организация и порядок деятельности этих органов определяются федеральным законом, что, однако, не препятствует взаимодействию этих органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, формы которого также определяются федеральным законом.
И, наконец, Конституционный Суд Российской Федерации четко определил необходимость принятия соответствующего федерального закона, постановив, что «Федеральному Собранию в соответствии со статьей 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации надлежит урегулировать вопрос о статусе депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, основных гарантиях, беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий».
В связи с этим спорной представляется позиция И.П. Окулича, полагающего, что органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, в рамках действующих федеральных и региональных нормативных актов, могут быть наделены правом самостоятельно регламентировать юридические вопросы, связанные с неприкосновенностью представителей депутатского корпуса, однако при этом необходимо, во-первых, исключить возможность возникновения противоречий между региональными нормативными актами и федеральным законодательством, а, во-вторых, обеспечить более тесное взаимодействие законодательной власти с органами исполнительной и в особенности судебной ветвей власти.


2.4.3. Правительство Кабардино-Балкарской Республики

Конституция Кабардино-Балкарской Республики, а впоследствии и Закон Кабардино-Балкарской Республики «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики» закрепили правовой статус Правительства республики, установили его полномочия, порядок формирования и деятельности, его взаимоотношения с государственными органами, органами местного самоуправления, федеральными органами.
Являясь ключевым звеном вертикали исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики, Правительство подчинено в своей деятельности Президенту республики и вместе с тем имеет четко очерченный круг полномочий, позволяющих самостоятельно и ответственно осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность на территории республики.
Вышеизложенное позволяет еще раз подчеркнуть, что, несмотря на достаточно жесткую централизацию исполнительной ветви власти в республике, главой которой является Президент Кабардино-Балкарской Республики, принцип единоначалия в реализации функций исполнительной власти, Правительство Кабардино-Балкарской Республики вполне автономно и в достаточной степени независимо в реализации своих полномочий, т.е. выступает как самостоятельный и авторитетный орган государственной власти.
Конституция Кабардино-Балкарской Республики, так же как и Конституция Российской Федерации, исключительно лаконична применительно к определению положений о Правительстве республики. Это обусловлено не только следованию форме и стилю основного закона Федерации, но и установленными Конституцией республики особенностями организации государственной власти, а именно концентрацией широкого круга полномочий исполнительной власти за Президентом Кабардино-Балкарской Республики и закреплением за ним статуса главы исполнительной власти. По сути Конституция республики, прямо не оформляя, предусматривает фактически некое «разделение труда» в сфере исполнительной власти между Президентом и Правительством республики, одновременно закрепляя отношение соподчинения между ними и подотчетность последнего перед первым.
Анализ конституционных положений о Правительстве Кабардино-Балкарской Республики, взаимоотношениях Правительства Кабардино-Балкарской Республики с Президентом Кабардино-Балкарской Республики позволяет охарактеризовать Правительство Кабардино-Балкарии как «техническое», замыкающееся на хозяйственных функциях. В этой связи в научной литературе отмечается, что Президент Кабардино-Балкарской Республики, обладая значительными прерогативами, имеет «необычайную силу», характеризуемую как режим «делегированной демократии», которая соответствует минимальным формальным критериям демократического устройства, но по своей политической практике больше напоминает авторитаризм. При этом большая степень политического усмотрения и самостоятельности Президента республики делает Правительство республики лишь инструментом президентской власти, всецело зависящим от нее, а не от расклада сил в Парламенте. В связи с этим М.З. Мисрокова считает необходимым конституционное установление более высокой степени автономности отношений Правительства с Парламентом республики. Прерогативы основных институтов государственной власти в республике, по ее мнению, не сбалансированы, и это объективно способствует становлению безоппонентного режима и в противовес требует создания системы публичной политической конкуренции.
Согласно части 1 статьи 108 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Правительство Кабардино-Балкарской Республики является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, подотчетным Президенту Кабардино-Балкарской Республики. В состав Правительства Кабардино-Балкарской Республики входят Председатель Правительства Кабардино-Балкарской Республики, заместители Председателя Правительства Кабардино-Балкарской Республики, министры, а также другие должностные лица, определяемые Президентом Кабардино-Балкарской Республики.
Конституция республики воспроизвела федеральную конституционную норму, согласно которой с момента принесения присяги Президентом Кабардино-Балкарской Республики Правительство Кабардино-Балкарской Республики слагает свои полномочия. Таким образом, Правительство республики не только подотчетно главе исполнительной власти республики и не только ответственно перед ним, но и разделяет судьбу Президента республики в случае прекращения им своих полномочий. В этом заключается одна из основных характеристик президентской республики.
Конституция республики закрепляет еще одну важную особенность президентской республики – это исключительное право Президента республики по утверждению структуры исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, а также определению персонального состава Правительства Кабардино-Балкарской Республики. Указанное полномочие должно быть реализовано Президентом Кабардино-Балкарской Республики не позднее четырнадцати дней после назначения Председателя Правительства Кабардино-Балкарской Республики (ст. 110 Конституции КБР).
Ранее в положениях статьи 110 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, и в этом заключалась тогда особенность Конституции республики, четко просматривалась особая роль Председателя Правительства в системе исполнительной власти как относительно самостоятельной фигуры. А именно, Конституция республики предоставляла Председателю Правительства Кабардино-Балкарской Республики предлагать не позднее недельного срока после назначения Президенту Кабардино-Балкарской Республики структуру республиканских органов исполнительной власти. Одновременно Председатель Правительства Кабардино-Балкарской Республики мог предлагать Президенту Кабардино-Балкарской Республики кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства, министров, вносит предложения о персональном составе Правительства Кабардино-Балкарской Республики. Фактически, прежняя редакция статьи 110 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, до внесения в нее изменений в ходе конституционной реформы, определенно ограничивало самостоятельность Президента республики в обозначенных вопросах как главы исполнительной власти, на что обращалось внимание в научной литературе. При этом самостоятельность эта ограничивалась полномочиями даже не Правительства республики как конституционного исполнительного органа государственной власти республики, а председателем этого коллегиального органа, который не мог издавать распоряжения от своего имени, а только от имени всего Правительства. Кроме того, следует отметить, что Правительство само является хотя и особым, но тем не менее лишь одним из конституционных исполнительных органов государственной власти республики, одним из элементов всей структуры исполнительных органов государственной власти.
Примечательно также, что ранее вышеуказанное полномочие Председателя Правительства республики Конституция излагала дважды, продублировав в пункте «б» статьи 81 в главе IV «Президент Кабардино-Балкарской Республики».
После конституционной реформы в Кабардино-Балкарской Республике такой своеобразный дисбаланс в сфере исполнительной ветви власти в пользу Председателя Правительства с одновременным ограничением полномочий Президента республики как главы исполнительной власти был впоследствии устранен поправками к Конституции Кабардино-Балкарской Республики, внесенными 28 июля 2001 года.
Конституция Кабардино-Балкарской Республики, как отмечено выше, в отличие от полномочий Президента Кабардино-Балкарской Республики – главы государства и исполнительной власти и Парламента Кабардино-Балкарской Республики – законодательного органа государственной власти республики, практически не устанавливает полномочия Правительства Кабардино-Балкарской Республики, за исключением права подать в отставку, отменять акты министерств и других республиканских органов исполнительной власти, а также обязанности сложить полномочия. В соответствии со статьей 114 Конституции республики, полномочия и порядок деятельности Правительства Кабардино-Балкарской Республики определяются наряду с Конституцией также специальным республиканским законом.
Закон Кабардино-Балкарской Республики «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики», принятый в феврале 1999 года довольно подробно регламентирует не только полномочия высшего коллегиального исполнительного органа государственной власти республики, но и основы его взаимоотношений с Президентом, Парламентом, судами Кабардино-Балкарской Республики и органами местного самоуправления.
Конституция Кабардино-Балкарской Республики, хотя прямо и не предусмотрела, но, тем не менее, по существу легитимировала фактическую подотчетность в своей деятельности Правительства Кабардино-Балкарской Республики не только Президенту Кабардино-Балкарской Республики, но и Парламенту республики. Это проявляется, в частности, в следующих положениях.
Особенностью организации исполнительной власти в Кабардино-Балкарии является процедура назначения на должность Председателя Правительства Кабардино-Балкарской Республики по сравнению с назначением на должность Председателя Правительства Российской Федерации. В соответствии со статьей 111 Конституции Российской Федерации Президент России может трижды предложить Государственной Думе одну и ту же кандидатуру и после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. В Конституции же Кабардино-Балкарской Республики (ст. 109) установлено, что отклоненная на должность Председателя Правительства Кабардино-Балкарской Республики кандидатура повторно не предлагается. Считаем, что это справедливо и гораздо полнее отвечает принципу разделения властей и самостоятельности органов в пределах собственной компетенции.
В соответствии с республиканским Законом от 11 января 2003 года № 4-РЗ (ред. от 01.07.2010 г.) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республике» Правительство Кабардино-Балкарской Республики ежеквартально представляет Парламенту Кабардино-Балкарской Республики отчет о ходе исполнения республиканского бюджета и реализации государственных программ социально-экономического развития, утверждаемых Парламентом республики.
Кроме того, члены Правительства Кабардино-Балкарской Республики обязаны по приглашению Парламента, его комитетов и комиссий присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы депутатов. Правительство Кабардино-Балкарской Республики обязано дать письменный или устный ответ в соответствии с законодательством республики на запрос или обращение депутата Парламента. Сам парламентский запрос, предусмотренный Законом Кабардино-Балкарской Республики «О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики», выступает своеобразной формой парламентского контроля за осуществлением исполнительной власти в республике.
В пределах своих полномочий Правительство Кабардино-Балкарской Республики участвует в разрешении споров и устранении разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти республики. Правительство Кабардино-Балкарской Республики по соглашению с Правительством Российской Федерации может передавать ему осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Высший исполнительный орган государственной власти Кабардино-Балкарской Республики утверждает положения о министерствах и иных республиканских органов исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их центральных аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в республиканском бюджете. В случае необходимости Правительство Кабардино-Балкарской Республики в пределах средств, предусмотренных республиканским бюджетом, вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные и иные органы при Правительстве Кабардино-Балкарской Республики.


2.4.4. Судебная власть в Кабардино-Балкарской Республике. Роль Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики в отражении конституционного статуса республики

Глава VII Конституции Кабардино-Балкарской Республики посвящена осуществлению судебной власти в Кабардино-Балкарии.
Конституция республики не выделяет понятие судебной власти Кабардино-Балкарской Республики. В ней говорится о судебной власти в Кабардино-Балкарской Республике. Так, согласно статье 10 Конституции, государственная власть в Кабардино-Балкарской Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Сама глава VII называется также без указания принадлежности данной власти – «Судебная власть». Следует заметить, что первоначально в проекте Конституции Кабардино-Балкарской Республики говорилось о судебной системе Кабардино-Балкарской Республики, что, по нашему мнению, юридически необоснованно, поскольку по существу смешивает понятия судебной системы и системы судебных органов (субъекта Федерации) и предполагает наличие самостоятельной судебной системы в рамках единой судебной системы Российской Федерации. В проекте Конституции было записано: «Судебную систему Кабардино-Балкарской Республики составляют Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики, Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики, Арбитражный Суд Кабардино-Балкарской Республики, районные суды и мировые судьи...». Эксперты Совета Безопасности Российской Федерации предложили другую редакцию, которая была впоследствии воспроизведена в части 3 статьи 115 Конституции Кабардино-Балкарской Республики: «В Кабардино-Балкарской Республике действуют Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики, Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики, Арбитражный Суд Кабардино-Балкарской Республики, районные суды и мировые судьи».
Вопрос о наличии судебной власти субъекта Российской Федерации и правомерности использования этого понятия, а также о содержании этого понятия, в целом понятия судебной власти является дискуссионным в науке конституционного права. В юридической литературе справедливо отмечается, что выработка общего понятия «судебная власть» еще ждет своего решения. Некоторые ученые характеризуют ее как «самостоятельное публично-правовое образование, представляющее собой систему специальных государственных и муниципальных органов», как «принадлежащее судам, составляющим единую судебную систему государства, исключительное полномочие по разрешению возникающих в правовой сфере жизни общества социальных конфликтов с использованием установленной законом процедуры, реализуемое в форме конституционного, гражданского, уголовного, административного и арбитражного судопроизводства». Высказывается и иная позиция, согласно которой судебная власть «есть независимая и самостоятельная ветвь государственной власти, которая на основе права разрешает социальные конфликты, следит за соответствием нормативных и правоприменительных актов Конституции Российской Федерации и законам, а также устанавливает юридически значимые факты. Основной формой реализации судебной власти являются все разновидности правосудия». По мнению других специалистов, «судебную власть можно представить и рассматривать как некое место в системе социальной организации общества и органов государственной власти, где, в случае необходимости и в пределах, установленных законом, на основании права может осуществляться разрешение правовых споров или конфликтов с целью обеспечения стабильности социальных отношений». Понимают под судебной властью и «особую разновидность государственной власти, осуществляемую через систему специально уполномоченных государственных органов – судов, реализуемую отдельными должностными лицами – судьями, действующими на профессиональной основе, для выполнения правоприменительных функций с использованием ими принуждения, имеющая специальные задачи и способы их обеспечения».
На основе анализа существующих точек зрения Павликов С.Г. выделяет следующие признаки института судебной власти субъектов Российской Федерации:
1) тесная ее взаимосвязь и взаимообусловленность с федеральной судебной властью, выражающаяся в следующем:
а) в признании федеральной властью общеобязательной юридической силы судов субъектов Российской Федерации, а также обеспечении их исполнения (в том числе принудительного) в любом российском регионе;
б) в признании, в свою очередь, «региональной судебной властью» высшей юридической силы федеральных нормативных правовых актов (за исключением случаев, предусмотренных статьей 73 Конституции Российской Федерации), а также правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации;
2) в определенном «верховенстве» федеральной судебной власти, которое (с учетом необходимости обеспечения трудно «соотносимых» друг с другом принципов федерализма и единства судебной системы) должно выражаться в следующем:
а) в наличии возможности пересмотра судебных решений судов субъектов Российской Федерации, но только после проверки оспариваемого акта апелляционной (кассационной) инстанцией суда субъекта Российской Федерации и лишь при наличии таких нарушений в применении норм материального и процессуального права, которые не носят формальный характер, а в целом обусловили принятие несправедливого и незаконного решения;
б) в наделении судов субъектов Российской Федерации правом применять при рассмотрении дел собственные процессуальные правила, определенные субъектом Российской Федерации, которые, соответствуя общим принципам российского права, призваны обеспечить более быстрое судебное разбирательство и упрощение инициирования его процедуры;
3) максимально тесное взаимодействие суда субъекта Российской Федерации и жителей соответствующего региона.
Одним из противоречивых вопросов, относящихся к институционализации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, является вопрос о том, входят ли в нее судебные органы. Конституция Российской Федерации не содержит нормы, посвященные судебной системе субъектов Федерации. Как отмечает А.П. Любимов, «представляется, что содержащаяся в статье 73 Конституции Российской Федерации формулировка «вся полнота государственной власти» имеет чисто декларативный характер и реально означает просто полномочия, определяемые по остаточному принципу». Например, согласно действующей Конституции Российской Федерации, судебная власть осуществляется Федерацией, поэтому вряд ли можно говорить, что субъекты Российской Федерации, даже республики обладают «всей полнотой судебной власти, поскольку и судопроизводство, и процессуальное законодательство находятся в ведении Федерации (п. «о» ст. 71). Рассуждая на эту тему, А.П. Любимов отмечает, «если они могут самостоятельно осуществить полномочия судебной власти, то через суды не входящие в российскую судебную систему. Таковыми в принципе являются конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, хотя и они формально включены в состав единой судебной системы России (ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»); кроме того, мировые суды учреждаются субъектами Федерации, однако они фактически входят в единую судебную систему, так как законность и обоснованность приговоров и других решений мировых судей будут проверять районные (федеральные) суды, а финансироваться мировые суды должны также из федерального бюджета.
Конституция Кабардино-Балкарской Республики непосредственно не регулирует вопросы компетенции республики, связанные с организацией и функционированием на ее территории системы мировой юстиции. Согласно части 2 статьи 126 Конституции республики, порядок деятельности и срок полномочий мировых судей Кабардино-Балкарской Республики устанавливаются республиканским законом в соответствии с федеральным законом.
Соответствующий Закон Кабардино-Балкарской Республики «О мировых судьях Кабардино-Балкарской Республики» был принят в 1999 году. В соответствии с данным законом мировые судьи назначаются на должность Парламентом Кабардино-Балкарской Республики по представлению Президента Кабардино-Балкарской Республики, основанному на представлении Председателя Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики. Мировым судьей может стать гражданин Российской Федерации, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет, не совершивший порочащих его поступков, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию квалификационной коллегии судей республики. От сдачи квалификационного экзамена и представления рекомендации квалификационной коллегии судей освобождаются лица, имеющие стаж работы в должности судьи федерального суда не менее 5 лет.
Закон устанавливает ограничения для мировых судей. Так, мировой судья не вправе быть депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти или органов местного самоуправления, принадлежать к политическим общественным объединениям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности мирового судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельности.
Мировой судья впервые назначается на должность сроком на три года. При последующих назначениях на должность мирового судьи назначается сроком на пять лет.
Кабардино-Балкарская Республика одной из первых в Российской Федерации создала специализированный орган судебного конституционного контроля – Конституционный Суд. Этот орган был учрежден в республике в 1992 году. Правовое положение, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики определяется Конституцией Кабардино-Балкарской Республики и Законом «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики» от 25 декабря 1997 года.
Конституционные (уставные) суды являются наиболее яркими и адекватными представителями судов субъектов в российской судебной системе. Функционирование конституционных (уставных) судов придает завершенность и целостность демократической, соответствующей принципу разделения властей, организации власти в субъектах Российской Федерации. В этом аспекте их образование является частью формирования конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
Функционирование конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации весьма актуально и с позиции интересов Федерации в целом. Мы согласны с Ж.И. Овсепян, которая отмечает, что множественность конституционных (уставных) судов способствует повышению авторитета федеральной власти в целом и федерального Конституционного Суда в частности, поскольку неизбежна конкуренция конституционных (уставных) судов республик (соответственно – иных субъектов Федерации) по горизонтали, т.е. между собой, и поскольку существует конкуренция федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.
В этой связи главной особенностью главы VII Конституции республики можно назвать статью 122, определяющую статус и компетенцию Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики. Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики, как видно из вышеприведенного анализа, не только представляет собой важный составной элемент государственного образования, претендующего на статус демократического правового государства, но и выступает одним из основных звеньев во всем механизме государственной власти республики, играющим существенную роль в выстроенной Конституцией республики системе «сдержек и противовесов», обеспечении необходимого баланса ветвей государственной власти республики.
Функционирование конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации весьма актуально с позиции интересов и Федерации в целом, и в то же время это соответствует интересам субъектов Российской Федерации. С позиции «федерального интереса» функционирование конституционных (уставных) судов субъектов России позволяет формировать в России «правовой федерализм». В условиях федеративного государства каждому уровню законодательной власти должен соответствовать свой уровень органов судебного конституционного контроля, поскольку в классической его модели – судебный конституционный контроль – это прежде всего механизм сдерживания законодательной власти.
Не менее важен и другой момент, как справедливо подчеркивают Г.А. Гаджиев и В.А. Кряжков, «образование конституционных судов как особых судебных органов конституционного контроля – свидетельство того, что происходит правовое обогащение общества. Они несомненно усиливают судебную власть… Создается важная предпосылка укрепления конституционных основ российской государственности, превращения конституции в действующее право».
Заслуживает своего внимания формулирование в Конституции сущности и предназначения Конституционного Суда республики. В соответствии с частью 1 статьи 122 прежней редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики был определен как судебный орган по защите конституционного строя Кабардино-Балкарской Республики. Такое максимально широкое понимание сущности конституционного производства и отведение Конституционному Суду соответствующих роли и места в системе правовых гарантий конституционного строя и в целом в системе институтов конституционного строя представляло собой существенное отличие от всех встречающихся соответствующих положений конституций и уставов других субъектов Российской Федерации, определяющих правовой статус конституционных судов. Так, согласно статье 93 Конституции Республики Дагестан Конституционный Суд Республики Дагестан является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Аналогичные формулировки содержатся в Конституции Республики Ингушетия, Конституции Республики Марий Эл. В соответствии с частью 1 статьи 99 Конституции Республик Бурятия Конституционный Суд Республики Бурятия является высшим органом судебной власти по защите конституционного строя Республики Бурятия. Такая же формулировка закреплена в части 1 статьи 87 Конституции Республики Саха (Якутия). Конституция Республики Северная Осетия – Алания установила, что Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания является судебным органом, осуществляющим конституционное правосудие в Республике Северная Осетия-Алания, и входит в судебную систему Российской Федерации. Согласно статье 122 Конституции Республики Хакасия Конституционный суд Республики Хакасия является органом судебной власти по защите конституционного строя Республики Хакасия. Конституция Российской Федерации, как известно, не содержит определения понятия Конституционного Суда Российской Федерации.
Показанное отличие ранее действовавшей нормы части 1 статьи 122 Конституции Кабардино-Балкарской Республики – это следствие правовой небезупречности ее формулировки. Она объясняется отчасти отсутствием на 1997 год в Российской Федерации опыта конституционно-правового регулирования данного вопроса. Следует отметить в этой связи, что Кабардино-Балкария одним из первых субъектов Российской Федерации, уже в мае 1992 года, Законом «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики» образовала Конституционный Суд республики. В то же время нельзя не признать, что в науке конституционного права к моменту принятия основного закона республики понятие и сущность конституционного судопроизводства, органа конституционного судебного контроля были разработаны в достаточной мере.
В силу изложенного обстоятельства разработчики первых конституционных поправок скорректировали положение части 1 статьи 122 и Законом Кабардино-Балкарской Республики от 28 июля 2001 года № 74-РЗ «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» она изложена в новой редакции: «Конституционный Суд является органом судебного конституционного контроля».
Следует отметить, что процессы организации и деятельности конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации идут не беспроблемно. Так в Республике Мордовия упразднен учрежденный ранее Конституционный Суд Мордовии, имели место попытки упразднения конституционных судов в Дагестане и Кабардино-Балкарии. Как полагает судья Конституционного суда Республики Коми С. Толстов: «Не надо лукавить, а следует прямо сказать, что приходиться говорить не о становлении конституционного (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации, а о её медленном отмирании». Ученые, руководители органов государственной власти указывают на различные причины кризисных явлений в организации конституционной юстиции субъектов. Прежде всего, исследователи говорят о том, что в связи с длительным периодом игнорирования федеральным законодательством конституционных (уставных) судов субъектов возникла «неопределенность» роли и места конституционных (уставных) судов в системе судебных органов Российской Федерации и в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, например, многие федеральные законы не учитывают факт децентрализации конституционной (уставной) юстиции в Российской Федерации и поэтому наделяют суды общей юрисдикции, арбитражные и военные суды компетенцией, которая в соответствии со статьей 27 Закона «О судебной системе Российской Федерации» отнесена к юрисдикции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Недостаточную интенсивность развития конституционной юстиции в субъектах связывают и с низкой загруженностью данных судов. Однако здесь следует согласиться с мнением М.А. Митюкова, подчеркнувшего что степень загрузки конституционных (уставных) судов нельзя соизмерять с уровнем судов общей юрисдикции: «Конституционные (уставные) вопросы и споры несопоставимы с уголовными и гражданскими делами, тем более с делами об административных правонарушениях. Сама подготовка к разрешению конституционного дела требует иногда многомесячного масштаба изучения не только отечественного, но и зарубежного законодательного, правоприменительного и доктринального массива, а также общепризнанных принципов и норм международного права. Это сложная исследовательская работа, во многом неизвестная судьям общей юрисдикции, да она и не приспособлена к судам, где рассмотрение поставлено «на поток».
Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики состоит из пяти судей, в том числе Председателя Суда и его заместителя.
Часть 2 статьи 122 Конституции Кабардино-Балкарской Республики закрепила полномочие Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики по запросам Президента Кабардино-Балкарской Республики, Парламента, депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики, Правительства Кабардино-Балкарской Республики, Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики, Арбитражного Суда Кабардино-Балкарской Республики, прокурора Кабардино-Балкарской Республики, органов местного самоуправления Кабардино-Балкарской Республики, общественных объединений в лице их республиканских органов и граждан разрешать дела о соответствии Конституции Кабардино-Балкарской Республики:
а) законов Кабардино-Балкарской Республики, нормативных актов Президента Кабардино-Балкарской Республики, Парламента Кабардино-Балкарской Республики, Правительства Кабардино-Балкарской Республики, нормативных актов органов местного самоуправления;
б) не вступивших в силу международных соглашений и договоров (соглашений) Кабардино-Балкарской Республики.
Часть 3 статьи 122 основного закона республики наделила Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики полномочием по разрешению споров о компетенции:
а) между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, если спор не подлежит рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации;
б) между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления.
Пункт «б» части 3 статьи 122 тем самым закрепляет одну из очень важных особенностей, которая является необходимой и эффективной гарантией обеспечения конституционности при осуществлении местного самоуправления, стабильности муниципальной власти, в какой-то степени гарантией от правового кризиса взаимоотношений органов местного самоуправления. Значение закрепления за Конституционным Судом Кабардино-Балкарской Республики этой довольно объемной и сложной сферы правоотношений особенно велико, поскольку именно муниципальная власть является властью, наиболее приближенной к населению, именно с ней граждане сталкиваются ежедневно и поэтому именно она в первую очередь, несмотря на различные правовые нюансы, олицетворяет в глазах населения власть. Не случайно в связи с этим многие ученые-конституционалисты приветствуют закрепление аналогичных полномочий за конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Следует отметить, тем не менее, что за все время существования данной нормы в Кабардино-Балкарской Республике не возникло ни одного спора о компетенции между органами местного самоуправления, потребовавшего вмешательства Конституционного Суда республики. Между тем нынешняя редакция Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления системы органов муниципальной власти и их компетенции не является, к сожалению, идеальной с позиции предупреждения от возможных компетенционных споров и стабильности взаимоотношений органов местного самоуправления в целом.
Часть 4 статьи 122 установила, что Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона или иного нормативного акта Кабардино-Балкарской Республики, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Вышеизложенные полномочия Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики ранее в старой редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики в определенной части пересекались с полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации. Возникавшая в этой связи проблема разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере осуществления судебного конституционного контроля не могла остаться без внимания ученых-конституционалистов. Так, Г.А. Гаджиев и В.А. Кряжков заметили, что наблюдается неправомерное отторжение части компетенции Конституционного Суда Российской Федерации в пользу конституционных судов республик. В частности, часть 3 статьи 122 ранее действовавшей редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики, закрепившая за Конституционным Судом Кабардино-Балкарской Республики полномочие по разрешению споров о компетенции между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, вступала в противоречие с положением части 3 статьи 125 Конституции Российской Федерации, согласно которому споры между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации подлежат разрешению Конституционным Судом Российской Федерации.
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года №1-ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации» практически снял вопрос о правомерности существования органов судебного конституционного контроля субъектов Российской Федерации, прямо предусмотрев их в статье 27, довольно активно обсуждавшийся в науке конституционного права. Вместе с тем установленная им компетенция конституционных (уставных) судов существенно и, по мнению многих, была неоправданно сужена и вследствие этого расходилась с уже имевшейся практикой конституционного (уставного) закрепления компетенции соответствующих судов. Часть 1 статьи 27 отнесла к ведению конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации вопросы соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также толкование конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Федеральный конституционный закон не предусматривает возможности дополнения этого круга вопросов конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, то есть перечень, состоящий из двух названных вопросов, сформулирован как исчерпывающий. Тем самым по сути игнорировалось уже имеющееся в субъектах Российской Федерации и реализовывавшееся конституционное (уставное) закрепление компетенции органов судебного конституционного контроля субъектов Российской Федерации, которое во многих субъектах Российской Федерации было уже, по мнению отдельных ученых, достаточно развито. Таким образом, Федеральный конституционный закон «О судебной системе в Российской Федерации», сняв одну проблему, фактически породил другую, одновременно поставив под сомнение уже принятые решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по вопросам, не оговоренным им.
Исходя из вышеизложенных обстоятельств, Закон Кабардино-Балкарской Республики от 28 июля 2001 года № 74-РЗ «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» внес ряд корректив в статью 122 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Так, в результате часть 3 статьи 122 дополнилась существенной оговоркой о том, что Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, если спор не подлежит рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации. Тем не менее, и в этой редакции отдельными авторами усматривается вторжение в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации. Так, А.Х. Пихов считает эту формулировку в принципе юридически некорректной. «Возникает вопрос, как может указанный спор не подлежать рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации, если федеральная Конституция относит это к его ведению. Вероятно, законодатель имел в виду возможность рассмотрения подобного спора республиканским Конституционным Судом в том случае, если он не находится на рассмотрении федерального Конституционного Суда. Однако и такой подход является сомнительным, поскольку один и тот же спор может рассматриваться хотя и не сразу, но в двух судебных органах – Конституционном Суде республики, а затем в Конституционном Суде Российской Федерации. Не исключено, что решения данных органов принципиально будут различными. В результате возникнет коллизия юридических сил решений двух судов».
Однако для таких выводов не имеется правовых оснований. Не совпадает уже сам предмет рассмотрения в Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики и Конституционном Суде Российской Федерации. Последний в силу пункта «в» части 3 статьи 125 Конституции Российской Федерации рассматривает споры о компетенции только между высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которыми в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» являются легислатура субъекта Российской Федерации и правительство (глава) субъекта Российской Федерации. Таким образом, применительно к организации государственной власти Кабардино-Балкарской Республики предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации могут быть споры о компетенции только между Парламентом Кабардино-Балкарской Республики и Президентом Кабардино-Балкарской Республики – главой исполнительной власти республики, а также Парламентом Кабардино-Балкарской Республики и Правительством Кабардино-Балкарской Республики – высшим органом исполнительной власти республики в соответствии с Законом Кабардино-Балкарской Республики от 5 июля 2005 года «О системе исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики». Все споры между остальными органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, а также остальные споры органов государственной власти республики с участием Парламента Кабардино-Балкарской Республики, Президента Кабардино-Балкарской Республики, Правительства Кабардино-Балкарской Республики не подлежат рассмотрению в Конституционном Суде Российской Федерации. Между тем каждый спор о компетенции между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики – это свидетельство определенного сбоя в отлаженном механизме осуществления государственной власти республики, которая может расцениваться как угроза стабильности этого механизма, авторитету государственной власти Кабардино-Балкарской Республики в глазах населения. Соответственно, эти споры не могут оставаться без своего цивилизованного и основанного на Конституции Кабардино-Балкарской Республики разрешения. Вот почему данный предмет судебного конституционного контроля передан Конституцией республики в ведение Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики и не исключен полностью.
Более сложная правовая ситуация в вопросе о подведомственности возникает в случае, когда имеется спор о компетенции между Президентом Кабардино-Балкарской Республики и Правительством Кабардино-Балкарской Республики. Предложенная в свое время первым Президентом Кабардино-Балкарской Республики во внесенном им проекте закона «О системе исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики» и впоследствии воплощенная в указанном республиканском законе конструкция системы исполнительной власти республики такова, что орган государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, являющийся по Конституции Кабардино-Балкарской Республики главой исполнительной власти республики (Президент Кабардино-Балкарской Республики), и высший исполнительный орган государственной власти республики (Правительство Кабардино-Балкарской Республики) не совпадают. Вместе с тем этот же Закон в специальной статье 4, выстраивающей в системе исполнительных органов государственной власти республики их иерархию, указывает первым в этой иерархии исполнительных органов Президента Кабардино-Балкарской Республики. Налицо внутреннее противоречие, непоследовательность в самом Законе. Таким образом, данная редакция Закона, с одной стороны, и нормы Конституции Кабардино-Балкарской Республики, закрепляющие правовой статус Президента Кабардино-Балкарской Республики как главы исполнительной власти республики и Правительства Кабардино-Балкарской Республики как исполнительного органа государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, подотчетного Президенту Кабардино-Балкарской Республики, с другой стороны, вносят в этой части правовую неопределенность. Один орган возглавляет всю систему исполнительной власти и составляющих ее органов, однако в качестве высшего исполнительного органа государственной власти республики указан другой орган, который вместе с тем подотчетен первому.
Поскольку компетенция Правительства Кабардино-Балкарской Республики определяется, в первую очередь, республиканскими законами, прежде всего, Законом Кабардино-Балкарской Республики «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики», возникновение спора о компетенции между Президентом Кабардино-Балкарской Республики и Правительством Кабардино-Балкарской Республики теоретически вполне возможно. В этом заключается еще одна правовая коллизия, поскольку спор о компетенции возникает между органом, наделяющим компетенцией (источником компетенции) и органом, которые ею наделяется (адресатом компетенции). Разграничение компетенции внутри исполнительной власти – конституционная прерогатива Президента Кабардино-Балкарской Республики; законодательное наделение компетенцией исполнительного органа власти является по существу вторжением в сферу исполнительной власти, ограничением ее самостоятельности и не согласуется с конституционным принципом разделения государственной власти на три самостоятельные ветви (статья 10 Конституции Российской Федерации и статья 10 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). На федеральном уровне законодательное наделение компетенцией «уполномоченных» исполнительных органов государственной власти Российской Федерации выступает элементом системы «сдержек и противовесов», баланса ветвей государственной власти и не встречает правового препятствия в виде включения Президента России в систему органов исполнительной власти; на республиканском уровне правовая ситуация в силу статуса Президента республики как главы самостоятельной исполнительной власти сложнее. Между тем статья 114 Конституции Кабардино-Балкарской Республики устанавливает, что полномочия Правительства Кабардино-Балкарской Республики определяются Конституцией республики и республиканским законом.
Очевидно, что два органа в споре о компетенции между собой не могут выступать перед Конституционным Судом Российской Федерации одновременно в одном статусе – высшего исполнительного органа государственной власти Кабардино-Балкарской Республики. Конституционный Суд Российской Федерации может посчитать такой спор не подлежащим рассмотрению им. Не могут они выступать в споре о компетенции между собой в одном статусе и перед Конституционным Судом Кабардино-Балкарской Республики. Вот почему в пункте «а» части 3 статьи 122 Конституции Кабардино-Балкарской Республики законодателем использована именно такая формулировка – «если спор не подлежит рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации».
Следует отметить, что Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики за пятнадцать лет своей работы ни разу не рассматривал дела по спору о компетенции между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики. Практически не встречаются они и в практике конституционного судопроизводства других субъектов Российской Федерации. Тем не менее, справедливым представляется высказываемое в научной литературе мнение, что на самом деле, исходя из анализа дел, рассматриваемых конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, вопросы компетенции так или иначе возникают в ходе рассмотрения большинства дел, связанных с проверкой конституционности нормативных актов, иногда при толковании конституции (устава). На основе такого анализа уместен вывод о том, что специализированные органы конституционного контроля свои полномочия по разрешению споров о компетенции реализуют не прямым, а главным образом косвенным путем – через иные свои полномочия.
В этой связи заслуживающими внимания представляются следующие решения Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики.
В 1994 году группа депутатов Совета Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики обратилась в Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о соответствии указанных постановления и распоряжения Правительства Кабардино-Балкарской Республики в части введения социальной нормы площади жилья и ставки квартирной платы за приватизированное жилье Конституции Кабардино-Балкарской Республики с точки зрения установленного в республике принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной власти и закрепленного основным законом разграничения компетенций между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики.
Во исполнение Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» Правительством Российской Федерации 22 сентября 1993 года принято Постановление № 935 «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг».
В пункте седьмом данного Постановления давалось поручение органам исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, в том числе и Кабардино-Балкарской Республики, до 1 января 1994 года представить на утверждение соответствующим органам государственной власти предложения о размерах социальной нормы жилья.
Во исполнение этих нормативных актов 25 января 1994 года Кабинет Министров (Правительство) Кабардино-Балкарской Республики принял Постановление «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг» и утвердил положение о порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг.
В своем Постановлении Кабинет Министров (Правительство) Кабардино-Балкарской Республики утвердил сроки поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, принял предел социальной нормы площади жилья 18 кв. м общей площади на одного человека при оплате жилья и коммунальных услуг, а также при предоставлении гражданам компенсаций (субсидий) установил порядок предоставления компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг.
Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики в своем Постановлении от 1 июля 1994 года установил, что приняв в пункте втором данного Постановления предел социальной нормы жилой площади на одного человека при оплате жилья и коммунальных услуг, а также при предоставлении гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг, Кабинет Министров (Правительство) вышел за пределы полномочий, предоставленных ему статьей 113 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, а именно: не выполнил установленный Законом «Об основах федеральной жилищной политики» (статья 11) порядок определения социальной нормы площади жилья и пункт 7 Постановления Совета Министров – Правительства Российской Федерации «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядок предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг» и не представил на утверждение Парламенту Кабардино-Балкарской Республики предложение о размерах социальной нормы площади жилья.
На основании изложенного Конституционный Суд республики признал неконституционным Постановление Кабинета Министров (Правительства) Кабардино-Балкарской Республики № 8 от 25 января 1994 года «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг» в части принятия предела социальной нормы (пункт 2) как не соответствующее статьям 9 и 10 Конституции Кабардино-Балкарской Республики с точки зрения установленного в Кабардино-Балкарской Республике разделения законодательной, исполнительной и судебной власти и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Кабардино-Балкарской Республики.
В данном деле вопрос хотя рассматривался формально о конституционности нормативного правового акта, но на самом деле предметом рассмотрения был по сути спор о компетенции законодательного органа власти республики и Правительства республики. Конституционность проверялась с позиции разграничения компетенции между органами государственной власти республики.
В другом деле, также фактически представлявшем собой спор о компетенции, в котором участвовали те же стороны – Совет Республики Парламента и Правительство республики Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики принял небесспорное и юридически небезупречное, на наш взгляд, решение, в котором не согласился с доводами парламентариев. Примечательно, что в данном деле фактически стороной являлся также и Президент Кабардино-Балкарской Республики, на основании спорного указа которого и действовало Правительство республики. Однако Парламент в лице Совета Республики не стал вступать в официальный спор о компетенции с главой республики и обжаловал основанный на указе Президента правительственный акт, носивший чисто правоприменительный характер. Таким образом, дело частично носило характер скрытого спора о компетенции между Парламентом и Президентом республики.
23 сентября 1999 года Совет Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики, полагая, что, приняв указанное Постановление, Правительство Кабардино-Балкарской Республики нарушило ряд положений Конституции Кабардино-Балкарской Республики, обратился в Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики с запросом о признании Постановления от 10 июля 1999 года № 317 «Об утверждении устава Республиканского фонда стимулирования развития личных подсобных (частных) хозяйств» не соответствующим Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Оспариваемое в запросе Совета Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 10 июля 1999 года № 317 «Об утверждении устава Республиканского фонда стимулирования развития личных подсобных (частных) хозяйств» было принято во исполнение Указа Президента Кабардино-Балкарской Республики от 21 июня 1999 года № 41 «О мерах по стимулированию производства и заготовок сельскохозяйственной продукции у населения» и регламентирует правовые основы деятельности фонда, его назначение, источники финансирования, порядок осуществления контроля за использованием средств фонда.
Источниками средств фонда определены:
- средства, поступающие в республиканский бюджет Кабардино-Балкарской Республики от введения системы идентификации качества алкогольной продукции и табака;
- 25 процентов средств, предусмотренных в республиканском бюджете Кабардино-Балкарской Республики на дотацию животноводства и растениеводства;
- 15 процентов средств, предусмотренных в республиканском бюджете Кабардино-Балкарской Республики на поддержку крестьянских и фермерских хозяйств;
- 0,3 процента отчислений от прибыли перерабатывающей промышленности.
По мнению Совета Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики упомянутое Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики нарушало требования:
- пункта «л» части первой статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, в соответствии с которым распределение средств республиканского бюджета и перераспределение их на другие цели относится к совместному ведению палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики;
- пункта «м» части первой статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, из которого вытекает, что образование государственного внебюджетного фонда Кабардино-Балкарской Республики; утверждение его бюджета и контроль за его исполнением относятся к совместному ведению палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики;
- статей 10, 16, 73 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, устанавливающих принцип разделения государственной власти в Кабардино-Балкарской Республике на законодательную, исполнительную и судебную, обязанность Правительства Кабардино-Балкарской Республики соблюдать Конституцию и законы Кабардино-Балкарской Республики, недопустимость принятия Правительством республики нормативных правовых актов по вопросам, не относящимся к его ведению.
Совет Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики, обосновывая свою позицию о не конституционности Постановления Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 10 июля 1999 года № 317, исходил из того, что Правительство республики, направив в фонд стимулирования развития личных подсобных (частных) хозяйств бюджетные средства в виде 25 и 15 процентов от сумм, предназначенных соответственно на дотацию животноводства и растениеводства, на поддержку крестьянских (фермерских) хозяйств, внесло изменения в республиканский бюджет 1999 года, перераспределило бюджетные средства и направило их на другие, не предусмотренные бюджетом, цели. По мнению заявителя, Правительство не имело на это права, так как эти вопросы относятся к совместному ведению палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики.
Проанализировав доводы заявителя и исследовав материалы дела, Конституционный Суд констатировал следующее.
В соответствии с действующим в Российской Федерации законодательством, регулирующим бюджетный процесс, исполнение бюджета и управление бюджетными средствами отнесено к сфере деятельности органов исполнительной власти. В Кабардино-Балкарской Республике обеспечение исполнения республиканского бюджета также возложено на Правительство Кабардино-Балкарской Республики (ст. 15 Закона КБР от 20.02.1999 г. № 5-РЗ «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики»).
Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики пришел к выводу, что в процессе исполнения бюджета исполнительный орган, в данном случае Правительство Кабардино-Балкарской Республики, может вносить изменения по расходам бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации. При этом свой вывод он обосновал ссылкой не на Бюджетный кодекс Российской Федерации, где закреплены прямо противоположные нормы, а на утративший силу и принятый до принятия Конституции Российской Федерации Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 года № 4807-1 (статья 26).
Как явствует из Устава фонда стимулирования развития личных подсобных (частных) хозяйств, основными целями его создания являются оказание государственной поддержки населению по развитию личных подсобных хозяйств, увеличению в них производства сельхозпродукции, а также предоставление финансовых средств заготовительным организациям для закупок продукции, произведенной в личных хозяйствах.
Денежные средства, часть из которых Правительство Кабардино-Балкарской Республики направило в упомянутый фонд, в бюджете Кабардино-Балкарской Республики 1999 года предназначались на эти же цели, – а именно на помощь фермерским хозяйствам – тем же частным производителям сельхозпродукции, на поддержку животноводства и растениеводства, а в целом на развитие сельского хозяйства республики.
Приведенные факты, указал Конституционный Суд, подтверждают, что Правительство Кабардино-Балкарской Республики не вносило изменений в бюджет республики, требующих законодательного оформления, а в ходе его исполнения использовало денежные средства по назначению, перераспределив их в рамках одной и той же статьи «Сельское хозяйство» функциональной структуры расходов республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики на 1999 год, разработанной в соответствии с Законом Российской Федерации «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ (статья 11) и в пределах утвержденных Парламентом Кабардино-Балкарской Республики ассигнований. Здесь Конституционный Суд республики допустил, на наш взгляд, существенную и ключевую ошибку, посчитав, в нарушение не исследовавшегося им Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации», целый раздел «Сельское хозяйство» бюджетной статьей.
С учетом этих обстоятельств, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики пришел к заключению, что доводы заявителя о том, что Правительство Кабардино-Балкарской Республики превысило свои полномочия, вторглось в компетенцию Парламента и тем самым нарушило требования пункта «л» части первой статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, в ходе судебного разбирательства своего подтверждения не нашли.
Принцип разделения властей, закрепленный в общей форме в статье 10 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, реализуется и конкретизируется в нормах Конституции, определяющих статус Парламента, Президента, Правительства и судов Кабардино-Балкарской Республики. При этом выделение функции принятия законов и наделение соответствующей компетенцией Парламента сочетается с правом Президента в соответствии с частями первой и второй статьи 86 Конституции Кабардино-Балкарской Республики издавать указы, в том числе нормативного характера и с правом Правительства издавать постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента Кабардино-Балкарской Республики. Указанное право Президента производно от его конституционного статуса главы республики и гаранта Конституции Кабардино-Балкарской Республики, поскольку в соответствии с частью второй статьи 78 Конституции Президент Кабардино-Балкарской Республики «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Управленческие акты исполнительного характера, издаваемые Правительством, связаны с неизбежным наделением органов исполнительной власти правом свободного усмотрения при принятии решений в рамках, определенных законом и находятся в полном соответствии с кругом полномочий Правительства, предусмотренных статьями 112, 113, 114 Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Изложенное, заключил Конституционный Суд в своем Постановлении от 9 февраля 2000 года № П-1-2, свидетельствует о том, что, принимая оспариваемое Постановление, Правительство действовало в пределах своих полномочий и компетенции, в соответствии с Конституцией Кабардино-Балкарской Республики, Законом Кабардино-Балкарской Республики «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики» и не допустило нарушений требований статей 10, 16, 73 и 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Представляет интерес пример, когда спор о компетенции между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики был завуалирован под запрос о даче толкования нормы Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Конституционный Суд республики рассмотрел по запросу Совета Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 1 июля 1998 года дело о толковании пункта «к» части первой статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, в соответствии с которым к совместному ведению палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики относится «утверждение государственных программ социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики, заслушивание отчетов о ходе их реализации».
Основанием к рассмотрению дела, согласно пункта «в» части второй статьи 21 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики», явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений пункта «к» части первой статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, связанная с понятием «утверждение государственных программ социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики».
Вследствие этого, Совет Республики просил разъяснить:
- является ли республиканская целевая программа социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики государственной программой социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики по смыслу Конституции Кабардино-Балкарской Республики;
- являются ли республиканские целевые программы по отдельным социальным и экономическим вопросам государственными программами социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики по смыслу Конституции Кабардино-Балкарской Республики;
- если республиканская целевая программа социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики является государственной программой социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики, то являются ли утверждение государственной программы социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики и ее принятие одним и тем же юридическим актом.
Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики заметил, что Конституция Кабардино-Балкарской Республики, принятая 1 сентября 1997 года, в пункте «к» части первой статьи 100 к вопросам совместного ведения Совета Республики и Совета Представителей Парламента Кабардино-Балкарской Республики отнесла «утверждение государственных программ социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики, заслушивание отчетов о ходе их реализации». Однако в данной норме Конституции не содержится конкретной формулировки того, что понимать под государственной программой социально-экономического развития. В связи с этим для выявления правового смысла понятия он обратился к содержанию Закона Кабардино-Балкарской Республики «О целевых программах социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики» от 7 апреля 1997 года, в котором дается развернутое определение понятия «программа социально-экономического развития». Согласно названному закону, республиканская целевая программа Кабардино-Балкарской Республики – «это пакет документов, содержащих перечень мероприятий, связанных с решением наиболее важных, приоритетных для республики проблем». Государственными заказчиками определены: орган исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики, Советы местного самоуправления районов и городов и другие юридические лица, утвержденные Правительством Кабардино-Балкарской Республики. Финансирование программы производится за счет средств республиканского (КБР) бюджета, при этом распределителем бюджетных средств является государственный заказчик, который и несет ответственность за своевременную и качественную реализацию программы. Инициаторами разработки программы могут выступать Президент, Парламент, Правительство Кабардино-Балкарской Республики, Советы местного самоуправления районов и городов республиканского подчинения Кабардино-Балкарской Республики. Формирование же программы осуществляется Правительством Кабардино-Балкарской Республики в соответствии с принятыми основными направлениями экономической и структурной политики и приоритета социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики.
Эти признаки целевых программ социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики и правовые отношения, возникающие при их формировании, утверждении и реализации свидетельствуют о том, что речь идет именно о государственных программах социально-экономического развития республики, в том числе и по отдельным направлениям экономической, социальной и культурной жизни.
Как видно из самого текста запроса и как подтвердил в судебном заседании представитель Совета Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики, неопределенность возникла и в том, кто должен утверждать программы социально-экономического развития республики – Парламент или Правительство Кабардино-Балкарской Республики, то есть наряду с толкованием положений Конституции по существу имеет место и спор о компетенции, который необходимо разрешить.
В связи с этим Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики констатировал следующее.
Закон Кабардино-Балкарской Республики «О целевых программах социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики», который в силу приведенных выше обстоятельств фактически является законом о государственных программах социально-экономического развития республики, право утверждения этих программ предоставляет Правительству Кабардино-Балкарской Республики (ст. 4 Закона). Между тем Конституцией Кабардино-Балкарской Республики такое право, в качестве предмета совместного ведения, закреплено за палатами Парламента Республики.
Тем самым Закон о целевых программах в части порядка их утверждения пришел, согласно заключению Конституционного Суда, в противоречие с положениями Конституции Кабардино-Балкарской Республики по этим вопросам.
Конституция Кабардино-Балкарской Республики обладает высшей юридической силой и верховенством над всеми другими правовыми актами Кабардино-Балкарской Республики (ст. 16 Конституции). Согласно статье второй раздела второго Конституции («Заключительные и переходные положения») «Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Кабардино-Балкарской Республики до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Кабардино-Балкарской Республики».
Таким образом, государственные (целевые) программы социально-экономического развития республики подлежат утверждению Парламентом Кабардино-Балкарской Республики.
Отвечая на вопрос, является ли утверждение программы и ее принятие одним и тем же юридическим актом, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики приходит к выводу, что слова «утверждение» и «принятие» практически имеют один и тот же смысл, применяются равнозначно и обозначают одни и те же действия и взаимозаменяемы: принимать – утверждать голосованием, выражать согласие с чем-нибудь; утверждать – принимать решение, официально оформить и т.д.
О равнозначности и взаимозаменяемости этих двух слов в данном контексте говорит и упомянутый Закон о целевых программах. Статья четвертая Закона озаглавлена «Порядок представления и утверждения программы». В то же время, в части второй этой статьи записано: «Принятие программы осуществляется Правительством Кабардино-Балкарской Республики», то есть Закон не делает разницы между понятиями «утверждение программы» и «принятие программы». Более того, все программы по различным отраслям народного хозяйства в 1997-1998 гг. Правительством Кабардино-Балкарской Республики были утверждены, а не приняты. Нет какой-либо разницы между этими понятиями и в правовом смысле.
На основании изложенного Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики Постановлением от 21 сентября 1998 года № П-1-9 постановил:
1. Под государственной программой «социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики» в смысле пункта «к» части первой статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики понимается любая программа (в том числе и целевая) по решению наиболее важных, приоритетных для республики проблем по тем или иным направлениям социально-экономической и культурной жизни, формируемая Правительством Кабардино-Балкарской Республики, заказчиком которой является орган исполнительной власти, Советы местного самоуправления районов и городов, другие юридические лица, утвержденные правительством Кабардино-Балкарской Республики и финансируемая полностью или частично из государственного бюджета Кабардино-Балкарской Республики.
2. Понятия «утверждение программы» и «принятие программы» равнозначны, имеют один и тот же смысл, выражают одно и то же действие, следовательно, и утверждение программы, и принятие программы является одним и тем же юридическим актом.
3. В соответствии с пунктом «к» части первой статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, государственные (целевые) программы социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики подлежат утверждению Парламентом Кабардино-Балкарской Республики.
В процессе ревизии конституционного текста в 2001 году был скорректирован пункт «б» части 2 статьи 122 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, относившей к ведению Конституционного Суда республики разрешение дел о соответствии Конституции Кабардино-Балкарской Республики не вступивших в силу договоров между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как известно, согласно части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд России разрешает дела о соответствии договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации. Как видно, прямое совпадение сфер юрисдикции здесь отсутствует. Во-первых, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики рассматривает соответствующие дела на предмет соответствия договоров Конституции Кабардино-Балкарской Республики, а Конституционный Суд Российской Федерации – на предмет соответствия Конституции Российской Федерации. Во-вторых, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики проверяет только не вступившие в силу межрегиональные договоры, тогда как Конституционный Суд России проверяет, наоборот, только вступившие в силу договоры между субъектами Российской Федерации. Тем не менее, в целях исключения появления возможных правовых претензий в этой части данная норма Законом Кабардино-Балкарской Республики от 28 июля 2002 года № 74-РЗ была исключена.
В то же время в Конституции Кабардино-Балкарской Республики, так же, как и в других субъектах Российской Федерации, компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по своему объему не была приведена в соответствие с Федеральным конституционным законом «О судебной системе в Российской Федерации» ввиду имевшего места правового спора относительно содержания соответствующей статьи Федерального конституционного закона.
В этой связи в 2002 году законодательные ораны государственной власти республик Татарстан и Башкортостан ввиду осуществлявшейся органами прокуратуры и юстиции компании по приведению законодательства субъектов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством были вынуждены обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации. В запросе Государственного Совета Республики Татарстан утверждалось, что норма статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе в Российской Федерации», как устанавливающая исчерпывающий перечень полномочий конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, противоречит статьям 11 (часть 2), 72 (пункт «н» части 1), 73, 77 (часть 1) и 118 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку ограничивает право субъектов Российской Федерации наделять эти суды, являющиеся судами субъектов Российской Федерации, дополнительными полномочиями. Право субъектов Российской Федерации наделять создаваемые ими конституционные (уставные) суды дополнительными полномочиями, не противоречащими Конституции Российской Федерации, вытекает, по мнению заявителя, и из пункта 4 статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Государственное Собрание Республики Башкортостан исходило в своем обращении из того, что установление исчерпывающего перечня полномочий конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации не соответствует статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 6 марта 2003 года № 103-О пришел к выводу, что дела, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации как судам, входящим в судебную систему Российской Федерации, неподведомственны. Предоставление же им полномочий вне указанных пределов не противоречит Конституции Российской Федерации, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации.
Следовательно, содержащийся в части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Российской Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим. Оспариваемая заявителями норма, оставляя на усмотрение субъекта Российской Федерации решение вопроса о создании конституционного (уставного) суда, носит не императивный, а диспозитивный характер и одновременно ориентирует на то, какие основные вопросы могут рассматриваться таким судом в случае его создания.
Часть 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта Российской Федерации. При этом из Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», других федеральных законов не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Часть 5 статьи 122 Конституции Кабардино-Балкарской Республики наделила Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики полномочием толкования Конституции Кабардино-Балкарской Республики по запросам Президента Кабардино-Балкарской Республики, Парламента Кабардино-Балкарской Республики, Правительства Кабардино-Балкарской Республики, депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики и органов местного самоуправления Кабардино-Балкарской Республики.
Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики является единственным органом государственной власти республики, имеющим право давать официальное толкование. Данное исключительное полномочие, как отмечено выше, прямо закреплено в Федеральном конституционном законе «О судебной системе в Российской Федерации» и, соответственно, воспроизведено во всех субъектах Российской Федерации, где предусмотрены конституционные (уставные) суды. Обратим в этой связи внимание на наличие, на наш взгляд, определенной правовой неоднозначности данного положения. С одной стороны, возложение данного полномочия на конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в силу юридической природы и правового предназначения указанных органов вполне логично. С другой стороны, толкование конституции, как и любого правового акта, заключается в выявлении правового смысла, закладывавшегося в содержание нормы органом, принявшим конституцию, в разъяснении исходя из этого смысла сути нормы, существа идеи, задачи, цели, которыми руководствовался этот орган, содержания того или иного механизма, решения, предусмотренного тем же органом, принявшим конституцию; кроме того, это и преодоление неопределенности в понимании реализованной в норме воли органа, принявшего конституцию (конституанта). Аутентичное толкование норм права – это вид юридической деятельности, осуществляемый правотворческим органом и состоящей в уяснении и разъяснении собственных нормативных правовых актов с целью устранения неясности, неточности, достижения единообразия в понимании и применении данной юридической нормы. Исходя из этого именно аутентичное толкование является самым верным и точным выражением смысла и воли, заложенных в конституции.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-РЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конституция (устав) субъекта Российской Федерации принимается исключительно законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Ввиду изложенного такое установленное федеральным законодателем несовпадение субъекта принятия конституции (устава) и субъекта ее толкования представляется не вполне оправданным; оно лишает не только возможности реализации имманентно присущего права на аутентичное толкование, но и существенно ограничивает полномочия законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, являющегося одновременно представительным органом власти субъекта Российской Федерации, ограничивает самостоятельность законодательной власти в целом.
Полномочие Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики по осуществлению толкования положений Конституции Кабардино-Балкарской Республики несколько раз реализовывалось Конституционным Судом республики. Самым показательным в связи с изложенным и, на наш взгляд, заметным и интересным с позиций широты подхода и своего содержания является Постановление Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики по делу о толковании частей 2 и 3 статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Часть 2 статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики предусматривала, что каждый гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Кабардино-Балкарской Республики, является гражданином Кабардино-Балкарской Республики.
В части 3 статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики определено, что гражданин Кабардино-Балкарской Республики одновременно является и гражданином Российской Федерации, обладает на ее территории всеми правами и свободами, несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Конституцией Кабардино-Балкарской Республики.
Парламент Кабардино-Балкарской Республики, не имея конституционной возможности в силу указанных выше причин самому разъяснить заложенный им в Конституции республики смысл термина «гражданин Кабардино-Балкарской Республики», обратился в Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики с запросом о даче толкования указанного термина. В своем запросе Парламент Кабардино-Балкарской Республики указал, что использовал в Конституции республики термин «гражданин Кабардино-Балкарской Республики» исключительно для обозначения факта постоянного проживания гражданина Российской Федерации на территории Кабардино-Балкарской Республики. Однако в данном случае аутентичное толкование Парламента республики и выявление смысла, закладывавшегося Парламентом по мнению Конституционного Суда республики, как это ни парадоксально, существенно различаются. Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики указал, что термин «гражданин Кабардино-Балкарской Республики», используемый в частях 2 и 3 статьи 6 и других статьях Конституции Кабардино-Балкарии, применяется не только для одного лишь обозначения факта постоянного (обычного и действительного) проживания на территории Кабардино-Балкарии, но и несет определенную правовую нагрузку, а именно, закрепляет его устойчивую правовую связь с Кабардино-Балкарской Республикой, вытекающую из его места проживания.
«Понятие «гражданин Кабардино-Балкарской Республики», используемое в частях 2 и 3 статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики в том его содержании и смысле, которые выявлены настоящим толкованием, означает, что гражданин Кабардино-Балкарской Республики – это гражданин Российской Федерации, постоянно (обычно и действительно) проживающий на территории Кабардино-Балкарской Республики, имеющий с нею устойчивую правовую связь, обладающий всеми правами и свободами и несущий обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также имеющий дополнительные права, касающиеся повышенной правовой защиты и дополнительных гарантий прав человека и гражданина, установленных Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами Кабардино-Балкарской Республики, принятыми ею в пределах своих полномочий, определенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами».
Согласно части 6 статьи 122 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, акты или отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Кабардино-Балкарской Республики договоры не подлежат введению в действие и применению. В соответствии с Законом Кабардино-Балкарской Республики от 12 декабря 1997 года № 38-РЗ «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики» решение Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
Следует отметить, что вопрос о юридической силе решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации является дискуссионным в науке отечественного конституционного права. С одной стороны, как справедливо отмечает Т.Г. Морщакова, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации не составляют иерархической системы, но вместе с тем они образуют систему институтов, объединенных общим конституционным пространством и едиными конституционными ценностями. На практике это подтверждается тем, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации обосновывают свои решения федеральным законодательством, ссылаются на постановления Конституционного Суда Российской Федерации. С другой стороны, не исключены ситуации, когда заявители либо иные заинтересованные лица и органы могут быть не согласны с правовой позицией конституционного (уставного) суда, его выводами и решениями. На научно-практической конференции, посвященной проблемам компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, были высказаны различные точки зрения. Так, по мнению судьи Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) В.Л. Долгамевой, при разрешении таких споров конституционным (уставным) судам целесообразно отвести роль первой инстанции с предоставлением права обжаловать их в Конституционный Суд Российской Федерации. Высказывались и другие мнения: по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Федерации и ее субъектов, отношения конституционных (уставных) судов с Конституционным Судом Российской Федерации должны строиться как апелляционные.
По мнению отдельных ученых, пересмотр решений конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации должен быть возможным, в частности, в случаях принятия последним необоснованного, противоречащего Конституции Российской Федерации, законам России решения или противоречия решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации.
В научной литературе высказывается мнение, что анализ части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» позволяет сделать вывод, что пересмотр решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в принципе допускается. Но в Законе не указано, какой именно судебный орган может осуществлять такой контроль. Исходя из функциональной общности, в рамках судебной системы это полномочие ближе Конституционному Суду Российской Федерации.
Вышеприведенные точки зрения о правомерности пересмотра решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации, как и вообще каким-либо другим федеральным судом, представляется достаточно спорной и не имеющей убедительной правовой аргументации. Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, в отличие от Верховного Суда Российской Федерации, Высшего арбитражного Суда Российской Федерации не объявляется Конституцией Российской Федерации высшим судебным органом, а конституционные (уставные) суды именуются исключительно судами субъектов Российской Федерации. Полномочие Конституционного Суда Российской Федерации так же, как и других федеральных судов, по пересмотру решений региональных конституционных (уставных) судов Конституцией Российской Федерации не предусмотрено. Не предусмотрено оно и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Из сказанного вытекает, как справедливо констатирует М.А. Митюков, что Конституционный Суд Российской Федерации не выступает в качестве кассационной, надзорной или апелляционной инстанции по отношению к данным судам. К этому можно добавить еще ряд доводов. В частности, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации осуществляют проверку соответствия рассматриваемых нормативных правовых актов, договоров исключительно конституции (уставу) этого субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации же проверяет соответствующие нормативные правовые акты и тексты договоров на предмет соответствия исключительно Конституции Российской Федерации. Кроме того, пересмотр решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации означает фактически пересмотр соответствующих дел, которые не отнесены Конституцией Российской Федерации к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Из этого следует неконституционность предложений о возможности пересмотра Конституционным Судом Российской Федерации решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. А в случае с толкованием конституции (устава) субъекта Российской Федерации само осуществление такого пересмотра вообще представляется проблематичным.
Помимо названных выше особенностей, Конституция республики закрепила в этой главе еще один элемент выстроенной ею системы «сдержек и противовесов», не имеющий аналога в Конституции Российской Федерации. В соответствии с частью 7 статьи 122 основного закона республики, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики по запросу Президента Кабардино-Балкарской Республики дает заключение о фактах нарушения Конституции Кабардино-Балкарской Республики Парламентом при возбуждении процедур о роспуске Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Законом от 28 июля 2001 года № 74-РЗ «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» слова «постановке вопроса о роспуске» были заменены словами «возбуждении процедур роспуска», что является более точным термином применительно к процедуре роспуска законодательного органа государственной власти республики. Соответственно, позднее Законом Кабардино-Балкарской Республики от 2 июля 2003 года № 61-РЗ «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» из текста нормы, как и из других положений Конституции, было исключено указание палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики в связи с введением этим же Законом монокамерального Парламента. Таким образом, как и при рассмотрении вопроса о досрочном прекращении полномочий Президента Кабардино-Балкарской Республики, так и при рассмотрении вопроса о роспуске законодательного органа государственной власти республики Конституция Кабардино-Балкарской Республики предусмотрела обязательное участие остальных ветвей государственной власти республики в решении соответствующего вопроса. Такой механизм, заложенный основным законом республики, представляется чрезвычайно важным как с точки зрения установления гарантии объективности и беспристрастности при инициировании одним органом государственной власти республики досрочного прекращения полномочий другого республиканского органа государственной власти, так и с точки зрения установления гарантии поддержания относительного баланса законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти Кабардино-Балкарской Республики.
Примечательно, что этот опыт республиканского конституционного регулирования в определенной степени воспринят на федеральном уровне. Так, согласно статье 9 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.
В соответствии с частью 2 статьи 19 указанного Федерального закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае:
- издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
- установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.
В заключение рассмотрения данного вопроса отметим, что за все время действия Конституции Кабардино-Балкарской Республики комментируемая конституционная норма ни разу не применялась, а соответствующие процедуры отрешения (выражения недоверия) Президента Кабардино-Балкарской Республики и роспуска Парламента Кабардино-Балкарской Республики не инициировались.


2.5. Конституционная модель местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике

Общественно-политический кризис в Республике 1991- 1992 гг. привел к тому, что Кабардино-Балкария решила не отходить от привычной для местного населения системы местных Советов. Это был компромисс, который нивелировал децентрализацию политической системы республики. Организация местного самоуправления основывалось на следующих основополагающих началах:
1) выборы в новые представительные органы местной власти следует проводить в рамках Конституции Кабардино-Балкарии, которая признает и гарантирует местное самоуправление;
2) система органов местного самоуправления строится на базе существующей административно-территориальной структуры республики;
3) в условиях Кабардино-Балкарии отделение местного самоуправления от государства не только не целесообразно, но и невозможно;
4) местное самоуправление должно входить в единую систему органов публичной власти.
Что касается формирования представительного и исполнительного органов местного самоуправления, то оно основывалось на следующем принципе: население соответствующей территории избирало депутатов соответствующего Совета (представительного органа). Президент республики предлагал кандидатуру председателя Совета из числа избранных депутатов, которого впоследствии назначали и главой администрации. Руководитель представительного и исполнительного органа местного самоуправления выступали в одном лице, тем самым, исключая противостояние двух ветвей местной власти, обеспечивая оперативное и ответственное разрешение административных полномочий по реализации государственных и общественных функций. Руководитель представительного и исполнительного органа местного самоуправления являлся также депутатом Совета Представителей – одной из палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Парламент Кабардино-Балкарской Республики имел двухпалатную структуру: Совет Республики и Совет Представителей. Совет Республики, работающий на постоянной основе, как бы олицетворял начало парламентаризма, тогда как Совет Представителей в силу своих полномочий и статуса сохранял черты прежних съездов Советов. Сочетание элементов парламентаризма и съездовости в работе Парламента стало тем самым разумным компромиссом, который был достижим в те месяцы. То, что не произошло полного размежевания компетенции государства и органов местного самоуправления, власть считало оправданным в условиях переживаемого переходного периода.
Как видим, сущность модели республиканского самоуправления заключалась в сочетании местных и государственных интересов: «Местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал». Подобный способ организации и взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти, сложившийся на практике оформлен и теоретически. Это представительство муниципального образования в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации в виде формирования двухпалатной структуры законодательного органа субъекта Федерации подобно Совету Федерации в структуре Федерального Собрания Российской Федерации. При этом «верхняя» палата представительного органа субъекта Федерации может формироваться на основании паритетности представительства муниципальных образований.
Отношение к данной модели взаимодействия различна. Некоторые авторы отмечают, что внедрение в систему организации государственной власти на уровне регионов двухпалатного устройства представительной власти – наиболее эффективный способ согласования интересов населения, муниципальных образований и государственной власти субъектов Федерации. При этом данная модель, призванная усилить влияние органов местного самоуправления на процесс принятия законов, должна формироваться избранием представителя муниципального образования, а не делегирование одного из членов представителя органа местного самоуправления во вторую палату. Другие правоведы указывают, что представительство муниципального образования в законодательном органе субъекта России только в виде формирования двухпалатного регионального парламента слишком узко и не отражает всех сложившихся на практике форм участия органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в работе представительных органов.
Тем не менее, можно констатировать существенные изменения (по сравнению с Верховным Советом) места и роли Парламента Кабардино-Балкарской Республики в системе государственных органов республики. Из сферы ведения Парламента Кабардино-Балкарской Республики исключены в значительной мере исполнительные и распорядительные функции, которые были характерны для Верховного Совета. Парламент Кабардино-Балкарской Республики не является вышестоящим органом для иных представительных органов в Кабардино-Балкарской Республике – представительных органов местного самоуправления. Их взаимоотношения строились ранее на основе Закона Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» от 18 октября 1995 года.
Законом Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 года № 21-РЗ «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» органы местного самоуправления практически были наделены отдельными государственными полномочиями. С другой стороны, республиканские законодатели, несмотря на утверждение о самостоятельности, независимости органов местного самоуправления, воспринимали их как нижестоящие органы власти по отношению к государственным органам. Об этом свидетельствуют положения о том, что:
1. Акты администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могут быть отменены вышестоящим главой администрации или судом (ч. 5, ст. 32).
2. Возможно вмешательство республиканских органов и организаций в процесс разработки, утверждения и исполнения местного бюджета на основе республиканского законодательства (абз. 3, ч. 1, ст. 4).
3. Минимальный размер местного бюджета определяется в том числе и с учетом увеличения расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти и управления (абз. 4, ч. 1, ст. 41).
4. Совет имеет право устанавливать различные ставки платежей в местный бюджет, если они не установлены вышестоящими органами власти и управления (абз. 2, ч. 6, ст. 42).
5. Городской (районного подчинения), поселковой, сельской, станичной администрации вменяется в обязанность обеспечение соблюдения не только законов, но и актов вышестоящих органов государственной власти и управления (ч. 1, ст. 55).
6. Местные администрации наделяются в том числе и правом предъявления исков в суд о признании недействительными актов вышестоящих органов государственного управления (ч. 20 ст. 56).
Фактически законодатели Кабардино-Балкарии отошли от соответствующего Федерального закона и на этом этапе не сочли возможным полное отделение местного самоуправления от государства, так как в этот период органы самоуправления были не в состоянии (финансово и материально) самостоятельно выжить. Сочетание государственных и общественных начал в организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике было решено в пользу первых, поэтому так называемые «органы местного самоуправления» представляли собой не что иное, как местные органы государственной власти, только с несколько большими полномочиями в решении вопросов местного значения.
Политическая элита республики, осознавая, что практически отсутствует соответствующий опыт местного самоуправления, отсутствуют и средства, не только на содержание коммунально-бытовых, социально-культурных объектов, но и аппарата Совета самоуправления выбрала путь поэтапного отделения органов местного самоуправления от органов государства. Фактически местный законодатель поставил политическую целесообразность выше законности, нарушив ее требования приоритета. В тоже время сам федеральный законодатель не всегда учитывает в правотворческой деятельности объективные реалии жизни, а порой даже игнорирует их, ослабевая, тем самым режим законности. Это приводит к тому, что буква закона не учитывает реальности общественно-политической и экономической жизни регионов. В частности, из-за нестыковки многих федеральных законов доходы сельских, поселковых, да и районных Советов мизерны. Играет роль и высокий удельный вес безработицы в сельской местности, и отсутствие производственных объектов. Но главное, это то, что, благодаря Закону Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике», удалось избежать изнуряющего противостояния представительных и исполнительных органов власти, а также органов власти по вертикали.
С принятием Конституции Кабардино-Балкарской Республики 1 сентября 1997 года основы конституционного строя республики были определены принципами правового государства, народного суверенитета, разделения властей, гарантий местного самоуправления, идеологического и политического многообразия, светского характера государства. В ст. 12 Конституции КБР признается и гарантируется гражданам право на местное самоуправление.
В ходе конституционной реформы двухпалатная структура Парламента Кабардино-Балкарии была упразднена, ему на смену пришел однопалатный Парламент. В результате были изменены формы взаимодействия государственных органов республики с органами местного самоуправления. Последние стали реформироваться в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяя дальнейшие перспективы развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике. В Республике поэтапно подготавливалась правовая и организационная почва для нового взаимовлияния институтов государственной власти и местного самоуправления, стала формироваться единая система управления с четким разграничением компетенции и полномочий в пределах собственного ведения.
В главе VIII Конституции Кабардино-Балкарской Республики зафиксированы статус, компетенция, основы деятельности и гарантии местного самоуправления. Следуя федеральной Конституции, республиканский законодатель воспроизвел практически все нормы, где упоминается местное самоуправление. Более демократично в Конституции республики решен вопрос законодательной инициативы органов местного самоуправления в Парламенте республики: они наделяются таким правом в соответствии с частью 1 статьи 106. В Конституции Кабардино-Балкарской Республики имеется и иное отличие от основного закона страны. В частности депутаты Парламента Кабардино-Балкарской Республики, к сожалению, не внесли в текст основного закона республики положение о том, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции КБР) как это зафиксировано в статье 12 Конституции Российской Федерации.
Сравнительно-правовой анализ положений главы Конституции Кабардино-Балкарской Республики, посвященной местному самоуправлению, с нормами Конституции Российской Федерации, в частности, статьи 12, четко ограничивающей самостоятельность местного самоуправления пределами его полномочий, а также анализ организации местного самоуправления в различных странах заставляет еще раз вернуться к вопросу о месте и роли местного самоуправления в государстве.
Положения Конституции Российской Федерации, и об этом прямо говорит приведенная норма ее статьи 12, не может безусловно трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от государства и, соответственно, от органов государственной власти. Из Конституции Российской Федерации следует, что деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции страны и основанным на ней нормативным правовым актам как федерального, так и регионального уровней. Она, в частности, прямо предусматривает подконтрольность переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, то есть при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления. Подконтрольность органов местного самоуправления государству проявляется и в их ответственности за принятие нормативных правовых актов, противоречащих вышестоящим по иерархии нормативным правовым актам, в первую очередь, Конституции страны и федеральным законам. В данном случае полномочия соответствующих органов и должностных лиц могут быть досрочно прекращены, что само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.
Местное самоуправление и государственная власть – это подсистемы одной общей системы публичной власти в государстве, имеющие один источник – многонациональный народ России. Норма, закрепленная статьей 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает лишь организационное обособление данного уровня власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать местные вопросы, но отнюдь не отделение местного самоуправления от государства. В научной литературе обоснованно отмечается, что местное самоуправление берет в государственности свое начало, развертывается целиком внутри государственности. Поэтому местное самоуправление нельзя рассматривать только как государственный, публично-правовой институт или институт гражданского общества. Он заключает в себе и государственную, и общественную составляющую, поскольку выражает интересы местных сообществ и одновременно является проводником интересов государства, отстаивая целостность социально-территориального пространства и его развития.


2.6. Конституционный механизм обеспечения стабильности Конституции республики

Конституция Кабардино-Балкарской Республики в главе X закрепила ряд норм, характеризующих Конституцию Республики как жесткую. Так, статья 137 основного закона республики предоставила право вносить предложения о поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики и пересмотре ее положений в Парламент Кабардино-Балкарской Республики Президенту Кабардино-Балкарской Республики, Правительству Кабардино-Балкарской Республики, а также группе депутатов численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики.
Статья 138 Конституции Кабардино-Балкарии, которая впоследствии была исключена в ходе конституционной реформы, устанавливала, что положения глав I, II, X Конституции Кабардино-Балкарской Республики не могут быть пересмотрены Парламентом Кабардино-Балкарской Республики. Если предложение о пересмотре положений глав I, II, X Конституции Кабардино-Балкарской Республики будет одобрено тремя четвертями от установленного числа депутатов каждой из палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики, созывается Конституционное Собрание. Конституционное Собрание состояло из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Кабардино-Балкарской Республики, депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики и депутатов органов местного самоуправления всех уровней Кабардино-Балкарской Республики. Решение Конституционного Собрания о пересмотре положений глав I, II, X Конституции Кабардино-Балкарской Республики считалось принятым, если за него проголосовало две трети состава Конституционного Собрания.
Статья 139 закрепила институт конституционных поправок. В отличие от многих других конституций, предусматривающих институт конституционных поправок, часть 2 статьи 139 Конституции Кабардино-Балкарии предоставляет Президенту Кабардино-Балкарской Республики право вето на такие законы. Отклоненный Президентом Кабардино-Балкарской Республики закон о поправке к Конституции Кабардино-Балкарской Республики считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее трех четвертей от установленного числа депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики.
В научной литературе высказывается мнение о том, что поправки к Конституции Кабардино-Балкарской Республики не могут иметь форму обычного республиканского закона в силу ряда доводов. Во-первых, между этими двумя актами существует различие в предмете их регулирования: республиканские законы принимаются по широкому, строго не определенному кругу вопросов, а закон о поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики имеет целевое назначение – вносит изменения в Конституцию. Во-вторых, для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной в отношении обычного республиканского закона: для последнего требуется простое большинство депутатов Парламента и две трети – чтобы преодолеть вето Президента Кабардино-Балкарской Республики, а для внесения поправок – соответственно две трети и три четвертых голосов депутатов. Таким образом, делается вывод, если закон о поправках по предмету регулирования и по порядку принятия отличается от обычных республиканских законов, то и форма такого закона должна быть отличной. С этой целью следовало бы использовать понятие «конституционный закон».
Представляется однако, что в таком наименовании нет необходимости. Закон о поправке к Конституции Кабардино-Балкарской Республики выделяется Конституцией среди обычных республиканских законов достаточно четко. Прежде всего, это принципиально иной вид законов, а именно закон о поправке к Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Кроме того, это иные субъекты права законодательной инициативы – не те, которые предусмотрены частью 1 статьи 106 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Это субъекты права внесения поправок – им посвящена отдельная статья 137 Конституции республики. Особый порядок принятия закона о поправке к Конституции Кабардино-Балкарской Республики также закреплен отдельно. Термин «конституционный закон» обычно используется в конституционном тексте в ином значении – непосредственно продолжающего и дополняющего конституционный текст закона, органически его развивающего. Не случайно наряду с термином «конституционный» закон применительно к таким законам используется термин «органический». Конституционные законы как отдельный вид законов предусмотрен в некоторых учредительных актов субъектов Российской Федерации. В Конституции Кабардино-Балкарской Республики такие законы также предусмотрены, но они не выделяются в отдельный вид законов. Это, в частности, законы «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики», «О мировых судьях в Кабардино-Балкарской Республике», «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики», «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» и другие.
* * *
Подводя итог анализа положений Конституции Кабардино-Балкарской Республики в ее первоначальной редакции, можно констатировать, что, пожалуй, главным результатом принятия основного закона стало конституционное закрепление правового статуса Кабардино-Балкарии как демократического правового государства – субъекта Российской Федерации. Конституция Кабардино-Балкарской Республики вобрала в себя все основные и самые современные достижения страны в сфере конституционного строительства. Эти достижения отчасти были обогащены накопленным в последние годы собственным опытом в государственном строительстве республики.
Вместе с тем, не менее важным политическим итогом явилось сохранение Кабардино-Балкарии как единого субъекта Российской Федерации, а не как двух самостоятельных ее субъектов – Кабарды и Балкарии. Необходимо отметить, что среди пяти обсуждавшихся проектов основного закона республики были и варианты закрепления Кабардино-Балкарии как союза равноправных Кабарды и Балкарии, однако в ходе дебатов не нашли поддержки депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики. В этой связи можно утверждать, что Конституция Кабардино-Балкарской Республики явилась логическим результатом пути, пройденного народами республики не только за последние несколько лет, но, прежде всего, – результатом опыта их исторического развития на протяжении всей совместной жизни, стремления к обретению реальной государственности.
Сущность и значение принятия Конституции Кабардино-Балкарской Республики очень четко обозначил первый Президент Кабардино-Балкарской Республики В.М. Коков: «Высокий уровень государственной и правовой дееспособности нашей Конституции обусловлен тем, что она не является результатом поспешных кабинетных размышлений. Ее основное содержание – цельный и органичный сплав общепризнанных принципов конституирования демократических государств, конституционной системы Российской Федерации, собственного политического опыта многонационального народа КБР. В ней зафиксирована система властных институтов и конституционно-правовых норм, продиктованных самой жизнью, в значительной мере освоенных обществом. Таким образом, сущность нашей Конституции может быть выражена в неразрывном единстве трех положений: она является актом закрепления демократии в КБР; она является правовым оформлением национальной государственности ее народов; она является основным законом государства в составе Российской Федерации».
Конституция Кабардино-Балкарской Республики явилась нормативно-правовой формой завершенной в определенной степени институционализации современной государственности республики. Принятие ее, тем не менее, не означало завершение конституционной реформы в республике, хотя и явило собой, как отмечено выше, некий правовой, политический и логический результат сложного процесса формирования новой государственности Кабардино-Балкарии в условиях независимой и суверенной Российской Федерации.
Глава 3. Конституционная реформа в Кабардино-Балкарской Республике

3.1. Первый этап пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики

Конституция Кабардино-Балкарской Республики, положив конец различным политическим и правовым дискуссиям о государственном устройстве республики, организации государственной власти и местного самоуправления, а также по иным вопросам в значительной степени стабилизировала общественные отношения, зафиксировала определенное состояние конституционного развития республики. Вместе с тем она, безусловно, не могла не испытывать влияния наблюдавшихся на фоне дальнейшего развития государственности России соответствующих политических и правовых процессов. С другой стороны, несмотря на то, что официальный проект конституции республики, подготовленный Конституционной комиссией, до его принятия прошел юридическую экспертизу и в целом получил высокую оценку в Аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, отдельные ее положения нуждались в своей корректировке. Кроме того, не все положения основного закона республики безоговорочно признавались юридически безупречными со стороны отдельных правовых структур и ученых-конституционалистов. Несовершенство правового качества конституций и уставов субъектов Российской Федерации отмечалось и представителями органов государственной власти различного уровня. Так, одной из рекомендаций Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития российского федерализма» было предложение считать приоритетными разработку и принятие, в том числе федеральных, законов о порядке приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
В частности, 20 апреля 1998 года первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением о признании недействительными частей 2, 3 статьи 127 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Согласно части 2 статьи 127 Конституции прокурор республики назначался на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по представлению Президента Кабардино-Балкарской Республики, согласованному с Советом Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики. В соответствии с частью 3 той же статьи прокуроры городов и районов Кабардино-Балкарской Республики также назначались по представлению Президента республики. Указанные положения, по мнению первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, вступали в противоречие со статьей 129 Конституции Российской Федерации и пункту 2 статьи 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которыми прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами. Как указывается в заявлении, «по смыслу норм федерального законодательства очевидно, что при решении вопроса о назначении прокуроров субъектов Федерации на должность инициатива должна исходить от Генерального прокурора Российской Федерации. Следовательно, ставить вопрос о назначении прокурора Кабардино-Балкарской Республики в зависимость от наличия представления Президента Российской Федерации неправомерно». В соответствии с частью 4 статьи 129 Конституции Российской Федерации иные прокуроры назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации; процедура согласования их назначения не предусмотрена.
В том же 1998 году прокуратурой была проведена «надзорная проверка соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству» уже всего текста Конституции Кабардино-Балкарской Республики. По результатам такой проверки исполняющий обязанности прокурора Кабардино-Балкарской Республики 14 октября 1998 года за номером 7/4-70-98 принес протест на статьи 69, 79, 81, 88, 89, 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. В протесте указывалось на противоречие Конституции Российской Федерации и федеральным законам следующие положения республиканского основного закона:
- пункта «е» статьи 69, относившего к ведению Кабардино-Балкарской Республики установление порядка и условий приобретения в собственность, а также владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водами и другими природными ресурсами, тогда как в соответствии с пунктом «в» статьи 72 Конституции Российской Федерации это вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
- пункта 2 статьи 79 и пункта 3 статьи 89, устанавливавшим для кандидатов на должность Президента Кабардино-Балкарской Республики и Вице-президента Кабардино-Балкарской Республики условие постоянного проживания в республике не менее десяти лет, в противоречие пункту 5 статьи 4 Федерального закона от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», запрещающего установление на уровне субъекта Российской Федерации установление продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания на территории субъекта Российской Федерации в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права;
- пункта «е» статьи 81 о назначении и освобождении от должности глав местной администрации Президентом Кабардино-Балкарской Республики, как противоречащего пункту 2 статьи 16 и пункту 3 статьи 17 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», запрещающим назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами;
- подпункта «д» пункта 2 статьи 88 и пункта «в» статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики о досрочном прекращении полномочий Президента Кабардино-Балкарской Республики в случае выражения ему недоверия на референдуме, принятии решения о назначении и проведении референдума о доверии Президенту Кабардино-Балкарской Республики обеими палатами Парламента Кабардино-Балкарской Республики, как не соответствующих подпункту «а» пункта 3 статьи 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающему запрет на вынесение на референдум субъекта Российской Федерации вопросов досрочного прекращения или продления срока полномочий, приостановления осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В протесте предлагалось «изменить Конституцию Кабардино-Балкарской Республики и привести ее в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами», рассмотрев его «не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления».
По результатам рассмотрения протеста был подготовлен проект постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики «О протесте исполняющего обязанности прокурора Кабардино-Балкарской Республики на статьи 69, 79, 81, 88, 89, 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики». Это постановление так и не было принято. Содержание его сводилось к несогласию с выводами прокурора Кабардино-Балкарской Республики о противоречии Конституции Кабардино-Балкарской Республики основному закону Российской Федерации. В основу изложенных в проекте постановления доводов был положен не формально-правовой, а теоретико-правовой анализ, носивший концептуальный характер и исходивший из юридической природы как правового статуса Кабардино-Балкарской Республики, так и российской государственности в целом. Поскольку указанный проект отражал общую позицию и настроения депутатов республиканского Парламента – органа, принявшего Конституцию республики всего год назад, имеет смысл привести отдельные положения проекта.
В первую очередь отмечалось, что «Кабардино-Балкарская Республика есть суверенное демократическое правовое государство, образованное в соответствии с волеизъявлением проживающего на ее территории многонационального народа. Кабардино-Балкарская Республика является одним из субъектов, образовавших Российскую Федерацию. Реализуя статус демократического правового государства в составе Российской Федерации, закрепленный в части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации, исполняя волю народа Кабардино-Балкарии, Парламент Кабардино-Балкарской Республики 1 сентября 1997 года принял Конституцию, которая, по оценке экспертов, соответствует как международным стандартам современного демократического правового государства, так и основам конституционного строя Российской Федерации. Такой вывод прямо проистекает из доктринального анализа положений Конституции республики на предмет отражения в ней базовых принципов демократического правового государства и принципов конституционного строя Российской Федерации, в частности, права наций на самоопределение, принципа народовластия и суверенитета народа, приоритета прав и свобод человека и гражданина, федерализма, разделения властей, самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права. Эти принципы определяют смысл и содержание Конституции Кабардино-Балкарской Республики, отражая волеизъявление ее многонационального народа. Именно это должно служить исходным началом для правовой оценки норм Конституции республики».
В проекте констатировалось, что выводы и.о. прокурора республики не сообразуются с проанализированными выше принципами конституционного строя Российской Федерации, более того, по мнению депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики, противоречат этим принципам. В частности, прямо противоречат положению части 1 статьи 1 во взаимосвязи с положением части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации, закрепляющим за Кабардино-Балкарской Республикой статус государства, неотъемлемыми признаками которого являются самостоятельность государства, полнота государственной власти внутри своих границ, противоречат положению части 2 статьи 11, определяющей, что государственная власть в субъектах Российской Федерации осуществляется ими самостоятельно, косвенно противоречат ряду других принципов конституционного строя Российской Федерации, закрепленных в главе 1 Конституции Российской Федерации.
Кроме того, вопреки вытекающим из положений статей 16, 135 Конституции Российской Федерации приоритету и высшей юридической силе ее главы первой по отношению ко всем остальным нормам Конституции Российской Федерации, в протесте отдается приоритет нормам статьи 72 Конституции Российской Федерации и даже нормам федеральных законов перед главой первой основного закона страны.
Касаясь оспаривания полномочия Президента Кабардино-Балкарской Республики назначения и освобождения от должности главы местной администрации, проект также не усматривал противоречия ни Конституции Российской Федерации, ни Федеральному закону от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». «Назначение на должность и освобождение от должности главы местной администрации Президентом Кабардино-Балкарской Республики имеет особое юридическое значение и носит особый характер по своей юридической силе и правовым последствиям. Назначение главы местной администрации указом Президента Кабардино-Балкарской Республики не является наделением полномочиями главы местного самоуправления; Президент Кабардино-Балкарской Республики может назначить главой местной администрации только то лицо, которое уже избрано главой местного самоуправления представительным органом местного самоуправления и, соответственно, уже наделено полномочиями главы местного самоуправления. Особые юридические свойства назначения главы местной администрации Президентом Кабардино-Балкарской Республики заключаются в том, что такое назначение носит удостоверяющий, формально-юридический характер. Вместе с тем оно является важным элементом государственности Кабардино-Балкарии, инструментом обеспечения системной связи между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и органами местного самоуправления. Кроме того, оно представляет собой важнейшее средство осуществления президентского конституционного контроля. Освобождение от должности главы местной администрации также не прекращает полномочий главы местного самоуправления; в то же время оно является эффективным средством президентского конституционного контроля».
Заслуживающими внимания представляются два вывода, изложенных в проекте постановления. Констатируется несоответствие ряда федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Конституции России как выходящих за пределы рамочного правового регулирования и претендующих на детальную регламентацию различных вопросов, вторгаясь тем самым в компетенцию субъектов Российской Федерации. В проекте резюмируется, что «надлежащий и достоверный правовой анализ норм Конституции Кабардино-Балкарской Республики невозможен без корреспондирующего одновременного осуществления правового анализа норм актов законодательства Российской Федерации, которым, на взгляд и.о. прокурора республики, противоречит Конституция Кабардино-Балкарской Республики. При этом такой правовой анализ должен прежде всего проводиться на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и в первую очередь ее главе первой. Иной подход к правовой оценке норм Конституции Кабардино-Балкарской Республики допускает возможность ошибочного вывода».
Следует отметить, что в 1998 году еще отсутствовала соответствующая судебная практика по делам о признании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Формальные правовые обоснования зачастую являлись небезупречными. Так и в этом случае прокурор Кабардино-Балкарской Республики предлагал «изменить Конституцию Кабардино-Балкарской Республики» на том основании, что она противоречит Конституции Российской Федерации и нормам двух федеральных законов. Впоследствии прокуратура также опротестовывала положения Конституции Кабардино-Балкарской Республики на основании вывода о противоречии ее Конституции Российской Федерации.
Между тем Конституция Российской Федерации из общей массы законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации особо выделяет конституции республик (государств) и уставы других субъектов Российской Федерации. Так, часть 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации определяет: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство». В пункте «а» части 1 статьи 72 основного закона страны конституции республик и уставы других субъектов Российской Федерации выделяются также отдельно от законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, Конституция Российской Федерации не относит конституции и уставы субъектов Российской Федерации к законам субъектов Российской Федерации, подчеркивая тем самым более высокую степень их юридической силы. Конституция Российской Федерации постулирует, что конституции и уставы субъектов Российской Федерации являются актами особой правовой природы, носят учредительный, основополагающий характер в правовой системе Российской Федерации и ее субъектов и находятся в одном ряду с Конституцией Российской Федерации (правда с оговоркой, что Конституция РФ имеет приоритет и высшую юридическую силу).
Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предмету ведения Российской Федерации и предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Как видно, данное положение не распространяется на конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, так как они занимают особое место в иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Эта правовая позиция, изложенная в проекте постановления, основана на принятых ранее решениях Конституционного Суда Российской Федерации, в первую очередь Постановлении от 16 июня 1998 года № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд РФ указал, что правомочием по проверке конституционности указанных нормативных актов наделен только Конституционный Суд Российской Федерации, который осуществляет ее в особой судебной процедуре конституционного судопроизводства. Это обусловлено тем, что решения Конституционного Суда Российской Федерации, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
В то же время Конституционный Суд Российской Федерации, принимая решение по делу, оценивает также смысл, придаваемый рассматриваемому нормативному акту сложившейся судебной практикой. Таким образом он выражает свое отношение как к позиции законодателя или иного нормотворческого органа, так и к ее пониманию правоприменителем, основываясь при этом на толковании положений Конституции Российской Федерации, в сфере которого, по смыслу ее статьи 125 (части 5 и 6), только Конституционный Суд Российской Федерации выносит официальные решения, имеющие общеобязательное значение. Поэтому его постановления являются окончательными, не могут быть пересмотрены другими органами или преодолены путем повторного принятия отвергнутого неконституционного акта, а также обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.
Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов не обладают такой юридической силой. Они не обязательны для других судов по другим делам, так как суды самостоятельно толкуют подлежащие применению нормативные предписания, следуя при этом Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 120, часть 1, Конституции Российской Федерации). Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут быть оспорены в установленных федеральным законом процессуальных формах. Кроме того, не предусмотрена обязательность официального опубликования этих решений, что в силу статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой применению подлежат только официально опубликованные акты, также исключает для других правоприменителей и обязательность следования им при разрешении других дел. Возможность опубликования отдельных судебных решений или извлечений из них не является достаточной гарантией для реализации указанной конституционной нормы.
В силу изложенного согласно Конституции Российской Федерации решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов не признаются адекватным средством для лишения нормативных актов, названных в ее статье 125 (пункты «а» и «б» части 2 и часть 4), юридической силы в связи с их неконституционностью.
Указанная позиция впоследствии нашла свое подтверждение в принятом спустя полтора года Конституционным Судом Российской Федерации Постановлении от 11 апреля 2000 года № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что верховенство Конституции Российской Федерации и верховенство федеральных законов как составные части единого принципа, образующего одну из основ конституционного строя (статья 4, часть 2, Конституции Российской Федерации), вместе с тем имеют относительно самостоятельное значение и обеспечиваются правосудием не только в конституционном, но и в других видах судопроизводства, что следует из статей 118 (часть 2), 120 и 126 Конституции Российской Федерации.
Согласно статье 125 Конституции Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов и лишение их юридической силы в случае противоречия Конституции Российской Федерации осуществляются в порядке конституционного судопроизводства, что является юридической гарантией высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, провозглашенной в ее статье 15 (часть 1). Соответствие же федеральному закону законов субъектов Российской Федерации, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности, проверяется судами общей юрисдикции, которые гарантируют верховенство федеральных законов в правоприменительной деятельности, основываясь на положениях статей 4 (часть 2), 5 (часть 3) и 76 (части 5 и 6) Конституции Российской Федерации.

Как следует из данных статей во взаимосвязи со статьями 66 (части 1 и 2), 125 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства. Не допуская проверки судами общей юрисдикции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, однако, не исключает возможность наделения судов общей юрисдикции на основании федерального конституционного закона полномочием проверять вне связи с рассмотрением какого-либо иного дела соответствие законов субъекта Российской Федерации федеральному закону и в случае противоречия признавать их недействующими именно на этом основании.
Федеральный законодатель может предусмотреть осуществление судами общей юрисдикции – вне связи с рассмотрением какого-либо другого конкретного дела – проверки соответствия перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона (в том числе, следовательно, и законов субъектов Российской Федерации) иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации. Данная правовая позиция была изложена в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации и от 30 апреля 1997 года № 7-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года № 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в Определении от 5 ноября 1998 года № 147-О по запросу Иркутского областного суда о проверке конституционности ряда положений Закона Иркутской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Иркутской области».
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, по смыслу статей 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации, не могут признавать законы субъектов Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и на этом основании утрачивающими юридическую силу. Данное полномочие в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации.
Суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности. Данная обязанность, по смыслу статьи 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 35, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона, разрешено на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации.
В Определении от 15 февраля 2001 года № 15-О Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил свою позицию по этому вопросу.
И еще один момент, на который было обращено внимание. Федеральные законы, которым, по мнению и.о. прокурора республики, противоречат статьи Конституции Кабардино-Балкарской Республики, приняты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что эти законы, как уже отмечалось выше, могут устанавливать лишь общие принципы правового регулирования по соответствующим предметам совместного ведения. Само же правовое регулирование осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно. Конституция Кабардино-Балкарской Республики использует это полномочие субъекта Российской Федерации в соответствующих статьях. Ни одна из этих статей Конституции Кабардино-Балкарской Республики не устанавливает общих принципов правового регулирования по соответствующим предметам ведения и, следовательно, не вторгается в пределы компетенции Российской Федерации по вопросам совместного ведения.
Несмотря на то, что текст проекта постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики отражал позицию депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики и был детально юридически проработан, он, тем не менее, так и не был представлен для принятия Парламентом Кабардино-Балкарской Республики.
В то же время с появлением судебной практики проверки конституционности различных положений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации необходимость внесения соответствующих изменений в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики стала очевидной. К такому выводу привела и юридическая экспертиза всего текста Конституции Кабардино-Балкарской Республики, проведенная отделом законодательства и местного самоуправления аппарата Парламента республики, по результатам которой было сформулировано около полутора сотни правовых замечаний. С учетом изложенного в июне 1999 года председателями палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики с учетом имевшихся и вышеизложенных замечаний со стороны прокуратуры было решено образовать межведомственную рабочую группу под руководством заместителя Председателя Совета Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики, с целью определиться с целесообразностью внесения в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики поправок и выработать конкретные предложения и редакции изменяемых статей Конституции республики. Параллельно формировалась необходимая правовая база для внесений изменений в конституционный текст – 9 июня 1999 года Советом Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики был принят Закон КБР «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Кабардино-Балкарской Республики».
Межведомственная рабочая группа приступила к работе фактически сразу после ее образования, в июне 1999 года. В ней помимо заместителя Председателя Совета Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики также состояли представители прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики, Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики, Министерства юстиции Кабардино-Балкарской Республики, руководители правовых подразделений Аппарата Президента Кабардино-Балкарской Республики и Правительства Кабардино-Балкарской Республики, а также Аппарата Парламента Кабардино-Балкарской Республики. После трехмесячной работы в сентябре 1999 года рабочей группой был сформулирован перечень предлагаемых изменений и дополнений Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Следует отметить, что рабочая группа по результатам совместного постатейного анализа конституционных норм предложила не ограничиваться изменениями, направленными на устранение замечаний прокуратуры, а учесть в изменяемом тексте основного закона республики все правовые замечания, имевшиеся у членов рабочей группы.
Рабочая группа предложила внести в текст Конституции Кабардино-Балкарской Республики 127 поправок. Предварительная деятельность рабочей группы, связанная с подготовкой для обсуждения конституционных поправок, была практически завершена, когда появился Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Проект указанного федерального закона направлялся для изучения и представления замечаний и предложений в законодательные органы власти субъектов Российской Федерации, в том числе в Парламент Кабардино-Балкарской Республики. Не имя формально-правовых оснований для руководства в работе указанным проектом, рабочая группа, тем не менее, учитывала его новеллы при проработке нового конституционного текста. Следует отметить, что Федеральное Собрание Российской Федерации достаточно оперативно приняло данный Федеральный закон, при этом не все замечания и предложения субъектов Российской Федерации были учтены. Главное из них носило концептуальный характер и касалось излишней детализации вопросов организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, что, по мнению многих, выходило за пределы рамочной компетенции федерального законодателя по данному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Положения нового Федерального закона от 6 октября 1999 года № 194-ФЗ требовали внесения существенных изменений и дополнений как в отдельные республиканские законы, так и в основной закон Кабардино-Балкарской Республики. В этой связи председателям палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики была представлена служебная записка о необходимости приведения Конституции республики и отдельных республиканских законов в соответствие с указанным Федеральным законом. Еще одна служебная записка была представлена руководству Парламента Кабардино-Балкарской Республики после принятия очередного решения Конституционного Суда Российской Федерации, а именно Определения от 4 ноября 1999 года № 65-О по запросу Государственной Думы о проверке конституционности положений законов Курской области «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» и «Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года «О муниципальных образованиях Курской области», в котором признавался неконституционным ряд положений о местном самоуправлении, аналогичные которым имелись и в Конституции Кабардино-Балкарской Республики. В итоге рабочая группа существенно дополнила подготовленный ею перечень изменений и дополнений Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Вместе с тем отдельные предложения по приведению Конституции республики в соответствие с Конституцией Российской Федерации были отклонены самой рабочей группой еще на стадии их предварительного обсуждения, что было обусловлено различными причинами. Это прежде всего касалось положений о местном самоуправлении. Впоследствии и рабочим группам, и образовывавшимся конституционным комиссиям приходилось возвращаться к этим нормам Конституции республики неоднократно.
По своему содержанию поправки, рекомендованные рабочей группы и одобренные впоследствии Конституционной комиссией, можно разделить на следующие группы – направленные на приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами; устраняющие юридически некорректные нормы и формулировки; поправки, которые условно можно назвать редакционными (стилистического, терминологического характера и т.п.).
Анализируя наиболее существенные поправки, сформулированные рабочей группой, можно выделить следующие из них.
В первую очередь, это те предложения, по которым рабочая группа не пришла к единодушному мнению (среди юристов – членов рабочей группы разногласий практически не было) либо которые в силу их принципиального значения требовали особого обсуждения в Конституционной комиссии. Эти поправки в рекомендуемом рабочей группой перечне сопровождались примечанием «для обсуждения». Это, в частности, следующие поправки.
1. Часть 3 статьи 58 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, воспроизводя положение части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны Российской Федерации и безопасности государства, имела два существенных отличия. Во-первых, понятие «безопасность государства» заменялось понятием «безопасность Кабардино-Балкарской Республики». Во-вторых, права и свободы человека и гражданина в соответствии с указанной статьей могли быть ограничены не только федеральным законом, но и законом Кабардино-Балкарской Республики.
Сторонники сохранения этой нормы аргументировали свою позицию тем, что Кабардино-Балкарская Республика в соответствии со статьей 5 Конституции Российской Федерации является государством, поэтому сужение понятия «безопасность государства» в тексте Конституции Кабардино-Балкарской Республики, действие норм которой ограничено территориальными пределами республики, допустимо. Вместе с тем противоречие российской конституции в части допустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина республиканским законом была очевидна для всех. Конституционная комиссия, исходя из необходимости приведения текста основного закона республики в соответствие с Конституцией Российской Федерации, согласилась с предложением рабочей группы устранить указанные замечания.
2. Статьи 69 (пункт «ч»), 84, 101 (пункт «к» части 1) республиканской Конституции предусматривали право Президента Кабардино-Балкарской Республики вводить на территории республики чрезвычайное положение в соответствии с федеральным конституционным законом. Включение этой нормы в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики было обусловлено ее преимуществами с точки зрения эффективности и, главное, оперативности необходимых мер реагирования в случае возможных чрезвычайных ситуаций, а также персональной ответственностью главы субъекта Российской Федерации за обеспечение нормальной жизнедеятельности в субъекте. Такое право, обусловленное вышеизложенными доводами, предоставляется главам субъектов федерации в ряде федеративных государств, в частности губернаторам штатов в США. На практике случаях возникновения природных, техногенных и иных катаклизмов субъектах Российской Федерации их власти вводили и вводят специальные режимы чрезвычайных ситуаций. В Кабардино-Балкарской Республике пережившей в начале-середине девяностых годов прошлого века, то есть непосредственно перед разработкой и принятием своей Конституции, попытку вооруженного захвата власти, обострение межнациональных отношений с провозглашением двух самостоятельных республик и призывами к непризнанию официальных органов власти республики, серию террористических актов и т.д., целесообразность, как политическая, так и социальная такой меры, на фоне отсутствия на федеральном уровне должного законодательного механизма максимально оперативного снятия антитеррористических и иных угроз с предоставлением соответствующих полномочий властям субъектов Российской Федерации, не вызывала сомнений. Вместе с тем Конституция Российской Федерации предоставляет право введения чрезвычайного положения на любом участке территории Российской Федерации исключительно Президенту Российской Федерации, предусматривая его регламентирование специальным законом, имеющего статус федерального конституционного. В этой связи формальное противоречие Конституции России также не вызывало сомнений. В результате длительного обсуждения Конституционная комиссия рекомендовала исключить данное полномочие Президента Кабардино-Балкарской Республики.
3. Статья 70 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, посвященная вопросам совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики, представляла собой воспроизведение соответствующей статьи Договора от 1 июля 1994 года Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики». Статьи данного Договора, в том числе и по вопросам совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики, содержали целый ряд противоречий Конституции Российской Федерации. Вниманию членов конституционной комиссии было предложено исключить из перечня вопросов совместного ведения гражданскую оборону (пункт «к» статьи 70), поскольку статьей 71 Конституции Российской Федерации оборона и безопасность отнесены к ведению Российской Федерации. Поскольку это положение являлось нормой вышеупомянутого Договора Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики, исключение его означало необходимость пересмотра указанного Договора, что выходило за рамки компетенции рабочей группы и требовало принятия политического решения. В результате Конституционная комиссия не решилась на пересмотр Договора и сохранила редакцию пункта «к» статьи 70 Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Кроме вышеизложенных, заслуживают отдельного внимания также следующие предложения рабочей группы.
Статья 41 Конституции Кабардино-Балкарской Республики предоставляет дополнительные социальные гарантии по сравнению с теми, которые закреплены в главе 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина». Положения этой статьи отражали особое внимание, уделяемое в республике вопросам материнства и детства и закрепляли на конституционном уровне нормы специального Закона Кабардино-Балкарской Республики «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства» от 17 августа 1996 года № 21-РЗ.
Часть 2 статьи 4 гарантировала трехлетний отпуск по уходу за ребенком, оплачиваемый в размере трехкратной минимальной оплаты труда ежемесячно. Часть 3 той же статьи гарантировала каждому новорожденному гражданину Кабардино-Балкарской Республики открытие личного именного денежного вклада в размере десяти минимальных размеров оплаты труда. В связи с неустойчивостью минимального размера оплаты труда, а также в связи с тем, что определение конкретного размера социальных выплат не требовало по своему характеру конституционного закрепления, было предложено исключить из конституционного текста указание конкретных размеров социальных выплат.
Пункт «г» статьи 69 относил к ведению республики наряду с формированием органов государственной власти республики также формирование органов местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование органов местного самоуправления – компетенция муниципальных образований. Ввиду изложенного рабочая группа и Конституционная комиссия предложили заменить данное положение на «установление порядка формирования органов местного самоуправления». Однако такая редакция также не являлась юридически безупречной, поскольку предполагала порядок формирования в том числе администрации муниципального образования, на что в 2004 году было обращено внимание. Впоследствии при очередном внесении конституционных поправок в 2005 году эта норма трансформировалась в «установление порядка проведения муниципальных выборов в соответствии с федеральным законом».
Пункт «е» части 1 статьи 100 основного закона республики наделял Парламент Кабардино-Балкарской Республики полномочием решения вопроса о доверии Правительству Кабардино-Балкарской Республики. В то же время в других своих нормах, в частности, в главе о Правительстве Кабардино-Балкарской Республики, Конституция не предусматривала этот институт парламентского контроля. Не предоставляла она и право инициирования процедуры рассмотрения вопроса о доверии ни Правительству Кабардино-Балкарской Республики, ни Президенту Кабардино-Балкарской Республики. Очевидно, что в данном случае имело место несоответствие пункта «е» части 1 статьи 100 всему остальному конституционному тексту. Поэтому, несмотря на то, что процедура рассмотрения вопроса о доверии присутствует в Конституции Российской Федерации, данное положение было предложено исключить.
Часть 3 статьи 103 Конституции относила к компетенции Комитета по межнациональным отношениям Парламента Кабардино-Балкарской Республики рассмотрение вопросов, затрагивающих национальные проблемы, относящиеся к ведению Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Вместе с тем сам Комитет по межнациональным отношениям, и об этом красноречиво свидетельствовало уже само его наименование, порядок его формирования, механизм принятия решений и т.д., создавался для рассмотрения не национальных, а межнациональных проблем. Кроме того, Конституция не относила к ведению Парламента Кабардино-Балкарской Республики национальные проблемы, что в принципе и невозможно в силу характера государственно-властных полномочий, природы вопросов ведения государственной власти. С другой стороны, в силу конституционного закрепления компетенции Комитета по межнациональным отношениям и отсутствия в ней полномочия рассматривать вопросы межнациональных отношений Комитет не мог осуществлять то, для чего он создавался. В целях устранения этого правового недоразумения слова «национальные проблемы» было предложено заменить словами «межнациональные отношения».
Конституция республики, воспроизводя положения федерального законодательства, предоставившего субъекту Российской Федерации право определиться, избирать или назначать мировых судей, оставила оба варианта – как избрание, так и назначение. В результате обсуждения было предложено остановиться на варианте назначения мировых судей.
Отмечая главную причину создания рабочей группы и в целом инициирования механизма пересмотра текста Конституции Кабардино-Балкарской Республики – приведение ее в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, следует указать, что тем не менее наибольшее число предлагаемых поправок носило редакционный характер. Так, согласно части 1 статьи 110 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Председатель Правительства представлял Президенту Кабардино-Балкарской Республики предложения о структуре Правительства Кабардино-Балкарской Республики. Между тем структура Правительства Кабардино-Балкарской Республики определена самой Конституцией и Законом Кабардино-Балкарской Республики «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики» – это Председатель Правительства, его заместители и члены Правительства. В данном случае имелась в виду структура не Правительства, а республиканских органов исполнительной власти, то есть имела место юридически некорректная формулировка: конституционный текст отразил обыденное понимание Правительства, а не его юридическое содержание.
В соответствии со статьей 113 Конституции, Правительство Кабардино-Балкарской Республики имело право отменять акты министерств, государственных комитетов, других «подведомственных» органов. В данном случае имела место юридически некорректная формулировка. Термин «подведомственные органы» было предложено заменить отвечающим смыслу нормы термином «республиканские органы исполнительной власти».
Проект новой редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики был практически готов к рассмотрению Парламентом Кабардино-Балкарской Республики для дальнейшего вынесения на обсуждение Конституционного Собрания, когда Конституционный Суд Российской Федерации принял ряд важнейших решений, заставлявших вернуться к обсуждению конституционного текста. Это, в первую очередь, Постановление от 7 июня 2000 г. № 10-П о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Определение от 8 июня 2000 года № 91-О по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой статьи 2, статей 5, 6, 7, 8, пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Определение от 27 июня 2000 года № 92-О о признании утратившими силу и не подлежащими применению отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан. В них были признаны неконституционными следующие положения, которые закреплялись в том числе и в Конституции Кабардино-Балкарской Республики:
- о государственном суверенитете республики в составе Российской Федерации, поскольку государственным суверенитетом на территории страны обладает только Российская Федерация;
- об определении источником власти многонационального народа республики, поскольку единственным источником власти в России, в том числе и на любом участке ее территории, является многонациональный народ Российской Федерации;
- о договорных отношениях с Российской Федерацией, поскольку Российская Федерация является не договорной, а конституционной федерацией, то есть республика находится в составе Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, принятой на референдуме Российской Федерации, а не на основании договора о вхождении в состав России;
- о высшей юридической силе и верховенстве конституции республики по вопросам ведения республики, поскольку высшей юридической силой и верховенством на территории России обладают Конституция Российской федерации и федеральные законы;
- о том, что земля, недра, природные богатства, другие ресурсы являются достоянием многонационального народа республики, поскольку названные положения, закрепляя собственность республики на природные ресурсы, а также относя к ведению республики (а не к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) установление отношений собственности на природные ресурсы, ограничивают тем самым суверенитет Российской Федерации и нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- о том, что земля может находиться в частной, муниципальной, государственной собственности и земельные отношения регулируются республиканскими законами, поскольку названные положения, относя к ведению республики (а не к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) земельное законодательство, определение порядка и условий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами, водами и другими природными ресурсами, охрану окружающей среды, нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации 2 ноября 2000 года вынес Определение № 236-О, которым признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положения Конституции Кабардино-Балкарской Республики и Закона Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике», допускающие вмешательство органов государственной власти в формирование органов местного самоуправления, в частности, предусматривающие право Президента Кабардино-Балкарской Республики назначать и освобождать от должности глав местных администраций.
С учетом изложенного, Парламент Кабардино-Балкарской Республики в целях обеспечения единства правового пространства, в оперативном порядке разработал проект закона о приостановлении действия соответствующих норм Конституции Кабардино-Балкарской Республики и принял его 20 декабря 2000 года с наименованием «О признании недействующими и не подлежащими применению отдельных норм Конституции Кабардино-Балкарской Республики». Согласно статье 1 указанного Закона, он действовал «до приведения Конституции Кабардино-Балкарской Республики в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами». Фактически Закон приостанавливал действие 28 положений основного закона республики. Указанный Закон был подписан Президентом Кабардино-Балкарской Республики 23 декабря того же года.
Однако данный Закон Кабардино-Балкарской Республики от 23 декабря 2000 года № 49-РЗ «О признании недействующими и неподлежащими применению отдельных норм Конституции Кабардино-Балкарской Республики» имел нарекание о его соответствии основному закону республики. Согласно Конституции Кабардино-Балкарской Республики, положения глав I и II основного закона не могли быть пересмотрены Парламентом Кабардино-Балкарской Республики (ст. 138 Конституции КБР). Пересмотр названных глав находился в компетенции Конституционного Собрания Кабардино-Балкарской Республики. Учитывая данный факт, Союз коммерческих организаций Кабардино-Балкарской Республики (Бизнес-клуб «Нальчик») и гражданин Ажахов К.М. обратились с запросом в Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики о проверке соответствия Конституции Кабардино-Балкарской Республики Закона «О признании недействующими и не подлежащими применению отдельных норм Конституции Кабардино-Балкарской Республики». По мнению заявителей, при принятии данного закона было допущено превышение полномочий Парламентом Кабардино-Балкарской Республики и Президентом Кабардино-Балкарской Республики, а так же нарушены отдельные нормы основного закона республики и Закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Кабардино-Балкарской Республики». Заявители указывали, что Парламент Кабардино-Балкарской Республики нарушил принцип верховенства Конституции Кабардино-Балкарской Республики в системе республиканских правовых актов, признав недействующими и неподлежащими применению отдельные нормы глав I и II Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Парламент согласно Конституции (ст. ст. 138, 139 Конституции КБР) имел право на внесение поправок в главы III-IX основного закона, но законодательно признав недействующими и неподлежащими применению отдельные нормы глав I-V и VII Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Парламент объединил в одном законе разные по юридической значимости, верховенству и законодательной процедуре принятия положения основного закона республики. Кроме того, ни Конституция Кабардино-Балкарской Республики, ни Закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Кабардино-Балкарской Республики», по мнению заявителей, не давали Парламенту республики полномочий по признанию отдельных норм основного закона недействующими и не подлежащими применению. Парламент, согласно пункта «а» статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, может принимать Конституцию Кабардино-Балкарской Республики и вносить в него изменения и дополнения. А право на признание правовых актов недействующими и не подлежащими применению имеют Конституционные Суды Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики, а также суды общей юрисдикции.
Несмотря на обоснованность некоторых положений, указанных в заявлении, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики не смог рассмотреть данный вопрос по существу и прекратил производство по делу о проверке конституционности Закона Кабардино-Балкарской Республики «О признании недействующими и не подлежащими применению отдельных норм Конституции Кабардино-Балкарской Республики», поскольку запрос Союза коммерческих организаций Кабардино-Балкарской Республики Бизнес-клуб «Нальчик» не отвечал критерию допустимости обращения в соответствии с требованиями Конституции Кабардино-Балкарской Республики и Республиканского Закона «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики».
Тем не менее, Парламент Кабардино-Балкарской Республики в Законе Кабардино-Балкарской Республики от 28 июля 2001 года № 74-РЗ «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» признал утратившим силу Закон Кабардино-Балкарской Республики от 23 декабря 2000 года № 49-РЗ «О признании недействующими и неподлежащими применению отдельных норм Конституции Кабардино-Балкарской Республики».
Работа по пересмотру Конституции Кабардино-Балкарской Республики была ускорена и весной 2001 года представлена на рассмотрение депутатов законодательного республики. Одновременно проект новой редакции Конституции был направлен в правовые управления аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также в Московскую государственную юридическую академию. В заключении кафедры конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии отмечалось, что проект не противоречит в целом Конституции Российской Федерации. Вместе с тем было предложено 14 замечаний с конкретными предложениями по их устранению. Замечания носили как смысловой (например, закрепить право быть избранным на должность Президента Кабардино-Балкарской Республики, вице-президента Кабардино-Балкарской Республики, депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики за всеми гражданами России, а не только гражданами республики), так и редакционный характер (использовать термин «районный суд» без названия республики).
Более критичным и объемным было заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации Российской Федерации. В нем было представлено 38 замечаний. В частности, не вполне правильным Правовое управление считало то, что основная часть текста Конституции Кабардино-Балкарской Республики цитирует Конституцию Российской Федерации. Некоторые замечания перекликались с замечаниями Московской государственной юридической академии (ограничение прав граждан Российской Федерации и др.).
14 июня 2001 года Парламент Кабардино-Балкарской Республики, рассмотрев внесенный Президентом Кабардино-Балкарской Республики текст новой редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики, поддержал предложение Президента Кабардино-Балкарской Республики о пересмотре Конституции Кабардино-Балкарской Республики. 19 июля 2001 года Конституционное Собрание, созванное Президентом Кабардино-Балкарской Республики для пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики, единогласно приняло ее новую редакцию. Хотя все предлагаемые на рассмотрение Конституционного Собрания изменения были представлены и прокомментированы каждое отдельно, все они были проголосованы без обсуждения. 23 июля депутаты Парламента приняли в третьем чтении Закон «О поправках к главам 3-9 Конституции Кабардино-Балкарской Республики», внеся только в указанные главы 51 поправку.
* * *
Подводя итоги анализа первого пересмотра текста основного закона республики, следует выделить наиболее важное, статусное положение Конституции Кабардино-Балкарской Республики о государственном суверенитете и вытекающие из нее соответствующие нормы Конституции республики. Этот вопрос наиболее оживленно дискутировался при внесении изменений в конституционный текст не только в Кабардино-Балкарии, но и в других республиках Российской Федерации, что было заметно по публикациям в научной и популярной юридической литературе.


3.2. Второй этап пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики

В течение 2000-2002 годов особое внимание руководством страны обращалось на необходимость обеспечения единства правового пространства. Процессу дальнейшего совершенствования конституционного законодательства в значительной мере способствовала и судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, чьи решения в определенной степени конкретизировали и уточняли рамки компетенции субъектов Российской Федерации. Одновременно модернизировалось и законодательство Российской Федерации, в том числе нормы Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вследствие этого возникали новые основания для изменения конституционных текстов субъектов Российской Федерации, в том числе Кабардино-Балкарской Республики. При этом следует отметить, что в ходе первого этапа пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики не все замечания, представленные к тексту основного закона республики, были устранены. Все это привело к необходимости вновь инициировать процесс изменения конституционного текста. В январе 2003 года в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики была образована рабочая группа под председательством Председателя Совета Представителей Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Рабочая группа собиралась трижды, и в результате на третьем ее заседании, состоявшемся 27 февраля 2003 года, был сформирован доработанный перечень поправок к Конституции Кабардино-Балкарской Республики, рекомендуемый рабочей группой.
На этот раз большая часть поправок носила не редакционный, а смысловой характер. Наиболее сложным было обсуждение замечания Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике к статьям Конституции республики, предусматривавшим гражданство республики. Начальник Управления настаивал на исключении из Конституции соответствующих норм, в первую очередь статьи 6, согласно которой Кабардино-Балкарская Республика имеет свое гражданство. Управление Министерства юстиции Российской Федерации по республике представило, в частности, также замечания, касавшиеся ограничений для депутатов Парламента республики, положений об особом порядке их привлечения к ответственности, ареста, задержания. Указывалось на неконституционность части 2 статьи 32 основного закона республики, согласно которому Кабардино-Балкарская Республика поддерживает традиционные для народов Кабардино-Балкарской Республики религиозные движения и конфессии. Данная норма противоречила закрепленному в статье 14 Конституции Российской Федерации и в Конституции самой Кабардино-Балкарской Республики принципу светского характера государства. Одновременно рабочая группа должна была внести предложения о численности нового состава Парламента Кабардино-Балкарской Республики с учетом перехода к однопалатной структуре и предстоящего в декабре 2003 года формирования не менее половины его состава «по партийным спискам», то есть на основе представительства политических партий. Посчитав целесообразным увеличение числа депутатов Парламента республики, рабочая группа оставила определение точного числа депутатов на усмотрение Конституционной комиссии. В целом почти все поправки, представленные на рассмотрение рабочей группы, были одобрены (за исключением положения о гражданстве) и представлены на рассмотрение Конституционной комиссии.
В марте 2003 года состоялось заседание Конституционной комиссии, которая согласилась с поправками рабочей группы. Новая редакция Конституции Кабардино-Балкарской Республики в апреле поступила в Парламент Кабардино-Балкарской Республики, который по результатам его рассмотрения на своем заседании 24 апреля 2003 года поддержал внесенную Президентом Кабардино-Балкарской Республики новую редакцию Конституции республики. В этот же день Парламент принял в первом чтении проект закона «О поправках к главам 3-9 Конституции Кабардино-Балкарской Республики».
29 мая 2003 года Конституционное Собрание приняло новую редакцию Конституции Кабардино-Балкарской Республики. На рассмотрение Конституционного Собрания было предложено 6 изменений, касавшихся перехода к однопалатному Парламенту, участия республики в международных связях и исключения нормы о поддержке традиционных для народов Кабардино-Балкарской Республики религиозных движений и конфессий. Так же, как и на заседании первого Конституционного Собрания в 2001 году, каждое из 6 изменений голосовалось отдельно, все они были приняты единогласно без обсуждения.
В это же день, 29 мая 2003 года, Парламент принял проект Закона «О поправках к главам 3-9 Конституции Кабардино-Балкарской Республики» во втором чтении, а 11 июня в третьем, окончательном чтении. 2 июля 2003 года указанный Закон был подписан Президентом Кабардино-Балкарской Республики.
В период рассмотрения законопроекта и новой редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики, а именно 8 мая 2003 года, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации принес протест на часть 1 статьи 87 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, устанавливавшей неприкосновенность Президента Кабардино-Балкарской Республики. Данное замечание было учтено в вышеуказанном Законе Кабардино-Балкарской Республики: в части 1 статьи 87 слово «неприкосновенности» было заменено словами «социальной защиты, охраны чести и достоинства».
24 апреля 2003 года Парламент Кабардино-Балкарской Республики, приняв в первом чтении проект закона «О поправках к главам 3-9 Конституции Кабардино-Балкарской Республики», принял постановление об обращении в Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики с запросом о толковании положений частей 2 и 3 статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, предусматривавших термин «гражданин Кабардино-Балкарской Республики». В направленном запросе Парламент Кабардино-Балкарской Республики изложил свою позицию по данному вопросу, состоявшую в том, что Парламент республики, принимая Конституцию, использовал термин «гражданин Кабардино-Балкарской Республики» для обозначения граждан Российской Федерации, проживающих в Кабардино-Балкарской Республике. Более того, Парламент прямо закрепил такое понимание в конституционном тексте, указав, что «каждый гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Кабардино-Балкарской Республики, является гражданином Кабардино-Балкарской Республики» (ч. 2 ст. 6 Конституции КБР).
28 июля 2003 года было принято решение Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики, имевшее принципиальное значение в вопросе о правомерности гражданства республики.
Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики дал более широкое толкование понятия «гражданин Кабардино-Балкарской Республики»: «Понятие «гражданин Кабардино-Балкарской Республики», используемое в частях 2 и 3 статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики в том его содержании и смысле, которые выявлены настоящим толкованием, означает, что гражданин Кабардино-Балкарской Республики – это гражданин Российской Федерации, постоянно (обычно и действительно) проживающий на территории Кабардино-Балкарской Республики, имеющий с нею устойчивую правовую связь, обладающий всеми правами и свободами и несущий обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также имеющий дополнительные права, касающиеся повышенной правовой защиты и дополнительных гарантий прав человека и гражданина, установленных Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами Кабардино-Балкарской Республики, принятыми ею в пределах своих полномочий, определенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Вместе с тем Конституционный Суд посчитал, что использование термина «гражданин Кабардино-Балкарской Республики» в смысле устойчивой правовой связи лица с государством, иначе говоря, в смысле гражданства как института, является правомерным: «понятие «гражданин Кабардино-Балкарской Республики», используемое в частях 2 и 3 статьи 6 и других статьях Конституции Кабардино-Балкарии, применяется не только для одного лишь обозначения факта постоянного (обычного и действительного) проживания на территории Кабардино-Балкарии, но и несет определенную правовую нагрузку, а именно, закрепляет его устойчивую правовую связь с Кабардино-Балкарской Республикой, вытекающую из его места проживания.
Таким образом, гражданами Кабардино-Балкарии являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории Кабардино-Балкарской Республики, обладающие всеми правами и свободами, несущие равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, и дополнительно к этому пользующиеся повышенной правовой защитой, предусмотренной Конституцией и законами Кабардино-Балкарской Республики, принятыми Кабардино-Балкарской Республикой в пределах своих полномочий».
Следует отметить, что вопрос о допустимости гражданства республик в составе Российской Федерации в конце девяностых – начале двухтысячных годов являлся, пожалуй, одним из самых активно обсуждаемых в среде как конституционалистов-регионоведов, так и политиков – представителей республик в составе Российской Федерации. Безусловно, своеобразным импульсом здесь послужили решения Конституционного Суда Российской Федерации, в которых содержался вывод о неконституционности провозглашения суверенитета республик в составе Российской Федерации.
По этому вопросу в конституционной теории высказываются различные мнения – это сохранение гражданства республик в составе Российской Федерации, возможность введения данного института для всех субъектов Федерации и прямо противоположная точка зрения, требующая упразднения гражданства республик в составе Российской Федерации. Последняя точка зрения, в конечном счете, возобладала при разработке проекта нового закона о гражданстве Российской Федерации.
* * *
Подытоживая очередной этап конституционной реформы, следует отметить следующие его результаты.
Исключены положения, противоречившие Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Это, в частности, исключение положения о государственной поддержке традиционных для народов Кабардино-Балкарской Республики религиозных движений и конфессий, а также исключение норм о неприкосновенности Президента Кабардино-Балкарской Республики, а также особого порядка привлечения депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики (с согласия депутатов Парламента), ареста, задержания и т.д.
Вместе с тем с точки зрения правовых последствий второго этапа пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики, безусловно, самое важное значение имел переход от двухпалатного Парламента к однопалатному с одновременным увеличением числа депутатов до 110. Несмотря на очевидные недостатки, связанные с численностью и работой четырех пятых из депутатов на непрофессиональной основе, тем не менее однопалатный Парламент в целом стал более мобильным органом, позволил упростить некоторые процедуры, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Отказ Кабардино-Балкарии от бикамеральной (двухпалатной) структуры Парламента объясняется следующими факторами. Первый фактор – это изменившееся федеральное законодательство. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил, что решения в законодательном органе субъекта Федерации принимается большинством голосов от установленного (избранного) числа депутатов всего депутатского корпуса. Второй фактор - необходимость оперативного участия в федеральном законодательном процессе.
Трансформация двухпалатного Парламента в однопалатный стала, таким образом, результатом имеющегося опыта функционирования двухпалатного законодательного органа, соотношением его с практикой функционирования легислатур в других субъектах Российской Федерации, в первую очередь имеющих однопалатную структуру. Результаты такого анализа свидетельствовали о преимуществах однопалатной структуры как с позиции организации деятельности, так и с позиции осуществления законодательного процесса, а также разграничения компетенции между палатами. Следует отметить, что и в науке отечественного конституционного права как на основе теоретического анализа, так и на основе исследования опыта деятельности двухпалатных законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, преобладает точка зрения в пользу однопалатного парламента субъекта Российской Федерации.
Что касается увеличения численности депутатского корпуса Парламента Кабардино-Балкарской Республики с 72 до 110 депутатов, то есть в полтора раза, то такое решение было принято по инициативе первого Президента Кабардино-Балкарской Республики. С одной стороны, оно позволяло придать дополнительный статус и полномочия возрожденному им институту уполномоченных в поселениях, каждый из которых должен был курировать конкретное поселение, причем не просто курировать, а помогать ему, используя все свои личные, деловые и профессиональные (должностные) возможности. С другой стороны, такая мера имела целью более полно раскрыть потенциал Парламента Кабардино-Балкарской Республики, его статус не только как законодательного органа, но и как представительного органа власти республики, его двуединую природу.
В научной литературе существует мнение, что наиболее точно природу региональных парламентов отражает термин «законодательный орган». Объясняется это тем, что конституционное разделение государственной власти в Российской Федерации требует образования соответствующих органов для осуществления конкретной властной функции. Однако не менее важное значение имеет статус парламента как представительного органа власти. Увеличение численности депутатского корпуса увеличило число одномандатным округов, соответственно, уменьшила территорию конкретного округа и тем самым приблизила парламентскую власть к населению; оно дало возможность сократить численность избирателей, с которыми предстоит работать депутату, и, соответственно, повысить эффективность его работы с избирателями. Кроме того, и эта цель также прямо обозначалась первым Президентом Кабардино-Балкарской Республики на заседании Конституционной комиссии, она позволяла каждому среднему и крупному поселению республики иметь как минимум одного своего жителя либо выходца в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики. В этой связи, безусловно, справедливо мнение о том, что «выборность парламентов позволяет избирателям видеть свою сопричастность с ними. Пожалуй, именно парламент как выборный орган обнаруживает свое определяющее свойство – представительность. Для него это и способ своего формирования как органа законодательной власти, и способ деятельности, и императив функционирования».

3.3. Третий этап пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики

Очередное внесение изменений в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики было вызвано поступлением в Парламент республики новых актов прокурорского реагирования.
27 октября 2003 года прокурор Кабардино-Балкарской Республики принес протест на часть 1 статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Прокурор республики пришел к выводу, что «часть 1 статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, устанавливающая гражданство республики, подлежит отмене по следующим основаниям. Согласно пункту «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданство в Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации. В силу части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Следовательно, исключается возможность установления региональным законодателем гражданства республики в составе Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации не предусмотрено гражданство республик и других субъектов Российской Федерации. Из данного положения вытекает, что возможность сохранения гражданства в некоторых субъектах Российской Федерации нарушает конституционный принцип их равноправия.
Таким образом, не имея статуса суверенного государства, республика в составе Российской Федерации не вправе устанавливать в своих нормативных правовых актах собственное гражданство».

Протест был принесен в Совет Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики – одну из палат законодательного органа республики. Между тем палата не вправе была рассматривать протест на норму Конституции Кабардино-Балкарской Республики, поскольку она принималась всем составом Парламента, то есть обеими палатами. В данном случае вообще возникла правовая коллизия, поскольку часть 1 статьи 6 является положением главы I Конституции республики, в которую Парламент не может вносить изменение – это исключительная прерогатива Конституционного Собрания. Соответственно, Совет Республики не вправе был выносить протест прокурора Кабардино-Балкарской Республики и на рассмотрение Парламента. Прокурор же не мог обратиться с протестом в Конституционное Собрание, поскольку оно не существует как государственный орган – это собрание делегатов «ad hoc».
В связи с изложенным Председатель Совета Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики направил 17 ноября 2003 года прокурору республики письмо, в котором сообщил, что его протест на часть 1 статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики не может быть рассмотрен Советом Республики Парламента, поскольку в соответствии с Конституцией республики положения главы I не могут быть им пересмотрены.
Между тем прокурор республики, осознавая сложившуюся правовую ситуацию, тем не менее 15 января 2004 года направил Председателю Парламента Кабардино-Балкарской Республики письмо за номером 7/5-1-94-03, которым повторно направил для рассмотрения свой протест от 27 октября 2003 года на часть 1 статьи 6 Конституции республики, указав при этом, что «данный протест был необоснованно оставлен без рассмотрения по основаниям того, что положения глав I, II, X Конституции Кабардино-Балкарской Республики не могут быть пересмотрены Советом Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Между тем, протест подлежит рассмотрению на заседании Парламента республики с принятием решения либо об отказе, либо удовлетворении протеста, поскольку в соответствии со статьей 138 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, решение вопроса о созыве Конституционного Собрания для пересмотра положений указанных выше глав относится к компетенции Парламента Республики».
Возник еще один правовой казус, когда в только что сформированный Парламент был направлен протест на имя Председателя уже не существующего Совета Республики Парламента с требованием принять по протесту решение. Так же один момент создавал правовую сложность для реагирования Парламентом – в соответствии со статьей 138 Конституции Кабардино-Балкарской Республики и Законом Кабардино-Балкарской Республики «О Конституционном Собрании» Конституционное Собрание может созываться только Президентом Кабардино-Балкарской Республики, а не Парламентом, как ошибочно указано в протесте прокурора. Это означает, что Парламент и в данном случае является ненадлежащим адресатом протеста, как неправомочный созывать Конституционное Собрание. Вообще в силу статьи 138 Конституции Кабардино-Балкарской Республики и Закона «О Конституционном Собрании» Конституционное Собрание могло быть созвано только после рассмотрения внесенной в установленном порядке предложения о пересмотре, то есть новой редакции основного закона республики.
2 марта 2004 года прокурор республики внес тот же протест на часть 1 статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, но уже официально в Парламент Кабардино-Балкарской Республики. В итоге Парламент Кабардино-Балкарской Республики по результатам рассмотрения протеста принял 18 марта 2004 года гуттаперчевое постановление следующего содержания:
«Рассмотрев протест прокурора Кабардино-Балкарской Республики от 2 марта 2004 года № 7/5-1-94-03 на часть 1 статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики и учитывая, что в соответствии со статьей 138 Конституции Кабардино-Балкарской Республики положения главы I Конституции Кабардино-Балкарской Республики могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием Кабардино-Балкарской Республики, Парламент Кабардино-Балкарской Республики постановляет:
Внести вопрос об исключении части 1 статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики на рассмотрение Конституционного Собрания Кабардино-Балкарской Республики».
Таким образом, не имея в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом Кабардино-Балкарской Республики «О Конституционном Собрании» полномочий принимать по результатам рассмотрения протеста решение по существу, то есть удовлетворять или отклонять его, вносить изменения в часть 1 статьи 6, внес данный вопрос на рассмотрение уполномоченного органа – Конституционного Собрания, которое, однако, еще не было созвано. Между тем такая форма реагирования в определенной степени устраивала прокурора. С другой стороны, она не содержала принципиального решения Парламента по существу протеста, поскольку иначе Парламент вторгся бы в компетенцию Конституционного Собрания.
В конце мая 2004 года в законодательный орган республики практически одновременно поступили два документа – из Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации в рамках деятельности по обеспечению единого правового пространства и соблюдению принципов федерализма также было проанализировано содержание Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Генеральная прокуратура пришла к выводу, что несмотря на большую работу, проделанную в республике по устранению имеющихся в ее основном законе противоречий Конституции Российской Федерации и федеральным законам, тем не менее такие противоречия в тексте Конституции Кабардино-Балкарской Республики еще имеются. В представлении об устранении нарушений закона от 21 мая 2004 года № 46/1-5165-04 заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обозначил, в частности, следующие правовые замечания.
1. Согласно части 1 статьи 4 Конституции Кабардино-Балкарской Республики единственным источником власти в республике является ее многонациональный народ. Между тем, в соответствии с частью 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. При этом отмечалось, что положения о суверенитете (государственном суверенитете) республики как субъекта Российской Федерации уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. По смыслу конституционного толкования положений части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации, данного им в Постановлении от 7 июня 2000 года № 10-П, Определениях от 27 июня 2000 года № 92-О и от 19 апреля 2001 года № 65-О, Конституция России не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа Российской Федерации. Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации констатировал, что положения Конституции Кабардино-Балкарской Республики, закрепляющие, что народ республики является единственным источником власти в республике, поскольку этим исключается, что таким источником является многонациональный народ Российской Федерации, по своей сути являются такими же положениями, какие вышеназванными решениями Конституционного Суда Российской Федерации уже были признаны не соответствующими Конституции России.
Эта норма Конституции республики дважды была предметом рассмотрения – при подготовке обеих новых редакций основного закона республики в 2001 и 2003 годах, но оба раза принималось принципиальное решение о сохранении редакции части 1 статьи 4 в прежнем виде.
2. В соответствии с частью 3 статьи 5 Конституции Кабардино-Балкарской Республики защита государственности республики является важнейшей функцией государства. Согласно части 1 статьи 67 основного закона республики Кабардино-Балкарская Республика является государством в составе Российской Федерации, обладает всей полнотой государственной власти на своей территории вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Пункт «г» части 1 статьи 70 Конституции республики относит к совместному ведению Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики защиту государственности и территориальной целостности республики. Части 1 и 2 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики провозглашают Президента Кабардино-Балкарской Республики главой государства, который принимает меры по защите государственности Кабардино-Балкарии.
Вывод о противоречии всех этих норм основному закону страны обоснован ссылкой на Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года № 92-О. В нем говорится, что Конституция Российской Федерации, определяя в статье 5 (части 1 и 4) статус республик в составе Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе и в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том, что другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Федерации и сделало бы невозможным его осуществление, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.
Следовательно, резюмирует заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает, в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года, признания государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией, отмечается далее в представлении, воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (часть 3 статьи 5), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории России. Республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решать этот вопрос в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделять себя свойствами суверенного государства.
Изложенные замечания, касающиеся государственности республики, требуют особого анализа и представляют несомненный теоретический интерес. Генеральная прокуратура, основываясь на вышеназванном Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года № 92-О, увязала понятия государственного суверенитета и государственности. Более того, она фактически отождествила эти понятия или, во всяком случае, определила государственность как свойство исключительно суверенного государства. На этой ключевой посылке и основана позиция прокуратуры о неправомерности и недопустимости всякого упоминания о государственности республик в составе Российской Федерации.
Между тем Конституция Российской Федерации в части 2 статьи 5 прямо устанавливает юридическую природу и правовой статус республики в составе Российской Федерации – государство. Следует отметить, что, осуществляя толкование Определения Конституционного Суда Российской Федерации, Генеральная прокуратура значительно расширила его содержание. Тем самым она фактически осуществила разъяснение позиции Конституционного Суда Российской Федерации, что в соответствии со статьей 83 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» является исключительным полномочием самого высшего судебного органа конституционного контроля.
Помимо чисто формальной стороны, определенные критические замечания у ряда юристов, в том числе ученых – теоретиков отечественного конституционного права, вызвало и само содержание выводов прокуратуры.
Нельзя не обратить внимания на тот факт, что даже в централизованном СССР еще с 1937 года Конституциями РСФСР и основанными на них Конституции автономных республик последние фактически признавались государствами в составе РСФСР. В юридической литературе высказывается позиция, что юридически в РСФСР признание автономных республик государствами состоялось в 1948 году, когда Верховный Совет РСФСР утвердил принятый в 1937 году Конституции автономных республик.
Так, согласно статье 1 Конституции КБАССР, принятой 24 июня 1937 года Кабардино-Балкарская Автономная Республика является советским социалистическим государством рабочих и крестьян, входящим в состав РСФСР на правах автономной республики (статья 13 Конституции КБАССР). Она имела свою территорию (статья 14), которая не могла быть изменена без ее согласия, гражданство, при котором гражданин КБАССР являлся одновременно гражданином СССР и РСФСР (статья 17), свои высшие органы государственной власти – Верховный Совет и его Президиум, правительство-Совет Министров, а также министерства, иные центральные органы государственной власти и свой Верховный суд. Автономная Республика обладала такими атрибутами государства, как герб, флаг и столица (глава X).
Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года практически не изменили государственно-правовой статус автономных республик в составе России. В Конституции РСФСР прямо было закреплено, что автономные республики являются советскими социалистическими государствами. Указанные положения основного закона России никогда не ставились под сомнение с позиции их правомерности и юридической чистоты.
Следует также иметь ввиду содержание законов СССР в области национально-государственного устройства страны, принятый в первой половине 1990 года, то есть еще до начала так называемого «парада суверенитетов» и массового принятия автономными республиками деклараций о государственном суверенитете. Внимательное изучение союзных законов приводит к выводу, что они внесли серьезные изменения в правовое положение автономных республик. Принципиально новым является определение автономных республик «субъектами федерации – Союза ССР». Новые союзные законы закрепили, что автономные республики, наряду с союзными, участвуют в наделении органов Союза ССР определенными полномочиями, что отношения автономных республик с союзными республиками, в состав которых они входят, определяются соглашениями и договорами, что в области экономического и социально-культурного строительства на своей территории автономная республика имеет те же права, что и союзная республика, за исключением тех, которые по соглашению между ними относятся к ведению союзной республики.
К началу 1991 года большинство автономных республик России приняли свои декларации о государственном суверенитете. Процесс принятия деклараций в автономных республиках начался в июле 1990 года. Первой среди них декларацию о государственном суверенитете приняла Северо-Осетинская АССР (20 июля 1990 года). Позднее были приняты декларации о государственном суверенитете Карельской Республики – 9 августа 1990 года, Коми ССР – 29 августа 1990 года, Татарской ССР – 30 августа 1990 года, Удмуртской Республики – 20 сентября 1990 года, Якутской Саха-ССР – 27 сентября 1990 года, Бурятской ССР – 30 октября 1990 года, Башкирской ССР – 11 октября 1990 года, Калмыцкой ССР – 18 октября 1990 года, Марийской ССР – 22 октября 1990 года, Чувашской ССР – 24 октября 1990 года, Тувинской ССР – 1 ноября 1990 года, Чечено-Ингушской ССР – 27 ноября 1990 года, Кабардино-Балкарской ССР – 31 января 1991 года. При этом анализ указанных деклараций говорит о том, что их содержание не выходит за пределы охватываемые понятием «самостоятельность».
Верховные Советы практически всех республик, принимая декларации, отказались от определения их автономными. В дальнейшем из новых законодательных актов как СССР, так и РСФСР все последовательнее стало исчезать понятие «автономная республика». Оно стало заменяться в актах Российской Федерации понятием «республики, входящие в РСФСР» «республики в составе Российской Федерации».
Необходимо отметить, что после появления соответствующих решений Конституционного Суда Российской Федерации о неконституционности отдельных положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в частности, Постановления от 7 июня 2000 года № 10-П, Определения от 27 июня 2000 года № 92-О, прокуратура, как и Министерство юстиции Российской Федерации, неоднократно осуществляли проверки соответствия Конституции Кабардино-Балкарской Республики основному закону страны и федеральному законодательству. Однако ранее ни в одном из документов, направленных ими в Парламент республики по результатам проверки Конституции Кабардино-Балкарской Республики и содержащих конкретные замечания, в том числе основанные на вышеназванных решениях Конституционного Суда Российской Федерации (они упомянуты в настоящей главе), замечаний о неправомерности указания государственности республики, не предъявлялось.
3. В представлении заместителя Генерального прокурора Российской Федерации вновь было обозначено замечание о недопустимости гражданства Кабардино-Балкарской Республики и соответствующего упоминания о нем в основном законе республики. В частности, часть 1 статьи 6 прямо предусматривает гражданство Кабардино-Балкарской Республики, а части 2 и 3 той же статьи, статьи 35, 36, 37, 41, 62, 63, 64, 65, 79 используют термин «гражданин Кабардино-Балкарской Республики». Как мотивировано в представлении, «указанные нормы противоречат части 1 статьи 6 Конституции Российской Федерации, закрепляющей единое гражданство Российской Федерации, и Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации». Вывод о незаконности указанных норм подтверждается и Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 года № 250-О, закрепляющим, что Конституция Российской Федерации ни в статье 6, устанавливающей принцип единого гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе субъектов Федерации о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не предусматривает гражданство республик либо других субъектов Российской Федерации и их правомочия в этой области».
Конституция Российской Федерации действительно прямо не закрепляет институт гражданства республики в составе Российской Федерации. Вместе с тем он был предусмотрен Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 года «О гражданстве Российской Федерации» и особой полемики, в том числе при принятии Конституции Российской Федерации, не вызывал. В части 2 статьи 2 определялось, что «граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики». Бурная дискуссия по этому вопросу развернулась в связи с принятием Конституционным Судом Российской Федерации в 2000 году ряда вышеупомянутых решений, в которых содержался вывод о неконституционности провозглашения суверенитета республик в составе Российской Федерации. В результате Федеральным законом от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ положение о гражданстве республик в составе Российской Федерации было исключено. Одновременно соответствующие положения по требованию прокуратуры исключались из конституций республик.
С изложенными выше замечаниями Генеральной прокуратуры Российской Федерации во многом перекликались выводы Управления Министерства юстиции Российской Федерации, сформулированные им в экспертном заключении от 26 мая 2004 г. № 750/01-40. Это касалось, в частности, положений о многонациональном народе Кабардино-Балкарской Республики как единственном источнике власти в республике, о гражданстве республики. Вместе с тем отдельные замечания не всем юристам представлялись абсолютно бесспорными и обоснованными. В частности, возражая против тех же положений о гражданстве Кабардино-Балкарской Республики, Министерство юстиции исходит из того, что «закрепление Конституцией Кабардино-Балкарской Республики гражданства республики может привести к ограничению прав граждан Российской Федерации, проживающих на территории республики». Данный вывод, с учетом прямого определения в Конституции Кабардино-Балкарской Республики, что все граждане Российской Федерации, проживающие на территории республики, являются гражданами Кабардино-Балкарской Республики, не всем представлялся бесспорным.
В экспертном заключении содержалось требование об исключении положений о депутатской неприкосновенности в связи с тем, что «статьей 13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусматривается неприкосновенность депутатов. Однако упомянутая статья 13 Федерального закона так прямо и называется – «гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата».
В представлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации и экспертном заключении Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике содержались и иные, менее существенные замечания, связанные с последними изменениями редакций федеральных законов.
Парламент Кабардино-Балкарской Республики на основании поступивших вышеназванных документов и исходя из необходимости внесения изменений в текст основного закона республики на очередном заседании 8 июля 2004 года образовал своим постановлением Конституционную комиссию Кабардино-Балкарской Республики во главе с Президентом Кабардино-Балкарской Республики. Конституционная комиссия, приступив к работе в сентябре того же года, согласилась, в основном, с поступившими замечаниями и образовала рабочую группу для подготовки необходимых предложений в срок до 1 ноября 2004 года.
В результате кропотливой и объемной работы Конституционной комиссии были подготовлены новая редакция Конституции Кабардино-Балкарской Республики и проект Закона «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики». 11 февраля 2005 года Президент Кабардино-Балкарской Республики внес в Парламент республики предложение о пересмотре Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Одновременно группа депутатов Парламента республики внесла проект республиканского Закона «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики».
На своем заседании 17 февраля 2005 года Парламент Кабардино-Балкарской Республики поддержал предложение Президента республики о пересмотре Конституции Кабардино-Балкарской Республики и принял в первом чтении проект Закона «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики».
2 марта 2005 года Президент Кабардино-Балкарской Республики своим указом созвал Конституционное Собрание, которое, рассмотрев 11 марта 2005 года внесенное Президентом республики предложение о пересмотре Конституции Кабардино-Балкарской Республики, приняло ее новую редакцию. После трех чтений Парламент республики 16 июня 2005 года в окончательной редакции принял, а Президент 12 июля 2005 года подписал Закон Кабардино-Балкарской Республики «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики».
Характеризуя внесенные конституционные изменения 2005 года, следует отметить, что ими были устранены практически все принципиальные правовые замечания, которые отстаивали прокуратура и Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике.
В главы I и II Конституции республики были внесены, в частности, следующие изменения.
Положение части 1 статьи 4 о принадлежности власти народу получило новую редакцию: «Источником власти в Кабардино-Балкарской Республике является многонациональный народ». При очевидном более скудном правовом содержании и меньшей правовой определенности по сравнению с прежней редакцией такой вариант стал результатом попытки сохранить заложенный в норме смысл и одновременно снять правовые замечания.
В части 3 статьи 5, согласно которой «Защита государственности Кабардино-Балкарской Республики является важнейшей функцией государства» слово «защита» было заменено словом «сохранение» как более корректным применительно функции Кабардино-Балкарской Республики.
Своеобразным компромиссом, тем не менее не вполне удовлетворившим Прокуратуру Российской Федерации и Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике, стала новая редакция статьи 6 основного закона республики, которая исключила институт гражданства республики, исключила термин «гражданин Кабардино-Балкарской Республики» в статьях, воспроизводящих аналогичные нормы федеральной Конституции, но вместе с тем, проявив определенную принципиальность, сохранила этот термин в статье 6: «Граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории Кабардино-Балкарской Республики, являются гражданами Кабардино-Балкарской Республики, обладают на ее территории всеми правами и свободами, несут равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Конституцией Кабардино-Балкарской Республики», а также в статье 41: «Кабардино-Балкарская Республика гарантирует каждому новорожденному гражданину Кабардино-Балкарской Республики открытие личного именного денежного вклада в порядке и размере, установленном республиканским законом».
Закон «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» внес около 40 поправок в текст основного закона республики. Отметим наиболее важные из них.
Статья 70 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, посвященная предметам совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики, была практически приведена в соответствие с соответствующей статьей 72 Конституции Российской Федерации. Так, исключались такие вопросы, как защита государственности и территориальной целостности Кабардино-Балкарской Республики (пункт «г»), другие предметы ведения, устанавливаемые по взаимной договоренности на основе дополнительных соглашений (пункт «у»).
Целый ряд поправок связан с институтом президентской власти. В части 2 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики полномочия Президента Кабардино-Балкарской Республики по защите государственности республики, ее безопасности и территориальной целостности заменены полномочиями по обеспечению безопасности и территориальной целостности республики.
Редакция статьи 79 основного закона республики отразила новый порядок наделения полномочиями главы субъекта Российской Федерации, установленный изменениями в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которым наделение полномочиями Президента Кабардино-Балкарской Республики осуществляется по представлению главы российского государства Парламентом республики сроком на пять лет.
Новая редакция пункта «б» статьи 81 позволила Президенту республики самостоятельно утверждать структуру исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, назначать на должность и освобождать от должности заместителей Председателя Правительства Кабардино-Балкарской Республики, министров и других руководителей исполнительных органов государственной власти республики, утверждать персональный состав Правительства Кабардино-Балкарской Республики. Ранее это делалось по представлению Председателя Правительства республики.
Закон «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» отразил новые положения Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», касающиеся взаимодействия ветвей государственной власти республики и в целом механизма «сдержек и противовесов», получившего в названном Федеральном законе в самом общем виде некий «федеральный стандарт».
Так, была принята новая редакция часть 2 статьи 88 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, устанавливающая, что Полномочия Президента Кабардино-Балкарской Республики прекращаются досрочно в случае:
а) его смерти;
б) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия Парламентом Кабардино-Балкарской Республики;
в) его отставки по собственному желанию;
г) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом;
д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
ж) вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
з) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
и) утраты им гражданства Российской Федерации.
Решение о досрочном прекращении полномочий Президента Кабардино-Балкарской Республики принимается Парламентом Кабардино-Балкарской Республики по представлению Президента Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных пунктами «б» и «г».
Новую редакцию обрела и статья 90 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. В соответствии с ней Парламент Кабардино-Балкарской Республики вправе выразить недоверие Президенту Кабардино-Балкарской Республики в случаях:
а) издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Кабардино-Балкарской Республики, законам Кабардино-Балкарской Республики, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Президент Кабардино-Балкарской Республики не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
б) установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Кабардино-Балкарской Республики, законов Кабардино-Балкарской Республики, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
в) ненадлежащего исполнения Президентом Кабардино-Балкарской Республики своих обязанностей.
В связи с анализом указанных изменений нельзя обойти вниманием чрезвычайно важный и значительный момент, связанный с внесением упомянутых изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», изменений, существенно повлиявших на организацию государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и на систему взаимоотношений законодательного органа государственной власти республики и Президента Кабардино-Балкарской Республики. Федеральным законом от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ в названный Федеральный закон внесены принципиальные новеллы. Выборность глав субъектов Российской Федерации населением субъекта России исключалась. Более того, выборность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации исключена вообще, то есть не только населением, но и иными органами (например, легислатурой субъекта Федерации). Право определять кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предоставлено Президенту Российской Федерации, который после консультаций по возможным кандидатам на эту должность с законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации официально вносит в парламент субъекта Федерации наиболее достойную, по его мнению, кандидатуру. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение 14 дней со дня внесения представления.
Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В случае отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Президентом Российской Федерации не позднее семи дней со дня отклонения повторно вносится предложение о кандидатуре.
В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом, Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), но не более чем на шесть месяцев.
В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом, проводятся соответствующие консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). По результатам указанных консультаций Президент Российской Федерации вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Если политическая партия в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» (далее – Федеральный закон «О политических партиях») инициировала рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), данное предложение подлежит рассмотрению указанным органом с учетом сроков, установленных федеральным законодательством в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий по внесению указанной кандидатуры. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, оформляется соответствующим решением указанного органа и направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации.
Если в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» право инициировать рассмотрение указанного предложения принадлежит более чем одной политической партии, самостоятельно участвовавшей в соответствующих выборах, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривается предложение каждой политической партии. В этом случае Президенту Российской Федерации направляется предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), поддержанное наибольшим числом голосов депутатов, которое должно быть не менее чем большинство голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон сопроводил введение новой процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации положениями о возможности досрочного прекращения «несговорчивого» регионального парламента.
В случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по представленной Президентом Российской Федерации кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный Федеральным законом срок не принял решение о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Президент Российской Федерации проводит соответствующие консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение месяца со дня отклонения указанной кандидатуры либо непринятия решения о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае, если:
- законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации дважды отклонил представленную кандидатуру (представленные кандидатуры) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
- законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации дважды не принял решение об отклонении представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или о наделении указанной кандидатуры (указанных кандидатур) полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный Федеральным законом срок;
- законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации после отклонения представленной кандидатуры не принял во второй раз решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный Федеральным законом срок;
- законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не принял решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный Федеральным законом срок, а во второй раз принял решение об отклонении представленной кандидатуры.
По истечении месячного срока, установленного абзацем вторым настоящего пункта, и с учетом результатов проведенных консультаций Президент Российской Федерации вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
В случае, если после представления в третий раз кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принял решение о ее отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Изложенные новеллы вызвали бурную дискуссию как в научных кругах, среди политиков, так и среди граждан в целом. Появилось в принципе предполагавшееся обращение в Конституционный Суд Российской Федерации о конституционности новых норм. Однако Конституционный Суд Российской Федерации окончательно не прекратил обсуждение по этим дискуссионным вопросам. Особая деликатность правовой ситуации заключалась в том, что ранее Конституционный Суд страны однозначно и категорически высказался против всяких попыток пересмотра института всенародных выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд Российской Федерации изложил следующую позицию. Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку согласно Конституции Российской Федерации законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило бы и статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти.
Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» называет в числе избираемых гражданами должностных лиц главу исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 2).
Порядок формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций предусматривается в большинстве принятых уставов субъектов Российской Федерации. В Уставе Алтайского края (статья 83 в редакции от 2 октября 1995 года) установлено иное: главу администрации избирает Законодательное Собрание; им может быть избран гражданин Российской Федерации, отвечающий предусмотренным требованиям. Тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству.
Между тем в своем Постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П Конституционный Суд Российской Федерации скорректировал свою позицию, указав следующее.
Государство на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации – в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, – допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации в качестве избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные права и свободы и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая право на свободные выборы.
Таким образом, по смыслу положений Конституции Российской Федерации и международных правовых актов, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями органы государственной власти и должностных лиц, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции Российской Федерации, соблюдая при этом конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов Российской Федерации – с другой.
По смыслу статей 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2), 72 (пункт «н» части 1), 77 и 78 (часть 2) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, реализуя свое право устанавливать общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, может предусмотреть нормативно-правовую основу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации, порядка формирования этих органов, в частности порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Признавая неконституционными соответствующие положения Устава (Основного Закона) Алтайского края, Конституционный Суд Российской Федерации исходил из недопустимости избрания главы администрации Алтайского края его законодательным органом государственной власти – Алтайским краевым Законодательным Собранием. Вместе с тем поскольку положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции Российской Федерации применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования.
Так, содержащийся в Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П вывод о том, что, по смыслу статей 3 (часть 2) и 32 Конституции Российской Федерации, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно, был сделан с учетом действовавшего в то время правового регулирования: согласно Федеральному закону от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» глава исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирался гражданами, порядок формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций предусматривался в большинстве действовавших тогда уставов субъектов Российской Федерации.
Выявленная конституционно-правовая природа института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – с учетом того, что, как вытекает из Конституции Российской Федерации, органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются в основном на тех же принципах, что и федеральные, – обусловливает возможность наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обязательно только посредством прямых выборов населением субъекта Российской Федерации.
Таким образом, положения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», не могут рассматриваться как нарушающие необходимые для обеспечения прав и свобод человека и гражданина конституционные принципы разделения властей, федерализма и организации исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, баланс полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов; не нарушают они и закрепленные в Конституции Российской Федерации права граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и как таковые не противоречат Конституции Российской Федерации.
Комментируя указанное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации, нельзя обойти вниманием особые мнения судей Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова и В.Г. Ярославцева по данному делу.
Кононов А.Л. считает, что ликвидация выборов глав регионов умаляет и ограничивает признанные ранее избирательные права и противоречит целям демократии и народовластия. В особом мнении отмечается противоречие Постановления Конституционного Суда ранее принятому им же Постановлению от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, в котором Суд пришел к выводу, что избранный Законодательным Собранием глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти.
Кононов А.Л. не согласен с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, что изменение законодательного регулирования способно изменять смысл тех или иных конституционных норм и даже их букву и дух. Это, по его мнению, полностью меняет общепринятые представления о верховенстве Конституции, ее соотношении с законодательством, пределах ее толкования и собственных правовых позициях Конституционного Суда, которые свободно могут меняться «в духе времени». Так, Конституционный Суд, признавая правомочие гражданина избирать и быть избранным посредством прямых выборов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, утверждает, что исключение этого правомочия федеральным законодателем не может рассматриваться как нарушение статей 32 и 55 Конституции Российской Федерации. Но часть 2 ее статьи 55 содержит прямой запрет законодателю издавать законы, отменяющие и умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Оспариваемые в данном деле нормы, отмечается в особом мнении, образуют процессуальный механизм, названный «наделением полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации». К сожалению, Конституционный Суд узаконил это понятие без всякой критики. Следует признать, однако, экспертное мнение, что конструкция «наделения полномочиями» юридически непонятна и некорректна. Очевидно, что данное лицо не может «наделяться» полномочиями главы исполнительной власти, поскольку наделяющие его органы ими не обладают. Приобретаются те полномочия, которые предусмотрены его статусом и должностью. Очевидно, что в этом процессе нет и никаких элементов выбора – безальтернативные выборы назывались таковыми только при советской власти. Роль представительного органа в этом процессе предельно минимальна: он абсолютно лишен какой-либо инициативы и должен лишь утвердить предлагаемую кандидатуру под угрозой собственного роспуска или назначения временно (время это, впрочем, не ограничено точным пределом) исполняющего обязанности должностного лица.
Не имеют конституционного обоснования, по мнению судьи А.Л. Кононова и полномочия Президента Российской Федерации, как это предлагается в оспариваемой процедуре, подбирать кандидатов, назначать их на должности глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, беспрепятственно и безмотивно отстранять их от должности и распускать представительные органы субъекта Российской Федерации при отклонении предложенных кандидатур, поскольку в Конституции закреплены только два полномочия Президента в отношении субъектов Российской Федерации: возможность использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий (статья 85, часть 1) и право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в определенных ситуациях (статья 85, часть 2). В обоих случаях вопрос окончательно решается судом.
Судья Конституционного Суда РФ Кононов А.Л. констатирует, что главным и фатальным, на его взгляд, противоречием Постановления является упорное отрицание Конституционным Судом права каждого избирать и быть избранным главой исполнительной власти региона. Конституционный Суд утверждает, что такое право (Конституционный Суд называет его то правом, то правомочием, то возможностью) не закреплено в Конституции, не вытекает из ее содержания, не относится к общепризнанным правам и свободам и не является необходимым составным элементом избирательного права граждан, как и права на участие в управлении делами государства и на доступ к государственной службе.
Ярославцев В.Г. полагает, что названные положения Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2), по следующим основаниям. Внешне «демократичная» декоративность нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может скрыть основной цели преобразований – отторжение народа от свободных выборов указанного должностного лица, что прямо противоречит принципу народовластия, так как в закрепленной в данном Федеральном законе «схеме» наделения полномочиями должностных лиц народ как самостоятельный субъект конституционных правоотношений отсутствует.
В особом мнении судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Г. Ярославцева указывается, что полномочие Президента Российской Федерации вносить кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Конституцией Российской Федерации не предусмотрено. В целом оценивая Постановление Конституционного Суда, судья В.Г. Ярославцев обратил внимание, что «государство, созидаемое на основе «управляемой» демократии и «властной» вертикали, о чем свидетельствует и новый порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, все больше преобразуется в «мегамашину», т.е. общество, которое, включая всех членов, уподобляется огромной централизованно управляемой машине. Однако при всей своей привлекательности «государство-мегамашина» с неизбежностью обречено на саморазрушение, в основе которого лежит отторжение народа от власти, сопровождающееся приходом к управлению «мегамашиной» любого, кому будет «даровано» право доступа к ней на многочисленных уровнях бюрократической администрации.
Вышеизложенная позиция Конституционного Суда Российской Федерации, таким образом, совпала с позицией тех ученых, кто предлагал перейти от выборности к назначаемости глав субъектов Российской Федерации. Такой подход, по мнению отдельных ученых, позволит снизить противостояние между центром и регионами, а выборность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации часто способствует сепаратистским устремлениям руководителей регионов. Были также в целом иные одобрительные отклики, в которых указывалось что: «да, принцип разделения властей несколько потревожен. Но в конституционной практике часто встречаются ситуации, когда приходится жертвовать полнотой реализации одного принципа ради другого – например, национальной безопасности. Это обычная практика. Принципы достаточно широки, и в разных исторических условиях они могут наполняться различным содержанием».
Однако новеллы федерального законодательства, изменившие порядок легитимации высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации и заменившие выборы процедурой так называемого «наделения полномочиями», способствовали в основном появлению неоднозначной реакции и определенных критических откликов в юридической литературе. Как отмечает С.А. Авакьян формулировка «наделяется полномочиями» вызвала непонимание и единодушную справедливую критику, она делает соответствующее лицо весьма зависимым от тех, кто вручил ему мандат, особенно как видно по тексту Закона, от Президента Российской Федерации. По его мнению, допустимо было бы в законе указать, что «… глава исполнительной власти «избирается» или даже «назначается» законодательным собранием субъекта Федерации. Но работники Администрации Президента изобрели изощренную формулировку: гражданин Российской Федерации «наделяется полномочиями» высшего должностного лица субъекта федерации. Что это значит? Видится некий «комиссар Временного правительства», у которого, казалось бы, есть свой статус, но он – сплошная иллюзия». Данную позицию в определенной степени дополняет З.Л. Кочесоков, который указывает «Нельзя не отметить, что «дерогационно-суброгационные» поправки, внесенные в Федеральный закон № 184-ФЗ позволяют теперь Президенту Российской Федерации прекращать полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации в связи с утратой доверия главы Российского государства, а также отрешать от должности руководителя высшего органа исполнительной власти региона за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Таким образом, пределы усмотрения Президента России в данном случае ничем не сдерживаются, и, следовательно, Президент Республики в полной мере зависит от Президента Российской Федерации». Кроме того, З.Л. Кочесоков обращает внимание на несовершенство процедуры порядка внесения главой государства предложения и рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, указывая, что процессуальные нормы «перегружены и оставляют большой простор для усмотрения должностных лиц, имеющих отношение к процедуре отбора и внесения на рассмотрение региональных парламентов кандидатур глав субъектов Федерации». Глигич-Золотарева М.В., Маршалова В.А. и другие также отмечают, что предложенная в законе юридическая конструкция «наделение полномочиями» некорректна. Непонятно, как законодательный орган может наделить исполнительный орган полномочиями, которыми сам не обладает. По мнению Борисовой М.М. и Дудко И.Г. «новый порядок избрания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации противоречит п. 1 ст. 77 Конституции РФ, определяющему, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Принцип самостоятельности субъектов в новом законе полностью нивелируется: кандидатуру на должность губернатора может представлять исключительно Президент РФ (органы государственной власти субъекта исключены из участия в данной процедуре), свобода выбора кандидата органами законодательной власти субъектов ограничена трехкратным отклонением предложенной кандидатуры и правом Президента РФ не принимать во внимание требование законодательного органа об отрешении высшего должностного лица субъекта от должности. … Таким образом, фактическая замена выборов высшего должностного лица субъекта назначением свидетельствует об ограничении права народа осуществлять свою власть непосредственно (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) на уровне субъекта РФ. … Кроме того, процедура представления кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ полностью копирует процедуру утверждения Председателя Правительства РФ, о которой в ст. 83 Конституции РФ указывается, что «Президент Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации». … Все вышеизложенное свидетельствует о том, что рассмотренные положения закона нарушают ряд конституционных норм, закрепленных, в частности, в основах конституционного строя РФ (ст.ст. 1, 3, 5 Конституции РФ), а также затрагивающих организацию федеративных отношений в России (ст.ст. 73, 76, 77, 78 Конституции РФ). Нарушение указанных норм Конституции РФ влечет за собой существенное ограничение конституционного статуса субъекта РФ, так как принципы формирования собственных органов государственной власти являются одной из фундаментальных основ статуса любого субъекта Федерации и фактически показывают уровень централизации (децентрализации) федеративных отношений в государстве».
Более развернутый анализ Федерального закона от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ дает Е.С. Аничкин, отмечая следующее: «из пояснительной записки к проекту указанного федерального закона следует, что он принимается «в целях единства системы исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, повышения роли и ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании высших исполнительных органов исполнительной органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Исходя из сказанного, возникает два вопроса: если речь идет о единстве системы исполнительной власти, то почему активным центром рассматриваемой процедуры выступает Президент РФ; как коррелируется с принципом разделения властей формирование органом законодательной власти органа исполнительной власти? Неудивительно, что изначальная уязвимость подхода, отраженного в Законе, стала основой его конструктивной критики. Полагаем, существенное изменение смысла конституционных положений выразились в следующих моментах.
Во-первых, частично нейтрализованными оказались положения ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, согласно которым государственная власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Отсюда следует, что органы региональной исполнительной власти образуются субъектами РФ самостоятельно, то есть без чьего-либо участия.
Во-вторых, законодательная новелла привела к перераспределению предмета остаточного ведения субъекта РФ в сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов. Это объясняется тем, что в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти лишь в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Следовательно, по предметам остаточного ведения субъектов РФ их исполнительные органы не могут быть встроены в вертикаль исполнительной власти России.
В-третьих, посредством Федерального закона от 6 октября 1999 года (с учетом изменений от 11 декабря 2004 года) искаженной трактовке подверглись положения п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящие к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов «установление общих принципов организации системы органов государственной власти». Чрезмерно подробное содержание положений Закона от октября 1999 года и детальное закрепление нового порядка замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ далеки от «общих принципов». Эта ситуация демонстрирует пример наполнения конституционного понятия неадекватным по объему содержанием.
В-четвертых, Конституция РФ напрямую не закрепляет способ формирования высшего органа региональной исполнительной власти. Из этого следует, что в субъектах РФ конституционным могло быть существование вариантов организации высших органов государственной власти: «президентского», «парламентского», «смешанного». Однако Закон «Об общих принципах …» фактически допускает только «парламентскую» модель власти. Нельзя не согласиться с мнением А. Бланкенагеля: «Положение части 1 статьи 77 Конституции, в которой говорится об «основах конституционного строя», не содержит решения в пользу президентской или в пользу парламентской демократии», в связи с чем «федеральный законодатель не может устанавливать вид демократии в том или ином субъекте Федерации в рамках своего законодательства». Налицо излишняя унификация и злоупотребление правом со стороны федерального законодателя. Парадоксальность сложившегося положения заключается в том, что оно порождает обратный эффект – снижает самостоятельность законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Последний, находясь под угрозой роспуска, вынужден одобрять предложенные Президентом РФ кандидатуры главы региональной исполнительной власти. Это не только нарушает баланс властей на региональном уровне, но и усиливает и без того явную зависимость субъектов РФ от федерального центра.
В-пятых, вопреки ч. 2 ст. 55 Конституции РФ произошло умаление избирательных прав граждан РФ. С введением в действие поправок к Федеральному закону от 6 октября 1999 года граждане России были лишены права напрямую избирать глав исполнительной власти субъектов РФ. Отныне волеизъявление «избирателей» может быть лишь учтено законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ при формировании позиции по вопросу одобрения (неодобрения) предложенной Президентом РФ кандидатуры. В итоге народ частично отстраняется от непосредственного осуществления государственной власти, что подрывает незыблемость установленного ст. 3 российской Конституции принципа народовластия.
Таким образом, законодательные новеллы от 11 декабря 2004 года свидетельствуют об очередном расширении компетенции федерального центра и усилении роли главы государства. Однако это оказалось бы невозможным без существенного ослабления субъектов Российской федерации и уменьшения самостоятельности их органов государственной власти».
Возвращаясь к анализу непосредственно поправок к Конституции Кабардино-Балкарской Республики, следует отметить, что не остался без изменений и блок норм о Правительстве Кабардино-Балкарской Республики.
Так, если в прежней редакции определялось, что Правительство Кабардино-Балкарской Республики состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства, министров и других должностных лиц и при этом не оговаривалось, кто определяет этих «других должностных лиц», то новая редакция части 3 статьи 108 Конституции предоставило это право исключительно Президенту Кабардино-Балкарской Республики. Это изменение связано с другим, ранее изложенным, согласно которому Президент республики назначает руководителей исполнительных органов государственной власти без представления Председателя Правительства.
Было внесено еще одно важное изменение, касавшееся президентской власти – это исключение института Вице-президента республики, должности, которая с 3 февраля 2004 года, то есть более года, оставалась вакантной. Не наделяя Вице-президента самостоятельными компетенцией и кругом полномочий, Конституция Кабардино-Балкарской Республики тем не менее предоставляла ему важнейшие полномочия, подчеркивающие его статус.
В соответствии с частью 3 статьи 88 Конституции, во всех случаях, когда Президент Кабардино-Балкарской Республики не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Вице-президент Кабардино-Балкарской Республики. Вместе с тем в статье 89 Конституция предоставляет ему еще большие основания для исполнения полномочий Президента республики, а именно во всех случаях отсутствия Президента на рабочем месте. Вице-президент Кабардино-Балкарской Республики осуществляет также по поручению Президента Кабардино-Балкарской Республики отдельные его полномочия. В период исполнения обязанностей Президента Кабардино-Балкарской Республики Вице-президент Кабардино-Балкарской Республики не имеет права распускать Парламент Кабардино-Балкарской Республики, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Это изменение было вызвано несколькими факторами.
Главным правовым фактором являлось замечание прокуратуры, касавшееся порядка избрания вице-президента республики. Согласно статье 89 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Вице-президент Кабардино-Балкарской Республики избирается и вступает в должность вместе с Президентом Кабардино-Балкарской Республики. Кандидатуру на должность Вице-президента Кабардино-Балкарской Республики предлагает кандидат на должность Президента Кабардино-Балкарской Республики. Вице-президент Кабардино-Балкарской Республики обладает неприкосновенностью. Вице-президент Кабардино-Балкарской Республики досрочно прекращает свои полномочия по тем же основаниям и в том же порядке, как и Президент Кабардино-Балкарской Республики.
В соответствии с Законом Кабардино-Балкарской Республики «О выборах Президента Кабардино-Балкарской Республики», Вице-президент республики не избирался населением отдельно. Его кандидатура называлась кандидатом на должность Президента республики и указывалась в избирательном бюллетене рядом с фамилией последнего. Таким образом, кандидат становился или не становился Вице-президентом в зависимости от результатов выборов Президента Кабардино-Балкарской Республики. В этом прокуратура усматривала нарушение Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которым выборное должностное лицо субъекта Российской Федерации считается избранным, если за его избрание проголосовало большинство от числа голосовавших избирателей, то есть лиц, обладающих активным избирательным правом – правом избирать. Поскольку кандидатура Вице-президента не голосуется отдельно, то, по мнению прокуратуры, в соответствии с указанным Федеральным законом он не может считаться избранным; кроме того, нарушается и сам общий порядок выборов лица, замещающего государственную должность субъекта Российской Федерации. Прокуратура обращала внимание также и на противоречие Федеральному закону от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который не предусматривает должности вице-президента (вице-губернатора и т.п.) субъекта Российской Федерации.
Соответственно, с исключением института Вице-президента обязанность в случае временного отсутствия Президента исполнения президентских полномочий была возложена на Председателя Правительства республики.
Исключение института Вице-президента республики состоялось одновременно с реформированием двухпалатного Парламента в однопалатный. В результате в системе органов государственной власти республики четко обозначились три ключевые политические фигуры – Президент Кабардино-Балкарской Республики, Председатель Парламента Кабардино-Балкарской Республики и Председатель Правительства Кабардино-Балкарской Республики. В соответствии со сложившейся в осуществлении государственной власти политической традицией, согласно которой в высших государственных должностях Кабардино-Балкарии должны быть представлены кабардинская, балкарская, русская национальности, эти должности оказались представлены кабардинцем, балкарцем и русским.
Таким образом, исключение должности Вице-президента республики наряду с реформированием двухпалатного законодательного органа республики в однопалатный сыграло и свою политическую роль.
* * *
Подводя итоги анализа конституционных изменений 2005 года, можно резюмировать, что ими были сняты наиболее существенные противоречия, служившие основанием для мер реагирования соответствующих контрольных и правоэкспертных государственных органов – это вопросы гражданства, исключения ряда полномочий, выходящих за пределы компетенции республики (защита государственности, гарантирование защиты и покровительства за рубежом и т.д.). С другой стороны, указанные изменения позволили осуществить достаточно оперативное приведение основного закона республики в соответствие с новой редакцией статей Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который со времени внесения последних изменений в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики, пять раз подвергся изменениям и дополнениям, в частности, от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ, от 19.06.2004 г. № 53-ФЗ, от 11.12.2004 г. № 159-ФЗ, от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ, от 29.12.2004 г. № 199-ФЗ. В результате Конституция Кабардино-Балкарской Республики в июле 2005 года в числе первых внесла все необходимые поправки, отражающие новые положения Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ и стала одной из самых юридически «чистых» среди основных законов всех субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем нельзя не отметить правовую позицию, высказывающуюся как представителями региональных властей, так и прежде всего учеными-конституционалистами. Суть ее состоит в необходимости формирования и совершенствования федеральной правовой базы для конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации на основе более глубокого анализа, в том числе сравнительно-правового, и выявления общих закономерностей и тенденций регионального конституционного (уставного) нормотворчества, в частности, в построении системы органов государственной власти, закреплении механизма «системы сдержек и противовесов», обеспечивающих баланс ветвей государственной власти, и т.д. Как справедливо отметил Н.А. Хаванский, «конечно, правовое пространство Российской Федерации должно быть единым. Но чтобы оно стало по-настоящему единым, к этому должны стремиться обе стороны. Только тогда у нас будет настоящая Федерация.
Указанный Федеральный закон послужил основанием не только для внесения поправок в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики, но и для принятия прямо предусмотренного им и фактически конституционного по содержанию Закона «О системе исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики». Этот Закон был внесен Президентом республики и принят Парламентом 16 июня 2005 года.


3.4. Четвертый этап пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики

Несмотря на тщательную и скрупулезную работу по приведению Конституции Кабардино-Балкарской Республики в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в Парламент Кабардино-Балкарской Республики от Министерства юстиции и прокурора республики стали поступать новые правовые замечания, в том числе к статьям, к которым ранее замечаний не имелось.
2 августа 2005 года, вскоре после опубликования новой редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики, в законодательный орган республики было направлено экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Кабардино-Балкарской Республике Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу. В экспертном заключении отмечалось, что отдельные нормы Конституции Кабардино-Балкарской Республики содержат положения, противоречащие Конституции Российской Федерации «и федеральному законодательству».
Так, вновь вызвала замечание статья 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, которая трижды редактировалась. В ней говорилось: «Граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории Кабардино-Балкарской Республики, являются гражданами Кабардино-Балкарской Республики, обладают на ее территории всеми правами и свободами, несут равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Конституцией Кабардино-Балкарской Республики». Этой редакцией было исключено положение о том, что Кабардино-Балкарская Республика имеет свое гражданство, а термин «гражданин Кабардино-Балкарской Республики» трактовался исключительно в смысле постоянный житель Кабардино-Балкарской Республики, без претензий на установление или подчеркивание какой-либо политико-правовой связи лица с республикой и тем более без каких-либо вытекающих из нее преференций или, наоборот, ограничений. Следует отметить, что применительно к публичному образованию в федеральном законодательстве такая трактовка используется, встречается даже термин «граждане муниципальных образований». Во многих субъектах Российской Федерации предусмотрено звание почетного гражданина субъекта Российской Федерации (например, почетный гражданин города Москвы, почетный гражданин Красноярского края и др.). Очевидно, что в данном случае термин гражданин служит не как юридический институт обозначения особой политико-правовой связи, а как гражданский статус жителя соответствующего региона.
Вместе с тем нельзя не согласиться, что данная норма не является юридически безупречной. По крайней мере Конституционный Суд Российской Федерации внес в этот вопрос достаточную определенность, отметив в ряде своих решений, в том числе в Определении от 6 декабря 2001 года № 250-О следующее: «именно суверенное государство правомочно законодательно определять, кто является его гражданами, признавая их тем самым полноправными субъектами права, обладающими всеми конституционными правами человека и гражданина».
Тем не менее, отдел законодательства и федерального регистра пришел к выводу, что в статье 6 «устанавливается гражданство Кабардино-Балкарской Республики». Ссылаясь на принципы единого и равного гражданства Российской Федерации независимо от оснований его приобретения, отдел пришел к выводу, что: «во-первых, ни Конституцией Российской Федерации, ни федеральными законами не предусмотрена возможность предоставления гражданам Российской Федерации еще и гражданства субъекта Российской Федерации, так как гражданство Российской Федерации является единым; во-вторых, вопросы гражданства в Российской Федерации могут регулироваться только федеральными нормативными правовыми актами».
Существенное противоречие Конституции Российской Федерации, ранее не усматривавшееся, отдел законодательства и федерального регистра обнаружил в статьях 1, 5, 7, 14, 67 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, в которых говорится о государственности в составе Российской Федерации. Признавая, что этот статус установлен не республиканской Конституцией, а Конституцией Российской Федерации, которая в части 2 статьи 5 прямо называет республики в составе Российской Федерации государствами, отдел тем не менее пришел к небесспорному и, можно сказать, парадоксальному выводу о том, что Конституция Российской Федерации, хотя и называет республики государствами, вместе с тем не допускает у республик наличия признаков государственности. В качестве правового обоснования этого небесспорного вывода сделана ссылка на Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 года № 250-О по запросу Государственного Совета – Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации, которым установлено следующее. «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно – правовой статус и полномочия, а также конституционно – правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.
Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства.
Из названных решений Конституционного Суда Российской Федерации следует, что выводом о несоответствии Конституции Российской Федерации положений, закрепляющих и конкретизирующих принцип суверенитета республик, не затрагивается принадлежность республике всей полноты государственной власти, которой она – в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации – обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; равным образом не затрагивается и высшая юридическая сила конституции республики по вопросам, которые в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации относятся к ее ведению как субъекта Российской Федерации.
При этом, по смыслу статей 3, 4, 5, 11, 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации, наделение республики всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также признание высшей юридической силы конституции республики по вопросам ее ведения как субъекта Российской Федерации не означает, что республика тем самым признается суверенным государством, поскольку и то и другое проистекает не из суверенного волеизъявления республик, выраженного в их конституциях либо договоре, а из Конституции Российской Федерации как высшего нормативно – правового акта суверенной власти всего многонационального народа России.
Отсюда также следует, что не только принадлежащая субъекту Российской Федерации полнота государственной власти, т.е. пределы полномочий (статья 73 Конституции Российской Федерации), но и приоритет нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, изданного по вопросам его собственного правового регулирования (статья 76, части 4 и 6, Конституции Российской Федерации), а также самостоятельное установление субъектом Российской Федерации своей системы органов государственной власти (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации) не могут рассматриваться республикой в качестве ее суверенных прав и суверенных полномочий со всеми вытекающими последствиями.
Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации понятия «республика (государство)» применительно к установленному ею федеративному устройству не означает – в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года – признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно – правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера».
Фактически Конституционный Суд Российской Федерации указанным Определением подтвердил свою позицию о том, что республики (государства) в составе Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом. Однако Конституционный Суд вовсе не отрицает государственность республик. Наоборот, именно наличие государственности у республик выступает в Определении объективной правовой посылкой, из которой исходят как заявитель, так и Конституционный Суд Российской Федерации. Последний не только не подвергает сомнению государственность республик, но, напротив, раскрывает ее содержание.
Следует отметить, что в теории государства и права республика в силу своего правового статуса представляет собой форму государственности. Она вытекает из самой юридической природы; республика – это форма государственности со специфической формой правления, называемой республиканской. Государственность даже автономных республик СССР не только не отрицалась, но и оформлялась путем наделения признаками (атрибутами) государственности. Понятно, что она носила формальный характер и на практике отсутствовала, точно также как во многом формальный характер носила самостоятельность союзных республик в по сути унитарном Союзе ССР. Однако формальное закрепление государственности и ее реальное существование – это абсолютно разные категории: первая – правовая, вторая – социологическая. Безусловно, что прокуратура и Министерство юстиции могут исходить только из формально-правового закрепления государственности, но не степени ее политического выражения. С этой точки зрения, как представляется, государственность республик в составе Российской Федерации не может вызывать сомнений, она подкреплена не только соответствующими элементами, но и самим федеративным устройством.
Так, в частности, в академическом труде «Конституционное право субъектов Российской Федерации» констатируется, что «будучи несуверенными по статусу, субъекты Российской Федерации тем не менее обладают основными элементами государственности». Лебедев А.Н. дает следующее определение субъекта федерации: «субъект федерации – это государственное образование в составе федеративного государства, являющееся субъектом федеративных правоотношений. В этом определении отражена юридическая природа субъекта федерации как политико-территориального образования – государственное образование».
Аналогичные вышеизложенным замечания представила прокуратура республики в своем письме по разработанному в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики проекту закона «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики». Ссылаясь на то же Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 года № 250-О, прокурор республики внес следующие предложения.
В части 1 статьи 7 исключить упоминание о Кабардино-Балкарской Республике как социальном государстве, а в части 1 статьи 14 – как о светском государстве. В обоих случаях целью было исключение упоминания о республике как о государстве.
Поправки были предложены и к части 1 статьи 67 Конституции Кабардино-Балкарской Республики – фразу «Кабардино-Балкарская Республика является государством в составе Российской Федерации» заменить на «Кабардино-Балкарская Республика (государство) является равноправным субъектом в составе Российской Федерации».
В этом же письме прокуратура республики внесла еще одно предложение, имевшее принципиальное значение – исключить положение о том, что Комитет по межнациональным отношениям Парламента Кабардино-Балкарской Республики формируется из числа депутатов кабардинской, балкарской и русской (и иных) национальностей. Оно было вызвано возникшими в Генеральной прокуратуре Российской Федерации правовыми замечаниями, которая усмотрела в этой норме нарушение закрепленного в Конституции Российской Федерации и Конституции Кабардино-Балкарской Республики принципа равенства прав независимо от национальной принадлежности. Соответственно, прокуратура настаивала и на исключении ключевого положения о том, что решение Комитета по межнациональным отношениям Парламента Кабардино-Балкарской Республики считается принятым в случае, если за него проголосовало большинство по каждой из трех национальных групп.
Следует отметить, что данное замечание имело противоречивое восприятие в общественно-политической жизни республики. С одной стороны для определенной части общественности республики это означало по существу кардинальное изменение главной особенности Конституции Кабардино-Балкарской Республики, направленной не только на построение механизма выработки согласованных решений Парламента республики, но и на правовое обеспечение возможности выражать позицию и интересы в первую очередь субъектообразующих народов. При этом данный институт парламентской власти, которому были посвящены целые статьи Конституции Кабардино-Балкарской Республики, вызывал особый интерес и у представителей органов власти других субъектов Российской Федерации, а также ученых. Замечания прокуратуры, по мнению ряда правоведов, по существу сводили на нет ту роль, которая была изначально предназначена для Комитета по межнациональным отношениям, лишало его межнациональной сути и делало существование этой парламентской структуры сугубо формальным.
Другая часть общественности приветствовало замечания прокуратуры и считало указанное положение основного закона республики противоречащим Конституции Российской Федерации, которая гарантирует равноправие прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Представители таких взглядов крайне негативно относятся к сложившейся в республике еще с 20-х годов прошлого века политической традиции соблюдения принципа паритетности во всех сферах общественно-политической жизни. На их взгляд, данный принцип приобрел гипертрофированный характер и привел к стагнации демократического развития, катализировал этническую напряженность. Негативно влияет принцип паритетности и в решении кадровых вопросов, когда вместо профессиональных качеств личности учитывается его национальная принадлежность. Все это приводит к усилению клановости, межнациональной борьбы за политические и экономические ресурсы, политической спекуляции по разрешению якобы ущемленных прав одного из субъектообразующего народа республики, национального чванства и т.д.
Исходя из приведенных взглядов в обществе считаем, что механизм функционирования Комитета по межнациональным отношениям необходимо совершенствовать с учетом сложившейся в практической деятельности Парламента Кабардино-Балкарской Республики партийной корпоративности и усиления лоббистских групп. С сожалением следует признать, что сегодня депутаты не эффективно используют данный институт при обсуждении и принятии законопроектов затрагивающие интересы различных национальностей и только после общественного давления изменяют поспешно принятые и пролоббированные в представительном органе решения.
Аналогичное замечание на статью 103 Конституции Республики представило Главное управление Министерства юстиции по Южному федеральному округу в своем экспертном заключении от 17 апреля 2006 года № 01-21/02/956, подписанным начальником Главного управления. В экспертном заключении говорится: «В соответствии с пунктом 1 статьи 103 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Комитет по межнациональным отношениям Парламента Кабардино-Балкарской Республики формируется из числа депутатов кабардинской, балкарской, русской национальностей на паритетной основе. Однако, в соответствии со статьями 19 и 26 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности».
И прокуратура, и Министерство юстиции Российской Федерации выразили правовые возражения против института пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики и, соответственно, против Конституционного Собрания. Правовым обоснованием послужила норма пункта «а» части 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», наделяющей полномочиями по принятию конституции республики и внесению поправок к ней законодательный орган власти республики в составе Российской Федерации; указанный Федеральный закон не предусматривает института пересмотра конституций республики в составе Российской Федерации.
Конституция Кабардино-Балкарской Республики также предоставляет право вносить поправки законодательному органу республики. Представляется, что в данном случае правовой мотив не был основным для внесения предложения об исключении института пересмотра основного закона республики. Выше уже говорилось о сложностях внесения необходимых изменений в текст Конституции Кабардино-Балкарской Республики, связанных с наличием этого института. Серьезные сомнения с точки зрения юридической возможности и корректности вызывала и практика предъявления протеста либо представления на Конституции республики: новый текст Конституции принимался не Парламентом, а Конституционным Собранием, которое не является органом государственной власти, а представляет собой собрание делегатов ad hoc для решения конкретного вопроса. Нельзя не отметить, что институт пересмотра Конституции создавал и другие, организационные сложности. Поэтому решение об упразднении данного института не вызвало каких-либо существенных возражений, более того, практика показала, что использование этого института вопреки идее авторов основного закона носит не исключительный, а по существу ординарный характер – с 2001 по 2005 годы Конституция трижды подверглась пересмотру. Но следует отметить, что упразднение института пересмотра конституции республики фактически нивелировал «авторитетность» основного закона, который во многом стал ближе к «рядовым» республиканским законам.
24 мая 2006 года Парламент Кабардино-Балкарской Республики в целях внесения в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики необходимых изменений образовал Конституционную комиссию во главе с Президентом Кабардино-Балкарской Республики. Состоялось всего одно заседание Конституционной комиссии, на котором все предложенные разработчиками изменения нашли поддержку. Поэтому в начале июня проект новой редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики был внесен в Парламент Президентом Кабардино-Балкарской Республики, а 22 июня 2006 года Парламент своим постановлением поддержал указанный проект, что влекло за собой созыв Конституционного Собрания. В этот же день законодательный орган республики принял в третьем, окончательном чтении Закон Кабардино-Балкарской Республики «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики».
Закон устранил замечания к статьям Конституции, посвященным формированию, функционированию и порядку принятия решений Комитетом по межнациональным отношениям Парламента, исключив, в частности, положения о том, что он состоит из депутатов Парламента кабардинской, балкарской, русской национальностей на основе равного представительства.
В Конституции республики появился институт Уполномоченного по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике, зафиксированный в статьях 81 и 100. Позднее, 5 октября 2006 года Парламент принял Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Кабардино-Балкарской Республики», подписанный главой республики 3 ноября того же года.
Конституционное закрепление получило преобразование Аппарата Президента в Администрацию Президента Кабардино-Балкарской Республики. Были внесены также другие менее существенные поправки.
12 июля 2006 года Конституционное Собрание провело свое заседание, на котором рассмотрело предложения к главам I, II, X Конституции Кабардино-Балкарской Республики и единогласно одобрило их. Исключалась статья 6, в которой граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики, называются гражданами Кабардино-Балкарской Республики, а также положения, касающиеся пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Тем самым Конституционное Собрание приняло решение об упразднении этого института.
* * *
Подводя итоги анализа конституционных изменений 2006 года, можно без преувеличения утверждать, что они представляют собой новый этап конституционной реформы, причем один из самых значимых и важных. Вот лишь некоторые из положений: упраздняется институт пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики; концептуально меняются конституционные положения о порядке формирования Комитета по межнациональным отношениям; конституционно закрепляются такие государственные органы, как Администрация Президента Кабардино-Балкарской Республики, Уполномоченный по правам человека в Кабардино-Балкарской Республики; исключается понятие Кабинета Министров и др.
Анализируя опыт использования института пересмотра конституции, можно констатировать, что на уровне субъектов Российской Федерации его закрепление юридически нецелесообразно. Призванный обеспечить максимальную степень стабильности конституционного текста, предполагающий исключительность доведения соответствующих инициатив о внесении изменений в конституционный текст, он, тем не менее, оказался не в состоянии на уровне субъектов Российской Федерации выполнить в полной мере свою функцию. Необходимость внесения корректив в конституционный текст в субъектах Российской Федерации ввиду соответствующих изменений на федеральном уровне настолько часта, что на практике институт пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики превратился в некую вынужденную и по существу формальную стадию внесения изменений в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики. Формальность эта обусловлена именно содержанием вносимых изменений, их основанностью, как правило, либо на решениях Конституционного Суда Российской Федерации, либо на требованиях федерального закона. Поэтому пересмотр Конституционным Собранием Кабардино-Балкарской Республики таких важнейших положений, как государственный суверенитет, гражданство Кабардино-Балкарской Республики и других осуществлялся без каких-либо серьезных возражений. Упразднение института конституционного пересмотра в республике стало во многом предсказуемым и ожидаемым шагом, с дугой стороны нивелирование данного института в определенной степени сказался на «авторитете» самой Конституции Кабардино-Балкарской Республики как основного нормативного акта республиканского законодательства.
Институт конституционных поправок, как показала практика превратился в силу изложенных выше причин из исключительного случал в обычное внесение изменений в текст Конституции республики. Особенность их заключалась по сути лишь в том, что они вместе с предлагаемыми к пересмотру конституционными нормами являлись предметом обсуждения рабочих групп при Конституционных комиссиях. Примечателен тот факт, что не принят ни один закон о поправке к Конституции Кабардино-Балкарской Республики, как это следует из природы института и соответствующей конституционной модели совершенствования конституционного текста. Каждый из законов о поправках к Конституции республики представлял собой не органичную систему взаимосвязанных поправок, а набор изменений конституционного текста, объединенных практически лишь общей хронологией и требованиями федерального законодательства. Институт конституционных поправок не стал, таким образом, инструментом и модулятором «живой конституции», воплощением эрлиховского «живого права».
Конституционные комиссии также не обрели своего исключительного характера, заложенного в их правовой природе, достаточно отметить, что они образовывались с 2001 по 2006 год четырежды.


3.5. Пятый этап пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики

Изменения в федеральной законодательной базе, служащей основой ряда конституционных положений субъектов Российской Федерации, в очередной раз привели к необходимости внесения соответствующих поправок в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики.
Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 153-ФЗ внес дополнение в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил новое ограничение для кандидата на должность главы субъекта Российской Федерации – им не может быть гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Кроме того, внесенный тогда же в текст указанного Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ новый пункт 1.1 статьи 12 определил, что депутат, избранный в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, не вправе выйти из депутатского объединения (фракции), в котором (которой) он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий в депутатское объединение (во фракцию), может быть членом только той политической партии, в депутатское объединение (во фракцию) которой он входит. Несоблюдение указанных требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий.
В связи с изложенным с инициативой о внесении поправок в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики к Председателю Парламента Кабардино-Балкарской Республики обратился исполняющий обязанности руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу (Письмо от 02.11.2006 г. № 01-21/02/2433).
Соответствующий законопроект, в котором нашли свое отражение вышеуказанные дополнения, был оперативно разработан в Парламенте республики и принят в третьем чтении 15 февраля 2007 года, а 24 марта 2007 года подписан Президентом республики. Одновременно Закон от 24 марта 2007 года № 14-РЗ «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» переименовал Совет безопасности республики в Совет по экономической и общественной безопасности Кабардино-Балкарской Республики.
Так же оперативно в течение осенней сессии 2007 года в Парламенте республики был разработан и принят 25 декабря 2007 года законодательным органом еще один Закон «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики». Соответствующие поправки к Конституции республики были инициированы прокурором Кабардино-Балкарской Республики, предложившим исключить из текста основного закона республики норму части 3 статьи 79. Согласно данной норме, одно и то же лицо не может замещать должность Президента Кабардино-Балкарской Республики более двух сроков подряд.
Данный запрет, как указывалось выше, был установлен Законом Кабардино-Балкарской Республики от 28 июля 2001 года в связи с его введением в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с частью 5 статьи 18 указанного Федерального закона, «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд». Впоследствии Федеральным законом от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ данная норма была исключена. После ее исключения из Федерального закона № 184-ФЗ в республике в 2005 и 2006 годах в ходе работы над текстом Конституции Кабардино-Балкарии обсуждался вопрос о дальнейшей юридической судьбе соответствующей нормы ее части 3 статьи 79. По результатам обсуждения было решено сохранить вышеизложенный запрет в Конституции республики, тем более что со стороны прокуратуры и Министерства юстиции России замечаний к указанной норме не имелось.
В протесте на Конституцию Кабардино-Балкарской Республики, датированным 22 августа 2007 года (№ 7/5-145-07) прокурор республики указал, что запрет на замещение должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации более двух сроков подряд отменено, в связи с чем Конституция Кабардино-Балкарской Республики требует приведения в соответствие с вышеназванными положениями федерального законодательства.
Конституционное положение о запрете замещения одним и тем же лицом должности Президента Кабардино-Балкарской Республики более двух сроков подряд явилось предметом широкой дискуссии еще на стадии обсуждения проекта основного закона республики в 1997 году.
Следует отметить, что теоретико-правовая аргументация исходя из принципов современного демократического правового государства, обоснование запрета как признака конституционной системы сдержек и противовесов наталкивалась на весомые и зачастую убедительные контрдоводы, сводящиеся, как правило, к необходимости построения крепкой государственной власти республики, которую, в свою очередь, невозможно обеспечить без сильной и стабильной президентской власти. Кроме того, такой запрет неизбежно вступал в конфликт с основополагающим принципом в демократическом правовом государстве – принципом народовластия. Нельзя не обратить внимание и на то, что сторонники запрета считали его дискриминационным с точки зрения соблюдения демократических прав избирателей и иных политических прав граждан на участие в управлении делами государства.
Вопрос о юридической природе и правовой обоснованности наличия запрета одному и тому же лицу замещать должность главы субъекта (главы исполнительной власти субъекта) Российской Федерации был также предметом изучения и обсуждения в Конституционном Суде Российской Федерации.
Прокурор Кабардино-Балкарской Республики в том же протесте от 22 августа 2007 года предложил в преамбуле Конституции Кабардино-Балкарской Республики в абзаце шестом исключить упоминание граждан республики, мотивируя это противоречием преамбулы в этой части Конституции Российской Федерации, не предусматривающей гражданства республик в составе Российской Федерации. В результате депутаты Парламента Кабардино-Балкарской Республики в целях устранения имеющегося правового замечания в словосочетании «граждан республики» исключили слово «республики». Вместе с тем позиция прокуратуры в данном вопросе представляется небезупречной. Известно, что преамбула по определению не является нормативной частью правового акта, то есть не содержит в себе нормы права. Ее природа иная – определить причины и цели принятия правового акта, то есть, почему и зачем он принимается. Тем более это касается преамбулы учредительного акта, в частности, конституции. Именно поэтому ни Конституция Российской Федерации, ни Конституция Кабардино-Балкарской Республики, ни конституции (уставы) других субъектов Российской Федерации, да и, впрочем, зарубежных стран, вообще не предусматривают возможности внесения конституционных поправок в преамбулу. В данном случае преамбула важна скорее своим политическим и историческим значением, выражая и отражая побудительный мотив, учредительную волю. Соответственно, она всегда «привязана» к конкретному историческому эпизоду. В период принятия Конституции Кабардино-Балкарской Республики термин гражданин республики в составе Российской Федерации использовался вполне легитимно на основании нормы Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации», согласно которой граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются гражданами республики в составе Российской Федерации. Кроме того, термин «граждане» применительно к публичному образованию используется в законодательстве как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации, причем довольно активно. Так, в правовых актах федерального уровня встречается даже термин «граждане муниципальных образований». Во многих субъектах Российской Федерации предусмотрено звание почетного гражданина субъекта Российской Федерации (например, почетный гражданин города Москвы, почетный гражданин Красноярского края и др.). Очевидно, что в данном случае термин гражданин служит не как юридический институт обозначения особой политико-правовой связи, а как гражданский статус жителя соответствующего региона.
В результате поправки в преамбулу Конституции Кабардино-Балкарской Республики смысл абзаца шестого преамбулы исказился, а сам ее текст не соответствует оригинальному.
В ходе рассмотрения вышеназванных поправок к Конституции Кабардино-Балкарской Республики, инициированных прокурором республики, Правительство республики предложило исключить часть 3 статьи 41 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, которая гарантировала каждому новорожденному гражданину открытие личного именного денежного вклада в порядке и размере, установленном республиканским законом. Прошедший с момента появления этой конституционной нормы период экономической и финансовой нестабильности с отмечавшимися процессами гиперинфляции, деноминации обесценил соответствующие вклады, а значение и ценность самой нормы, как материальная, так и социальная, оказались в силу указанных объективных обстоятельств девальвированы. Поэтому депутаты согласились с предложением исключить часть 3 статьи 41 из основного закона республики.
Парламент Кабардино-Балкарской Республики тем же Законом «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» поддержал инициативу Контрольно-счетной палаты республики и включил ее в круг субъектов права законодательной инициативы. Одновременно Конституция Кабардино-Балкарской Республик дополнена важным положением о том, что для осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики Парламент Кабардино-Балкарской Республик образует Контрольно-счетную палату Кабардино-Балкарской Республики, состав и порядок деятельности которой определяются республиканским законом. Тем самым положение указанного органа специализированного парламентского контроля как конституционного органа существенно упрочились, а закон о нем получил фактически статус конституционного.
Закон «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» от 5 февраля 2008 года № 5-РЗ внес еще одно небольшое, но существенное дополнение. В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части 1 статьи 107 Конституции Кабардино-Балкарской Республики было предусмотрено, что Парламент Кабардино-Балкарской Республики прекращает досрочно свои полномочия наряду со случаями самороспуска, роспуска и признанием состава Парламента неправомочным также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом. Такая общая бланкетная отсылка вместо прямого перечисления всех оснований досрочного прекращения полномочий законодательного органа государственной власти республики была сделана осознанно. Дело в том, что именно блок вопросов, касающихся конституционно-правовой ответственности органов государственности субъектов Российской Федерации являлся наименее разработанным в науке как отечественного конституционного права, так и теории государства и права. Свою роль в этом сыграли и динамичные процессы реформирования российского государства, совершенствования федеративных отношений, укрепления вертикали власти в стране. Естественно, это не могло не отразиться на содержании Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Как показала практика, именно эта часть Федерального закона оказалась наиболее нестабильной, претерпевшей массу изменений. Достаточно красноречивы следующие факты. Содержание и статьи 9 «Досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», и статьи 19 «Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» менялось по четыре раза. Так, в статье 9 из пяти частей сохранили прежнюю редакцию только две, а сама статья дополнена еще двумя новыми частями. В статье 19 из 11 частей остались без изменений только три; при этом статья пополнилась еще двумя частями, а одна часть утратила силу. Кроме того, Федеральным законом от 29 июля 2000 года № 106-ФЗ в указанный Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» введены специальные статьи 3.1. «Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также 29.1 «Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации».
Вообще вопрос о конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как и в целом досрочного прекращения их полномочий, в силу своей относительной новизны и существующей пестроты имеющихся по нему позиций заслуживает отдельного изучения и анализа.
Анализируя нововведения в вышеуказанном Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, ученые-конституционалисты не без оснований отмечают, что право Президента Российской Федерации единолично принимать решение о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вместо роспуска путем принятия федерального закона или иного акта Федерального Собрания, то есть без участия Федерального Собрания Российской Федерации, нарушает баланс в системе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную власти. Следует отметить, что еще при рассмотрении соответствующего законопроекта в Государственной Думе, а затем в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации аналогичные предложения вносились законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Рассмотренные нововведения федерального законодателя, по мнению отдельных ученых, превращают в юридическую фикцию предусмотренную частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации самостоятельность субъектов Федерации в установлении своей системы органов государственной власти. Кроме того, такая мера, по их мнению, не может быть отнесена к конституционно-правовой ответственности, поскольку в данном случае отсутствует ее важнейшее основание – вина. Большинство исследователей склоняются к признанию принципа виновной ответственности и учету фактора вины применительно к конституционно-правовой ответственности. Рассматривая конституционно-правовую ответственность в качестве юридической ответственности и исходя из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2001 года, в котором подтверждено теоретико-правовое положение, что наличие вины является неотъемлемым условием наступления любого вида юридической ответственности, закономерен вывод о том, что роспуск законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации при несогласии с предложенной кандидатурой на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, содержит в себе элемент политической ответственности.
Введение в Российской Федерации нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) также вызвали бурное обсуждения на страницах юридической литературы.
Высказывается суждение, что «двояко можно оценить и тот факт, что избранные по новой системе губернаторы, будучи фактически полномочными представителями Президента Российской Федерации в конкретном регионе, получат более весомый политический и административный ресурс по сравнению с нынешними. Наделение губернатора ресурсами подобного масштаба наряду с их весьма относительной ответственностью перед населением региона – очевидные минусы новой конструкции». Иная точка зрения высказана А.В. Павлушкиным, полагающего, что новая модель наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов за реализацию единой федеральной политики в регионах. По мнению Т.Я. Хабриевой, «Конституция Российской Федерации не препятствует возможности установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного органа субъекта Российской Федерации». «Механическое копирование чужих законодательных моделей без учета условий страны подавляет ее государственные интересы и не приносит успеха. Поэтому упреки в адрес российских законодательных реформ в недостатке демократичности (иногда справедливые, а иногда неосновательные) не учитывают того обстоятельства, что в России могут быть применены и используются свои методы реализации демократической суверенности федеративного государства». С.А. Авакьян считает, что само по себе предварительное уяснение мнения представительного органа власти субъекта при замещении должности высшего должностного лица – неплохое мероприятие. Однако, по его мнению, нельзя согласиться с отсутствием возможности оппозиции участвовать в этом процессе, равно как и с полномочиями Президента Российской Федерации по роспуску парламента субъекта Российской Федерации в случае несогласия с представленной кандидатурой – это противоречит федеративной природе государства.
Как известно, существует как минимум пять различных способов замещения должности главы субъекта федерации:
1) выборы (США, Аргентина, Мексика);
2) наследование (Объединенные Арабские Эмираты);
3) назначение главой государства по своему усмотрению (Индия, Пакистан);
4) назначение главой государства по представлению правительства субъекта федерации (Канада, Австралия);
5) формирование законодательным органом субъекта федерации (Германия, Австрия).
Современный порядок замещения должности глав субъектов Российской Федерации не имеет аналога в мировой практике.
Невозможно также не отметить, что большинством юристов неоднозначно трактуется норма пункта 1 статьи 19 Федерального закона, устанавливающая исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Так, специалисты Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации определяют данный перечень как хотя формально и исчерпывающий, но как примерный, общий для всех конституций (уставов) субъекта Российской Федерации, который самими субъектами Российской Федерации может дополняться. Мотивируется такая позиция тем, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» носит рамочный характер, определяет лишь общие принципы построения системы законодательной и исполнительной власти в субъекте Российской Федерации и никоим образом не может препятствовать субъектам Российской Федерации в самостоятельном правовом регулировании соответствующих вопросов с учетом положений указанного Федерального закона. С ними солидарны представители Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и многие авторитетные ученые-конституционалисты (например, Тихомиров Ю.А., Умнова И.А., Исаков В.Б. и др.). С другой стороны, нельзя игнорировать то обстоятельство, что Федеральный закон, устанавливая какой-либо перечень, в необходимых случаях специально оговаривает возможность иных случаев при помощи специальной отсылки к законодательству субъекта Российской Федерации. Так, подобные отсылки содержатся в статье 2, пунктах 1, 2, 3, 4 статьи 5, статьях 6, 18 Федерального закона. Вносившиеся в указанный Федеральный закон изменения не исправили предполагаемую ошибку федерального законодателя, поэтому вопрос относительно правомерности установления конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации дополнительных оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) можно считать все-таки спорным.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил и другие формы позитивной и негативной конституционно-правовой ответственности, в том числе весьма объемные положения о досрочном прекращении полномочий как представительных органов субъектов (в нашем случае Парламента КБР), так и глав субъектов (в нашем случае Президента КБР). Включить эти новеллы федерального законодательства в текст Конституции Кабардино-Балкарской Республики, не нарушая ее стройности и должной лаконичности, довольно сложно, да и вряд ли необходимо как с точки зрения правовой, так и с точки зрения целесообразности. Именно поэтому в части досрочного прекращения полномочий и Парламента Кабардино-Балкарской Республики, и Президента республики Конституция Кабардино-Балкарии ограничивается отсылкой к федеральному закону.
Между тем, затрагивая проблему правонарушений в конституционном праве, следует указать, что в сфере конституционной ответственности пересекаются интересы всех ветвей власти не только по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная), но и по вертикали (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления). И как интересно замечает Н.М. Добрынин, что сегодня можно говорить о существовании «фантомного федерализма», который во многом связан с отсутствием, с одной стороны, должного механизма «создания и разрешения споров», с другой – реального наполнения модели юридической ответственности.
Как наглядно показывает опыт законодательного регулирования на федеральном уровне, и практика последних лет, да и вообще степень разработанности вопросов конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отечественной науке конституционного права не дают оснований для уверенности в том, что федеральное законодательство в этой части не претерпит дальнейших изменений. Поэтому, учитывая требование обеспечения стабильности основного закона республики, каковым является Конституция Кабардино-Балкарской Республики, а также имеющийся элемент негативности постоянной ревизии конституционного текста Парламент Кабардино-Балкарской Республики принял, как представляется, правильное решение сделать отсылку в этой части на федеральный закон, не воспроизводя его полностью в тексте республиканской Конституции, хотя за отдельными органами вносилось и такое предложение.
В марте 2008 года Президент Кабардино-Балкарской Республики внес в законодательный орган республики новый проект закона о поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Законопроект предусматривал изменение численного состава депутатов Парламента – вместо 110 депутатов предлагалось установить состав в 72 депутата. Снижение числа депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики при обсуждении законопроекта в первом чтении 24 апреля 2008 года не вызывало каких-либо вопросов или возражений, поскольку было согласовано с депутатской фракцией «Единая Россия», да и в принципе казалось вполне логичным в небольшой по численности республике. Кроме того, исключался конституционный лимит на число депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе – это не более одной пятой от установленного числа депутатов Парламента. Вместо него воспроизводится норма Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о том, что число депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. В Кабардино-Балкарской Республики это число установлено Законом «О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики» и составляет 18 депутатов, к которым непосредственно сам республиканский закон относит лиц, замещающих в Парламенте должности руководителей и их заместителей.

В ходе первого чтения законопроект дополнен нормой, восстанавливающей полномочие Парламента принимать новую Конституцию республики, поскольку ранее существовавший механизм принятия нового текста Конституции путем конституционного пересмотра был исключен. Законопроект был принят во втором чтении 28 мая 2008 года.
В этот же день, 28 мая 2008 года, после довольно долгого обсуждения и вместе с тем при отсутствии существенных замечаний к законопроекту при его обсуждении принят в окончательной редакции еще один республиканский закон, который по своему значению фактически является конституционным – Закон «О парламентском расследовании». Он устанавливает механизм реализации конституционной нормы, предоставляющей Парламенту республики право проводить парламентское расследование.
* * *
Подводя итоги анализа очередного этапа конституционных изменений, следует отметить целесообразность принятия решения о сокращении численности депутатского корпуса Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Практика законодательной деятельности Парламента за все время его существования в различных формах и составах наглядно демонстрирует определенную закономерность: чем больше количественный состав депутатов, особенно работающих без отрыва от основной деятельности, тем труднее обеспечить кворум для принятия решений. За пять лет работы легислатуры в составе 110 депутатов редко число зарегистрированных из них на заседании превышало 90. Еще один аспект свидетельствует в пользу оптимизации численности республиканских парламентариев. Реальность подтвердила, что 110 депутатов – достаточно большое число для небольшой по размерам и численности Кабардино-Балкарии. Снижение численности депутатского корпуса до более оптимального числа позволило легче решать вопросы организации и функционирования законодательного органа республики, законодательного процесса, сделать Парламент более мобильным, оперативным и эффективным органом.
3.6. Шестой этап пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики

Основанием очередного этапа внесения поправок в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики послужило ряд изменений в федеральном законодательстве, поступление в Парламент нового акта прокурорского реагирования и сложившиеся объективные причины – изменение штатной структуры контрольно-счетного органа, а именно введение должности заместителя Председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики и др.
Пересмотру были подвергнуты следующие положения Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Часть 1 статьи 4 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, согласно действовавшей редакции, закрепляла что «источником власти в Кабардино-Балкарской Республике является многонациональный народ». Первоначальная редакция указанного положения основного закона гласила, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Кабардино-Балкарской Республики является ее многонациональный народ». Очередной, третий по счету, пересмотр данного положения был вызван требованием, изложенным в удовлетворенном Парламентом Кабардино-Балкарской Республики протесте прокурора Кабардино-Балкарской Республики на Конституцию Кабардино-Балкарской Республики (от 24.08.2009 г. № 7/5-91-2009), о приведении её в соответствие Конституции Российской Федерации. В указанном протесте со ссылкой на часть 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации и Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года № 92-О указывалось, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Закон Кабардино-Балкарской Республики «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» изложил данную норму в новой редакции, согласно которой «власть в Кабардино-Балкарской Республике принадлежит народу».
По требованию прокурора Кабардино-Балкарской Республики, изложенного в протесте на Конституцию Кабардино-Балкарской Республики (от 24.08.2009 г. № 7/5-91-2009) часть 1 статьи 9 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, которая в действующей редакции определяла, что «земля, недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы в Кабардино-Балкарской Республике являются достоянием и основой жизни и деятельности ее народов» подверглась редакционному изменению. Прокурор республики требовал привести данную норму в соответствие с частью 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 26 июля 2010 года № 66-РЗ внес соответствующую поправку, согласно которой «земля, недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы используются и охраняются в Кабардино-Балкарской Республике как основа жизни и деятельности ее народа».
Новой редакции подверглись часть 2 и 4 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. В частности, изменение редакции части 2 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики было связано с необходимостью ее согласования с нормой подпункта «д.1» пункта 7 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации», относящего к правомочиям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации помимо перечисленных в указанном положении Конституции Кабардино-Балкарской Республики обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также организацию взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями. Часть 2 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики была дополнена перечисленными правомочиями Президента Кабардино-Балкарской Республики.
Уточнение редакции части 4 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики было обоснованно необходимостью ее согласования с нормой подпункта «а» пункта 7 статьи 38 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации», относящего к полномочиям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации помимо перечисленных в указанном положении Конституции Кабардино-Балкарской Республики представление республики Президентом Кабардино-Балкарской Республики в отношениях с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (в ранее действующей редакции до внесения поправки Законом КБР от 26.07.2010 г. № 66-РЗ указывалось - в отношениях с субъектами Российской Федерации).
Редакционным изменениям была подвергнута также часть 1 статьи 80 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, вызванная необходимостью согласования её с положением абзаца третьего пункта 2.3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации», согласно которому при вступлении в должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации он приносит присягу на верность Конституции Российской Федерации. В соответствии с указанным положением Федерального закона действующая редакция части 1 статьи 80 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, содержащая текст присяги Президента Кабардино-Балкарской Республики, дополнилась обязательством соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации.
В соответствии со статьей 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пункт «ж» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики был дополнен положением об отрешении Президентом Кабардино-Балкарской Республики от должности глав местных администраций в предусмотренном законом порядке. Так же в соответствии со статьей 74-1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статья 81 основного закона республики была дополнена новым пунктом «ж-1», предусматривающего право Президента Кабардино-Балкарской Республики инициировать удаление главы муниципального образования в отставку по основаниям и в порядке, установленным федеральным законом.
В связи с введением должности заместителя Председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики перечень представляемых Президентом республики Парламенту Кабардино-Балкарской Республики для назначения на должности кандидатур (п. «з» ст. 81 Конституции КБР) был расширен кандидатурой заместителя Председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики.
Следует отметить, что сама Контрольно-счетная палата Кабардино-Балкарской Республики была создана в соответствии с Республиканским Законом «О контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики». Данный закон определил состав и порядок образования Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, функции, полномочия и ответственность ее должностных лиц, определил порядок деятельности Контрольно-счетной палаты и гарантии правового статуса ее сотрудников. Согласно закону Контрольно-счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно - аналитическую, информационную и иную деятельность, обеспечивает единую систему контроля за исполнением республиканского бюджета, формированием и использованием целевых бюджетных фондов, государственных (республиканских) внебюджетных фондов и финансовых ресурсов.
История создания данного финансово-контрольного органа не проста. Дебаты о его создании обсуждались еще в начале 2000 года в Парламенте Кабардино-Балкарской Республике. По ранее действовавшей редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики контрольные полномочия в сфере исполнения законов Кабардино-Балкарской Республики принадлежали Совету Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики, в связи с чем, предпринимались неоднократные попытки по созданию контрольно-счетного органа. Причиной затягивания вопроса послужили споры по структуре и правовой основе деятельности финансово-контрольного органа. Мнение депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики разделились: одни полагали, что достаточно создать финансово-контрольный орган из двух-трех сотрудников аппарата Парламента Кабардино-Балкарской Республики, работающих совместно с несколькими депутатами, включая в это число в обязательном порядке председателей бюджетных комиссий палат. Правовой основой для этого органа должно было стать положение, предлагался и его проект. Другие полагали, что при таком видении лучше совсем не создавать этот орган, поскольку сомневались в эффективности деятельности «аппаратного» контрольного органа, да еще работающего на основе положения. Данная группа депутатов предлагала создать контрольно-счетную палату при Парламенте Кабардино-Балкарской Республики, правовой базой для деятельности которой, должен был стать Закон Кабардино-Балкарской Республики. Третья группа депутатов посчитала, что Совет Республики, не вправе принимать такой закон или положение, поскольку в соответствии с Конституцией Кабардино-Балкарской Республики вопросы бюджета относятся к ведению Парламента Кабардино-Балкарской Республики, а не Совета Республики и соответственно вопросы контроля бюджета должны рассматриваться совместно обеими палатами. Однако депутаты были едины только в одном – данный контрольно-финансовый орган необходим. И это необходимость обосновывалась следующими положениями:
1. Конституция Кабардино-Балкарской Республики провозгласила, что Кабардино-Балкария является демократическим правовым государством, а непременным атрибутом демократического общества является наличие независимых органов финансового контроля (Лимская Декларация о руководящих принципах финансового контроля, принятая на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля в 1977 году).
2. Потребность в таком контроле назрела и вызвана она усложнением финансовой деятельности республики, коммерческих структур, банков и других хозяйствующих субъектов в рыночных условиях; а также тем обстоятельством, что такой контроль был бы весьма полезен при сверке планов и фактических результатов их выполнения для принятия безошибочных государственных решений.
3. Отлаженная, четкая система финансового контроля – один из аргументов для привлечения иностранных (отечественных) инвесторов в экономику республики, для повышения их доверия к ней.
4. Контрольно-счетная палата обеспечит публичность контроля в условиях разделения властей в республике. Достигнет она этой цели, действуя на основе принципов независимости и гласности, осуществляя контроль не только за законностью, но и за рациональностью и эффективностью расходования финансовых и материальных ресурсов.
В конечном итоге после принятия 2 февраля 2000 года в первом чтении Положения «О контрольно-счетной палате» работа в данном направлении из-за длительных споров и в силу некоторых других причин приостановилась. В последствии она была продолжена только в 2003 году принятием соответствующего закона.
На сегодняшний день Контрольно-счетная палата Кабардино-Балкарской Республики является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Парламентом Кабардино-Балкарской Республики и подотчетным ему. Контрольно-счетная палата Кабардино-Балкарской Республики - конституционный орган, наделенный правом законодательной инициативы, член Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР) и полноправный член Европейской организации внешнего контроля государственных финансов (ЕВРОРАИ).
В структуре Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики определены три аудиторских направления:
- по контролю расходов республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики на общегосударственные вопросы, национальную безопасность и правоохранительную деятельность; национальную экономику, жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды; приватизация и управление государственной собственностью, государственным долгом;
- по контролю расходов республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики на образование, культуру, кинематографию и средства массовой информации, здравоохранение и спорт, социальную политику; исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- по контролю формирования и использования доходов республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики.
Возвращаясь к внесенным конституционным поправкам 2010 года, необходимо указать, что была также пересмотра редакция пункта «б» статьи 83 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, определяющей полномочия Президента республики в сфере международного и межрегионального сотрудничества, вызванная необходимостью согласования её с положением подпункта «а» пункта 7 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации», согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта.
Изменения коснулись положения частей 1 и 3 статьи 88 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. В частности:
- в части 1 статьи 88, определяющей сроки начала и окончания полномочий Президента республики, была исключена норма об окончании срока пребывания его в должности с момента принесения присяги вновь наделенным полномочиями Президентом Кабардино-Балкарской Республики. Данная поправка была связана с положением пункта 9 статьи 19 Федерального закона № 184-ФЗ, предусматривающим в случае истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации назначение Президентом Российской Федерации временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта;
- изменена часть 3 статьи 88, согласно которой в случае, когда Президент Кабардино-Балкарской Республики временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет Председатель Правительства Кабардино-Балкарской Республики. Данная норма была дополнена оговоркой, предусматривающей возможность временного исполнения полномочий Президента республики иным лицом в случаях, предусмотренных федеральным законом. Указанная поправка была связана с пунктом 9.1 статьи 19 Федерального закона № 184-ФЗ, согласно которому в случае, когда высшее должностное лицо субъекта не может осуществлять свои полномочия в связи с состоянием здоровья или другими обстоятельствами, временно препятствующими осуществлению полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, Президент Российской Федерации в целях охраны прав и законных интересов граждан вправе назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта на период действия указанных обстоятельств.
Были также изменены положения частей 4 и 5 статьи 95 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. В частности:
- в соответствии с внесенными Федеральным законом от 9 февраля 2009 года № 4-ФЗ изменениями в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» уточняется норма о запрете замещения депутатами Парламента Кабардино-Балкарской Республики в течение срока их полномочий любых муниципальных должностей. В ранее действовавшей редакции части 4 статьи 95 Конституции Кабардино-Балкарской Республики данный запрет был связан с замещением только выборных муниципальных должностей;
- в связи с расширением Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» (статья 12) перечня ограничений, связанных с деятельностью депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в части 5 статьи 95 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, не дублируя установленные федеральными и республиканскими законами ограничения, было решено указать на обязанность депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики соблюдать ограничения, установленные федеральным или республиканским законом.
Более детальному уточнению была подвергнута норма части 2 статьи 97 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, согласно которой Парламент Кабардино-Балкарской Республики собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания, указав на необходимость проведения такого заседания Парламента в правомочном составе. Тем более, что данное требование содержится в пункте 11.1 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации».
Некоторые изменения коснулись также положения части 1 статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, определяющей полномочия Парламента Кабардино-Балкарской Республики. В частности:
- аналогично внесенному Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» внесено дополнение (пункт «г-2»), предусматривающее в качестве полномочий Парламента Кабардино-Балкарской Республики заслушивание ежегодных отчетов Правительства Кабардино-Балкарской Республики о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Парламентом Кабардино-Балкарской Республики;
- в целях согласования терминологии Конституции Кабардино-Балкарской Республики и Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» в пункте «и» части 1 статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики термин «мировые судьи Кабардино-Балкарской Республики» был заменён термином «мировые судьи»;
- в связи с введением должности заместителя Председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики к полномочиям Парламента Кабардино-Балкарской Республики относится также назначение на должность помимо председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики также заместителя Председателя Контрольно-счетной палаты;
- в соответствии со статьёй 73 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» к полномочиям Парламента Кабардино-Балкарской Республики отнесено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случаях, предусмотренных федеральным законом;
- новая редакция пункта «ю» отнесла к правовым актам, устанавливающим полномочиям Парламента Кабардино-Балкарской Республики, помимо федеральных законов и Конституции Кабардино-Балкарской Республики республиканские законы.
Поправки коснулись и часть 1 статьи 106 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, определяющую перечень субъектов права законодательной инициативы в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики. К числу субъектов права законодательной инициативы в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики были отнесены члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представители от Кабардино-Балкарской Республики, Уполномоченный по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике и территориальный орган федерального органа в сфере юстиции. Сами субъекты права законодательной инициативы были сгруппированы по следующим признакам: имеющие право вносить законопроекты с любым предметом правового регулирования (Президент КБР, депутаты Парламента КБР, комитеты Парламента КБР, Правительство КБР, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представители от КБР, представительные органы муниципальных образований, общественные объединения в лице их республиканских органов) и имеющие право вносить проекты законов Кабардино-Балкарской Республики в сферах общественных отношений, связанным с вопросами ведения соответствующих субъектов данного права (Конституционный Суд КБР, Верховный Суд КБР, Арбитражный Суд КБР, прокурор КБР, территориальный орган федерального органа в сфере юстиции, Уполномоченный по правам человека в КБР, Контрольно-счетная палата КБР, Избирательная комиссия КБР). При обсуждении указанных поправок в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики изначально предлагалось в перечень субъектов права законодательной инициативы в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики включить также граждан, обладающих активным избирательным правом. Однако данное предложение не нашло поддержи среди депутатов Парламента.
* * *
Подводя итоги анализа конституционных поправок 2010 года, следует отметить следующие его результаты. В связи с определенными изменениями в федеральном законодательстве были внесены поправки в нормы Конституции Кабардино-Балкарской Республики, определяющие полномочия Президента Кабардино-Балкарской Республики и Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Расширен круг субъектов права законодательной инициативы в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики, который включил в себя членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителей от Кабардино-Балкарской Республики, Уполномоченного по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике и территориальный орган федерального органа в сфере юстиции. При этом субъекты права законодательной инициативы были сгруппированы.
Также обоснованным следует признать и замену в основном законе республики термина «мировые судьи Кабардино-Балкарской Республики» на термин «мировые судьи». Ранее Конституция Кабардино-Балкарской Республики использовала юридически некорректную формулировку «мировой судья Кабардино-Балкарской Республики» (статьи 100, 117, 125, 126). Во всяком случае, эта формулировка не соответствовала Федеральному конституционному закону «О судебной системе в Российской Федерации» и Федеральному закону «О мировых судьях в Российской Федерации». Мировые судьи являются в соответствии с указанными законами судьями субъектов Российской Федерации. Однако тот же Федеральный конституционный закон при этом четко в статье 28 устанавливает наименование должности – «мировой судья», а не «мировой судья субъекта Российской Федерации», в отличие, например, от наименования органов судебного конституционного контроля субъектов Российской Федерации – «конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации». Федеральный конституционный закон «О судебной системе в Российской Федерации» вообще не связывает наименование суда с его принадлежностью Федерации или субъекту Федерации. Так, Верховный суд республики, краевой, областной суды общей юрисдикции являются федеральными судами, а не судами субъектов Российской Федерации. Арбитражный суд субъекта Российской Федерации – также федеральный суд. И даже районный суд является федеральным. Таким образом, наименование суда отражает территориальные пределы его юрисдикции, но не принадлежность федерации или ее субъекту. Примечательно, что наряду с формулировкой «мировой судья Кабардино-Балкарской Республики» Конституция республики использовала и корректную «мировой судья» (статьи 69, 123).
Заключение

Анализ конституционных изменений, внесенных после принятия Конституции Кабардино-Балкарской Республики, свидетельствует о том, что в абсолютном большинстве случаев они имели своей причиной динамично меняющееся федеральное законодательство, в том числе принятие законодательных решений, направленных на укрепление «вертикали власти». В первую очередь это касается «ключевого» Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Само его содержание изначально требовало внесения существенных поправок в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, в том числе в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики, поскольку отличалось рядом принципиальных правовых положений, не нашедших отражения в Конституции Российской Федерации.
Важную роль сыграли и решения Конституционного Суда Российской Федерации. Судебная конституционная практика, особенно 2000-2001 годов, позволила раскрыть смысл и содержание целого ряда статей основного закона страны, касающихся федеративного устройства и принципов организации государственной власти, в том числе в субъектах Российской Федерации. Иногда Конституционный Суд России подходил к анализу содержания конституционных положений с принципиально новых позиций, одновременно корректируя, подчас значительно, ранее излагавшиеся им правовые позиции. В качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года № 13-П.
Как показала практика, одной из наиболее эффективных и активно используемых форм реализации конституционного статуса Кабардино-Балкарской Республики является установление и правовое закрепление отношений с другими субъектами Российской Федерации путем заключения межрегиональных договоров и соглашений.
Кабардино-Балкарской Республикой заключено около двух десятков межрегиональных договоров, в которых определяются основные направления взаимодействия социального, экономического и культурного взаимодействия, заложены рычаги реализации имеющегося у Кабардино-Балкарской Республики потенциала с помощью партнеров – других субъектов Российской Федерации. Среди наиболее активно и эффективно реализуемых договоров можно назвать соответствующие соглашения с Москвой, Волгоградской, Ярославской, Самарской областями, рядом других субъектов Российской Федерации. Весьма перспективными выглядят налаженные межрегиональные, в том числе межпарламентские связи с молодым Пермским краем.
Данная форма является не только одним из институциональных элементов конституционно-правового статуса Кабардино-Балкарской Республики, но и служит эффективным инструментом дальнейшего конституционного развития республики.
К большому сожалению, имеющий место позитивный процесс перманентного приведения Конституции Кабардино-Балкарской Республики в соответствие с федеральным законодательством имеет и свой негативный оттенок: авторитет конституционных норм, и без того «придавленный» федеральным законодательством последнего десятилетия, снижается, а ценность их в глазах населения девальвируется. Это, безусловно, не может не сказываться на авторитете Конституции республики, авторитете законодательства республики в целом, на уважении к нему со стороны граждан, а иногда и правоприменителей. В результате постоянной «чистки» Конституции республики из нее вместе с тем исчезла львиная доля особенностей, которая подчеркивала ее оригинальность и неординарность. Примечательно, что изменения претерпел практически весь текст Конституции, начиная с преамбулы и статьи 1 и заканчивая последней статьей 139. Следует отметить, что изменение в преамбулу – ненормативную часть Конституции, отражающую мотивы и цели ее принятия и вследствие этого не могущую изменяться с течением времени, было внесено по неоднократному настоянию прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики. Содержание Конституции отчасти выхолостилось, а после исключения части 3 статьи 41 Конституции республики об именном накопительном (денежном) вкладе каждому новорожденному – предмета гордости и своеобразной «визитной карточки» социальной политики республики – содержательные отличия Конституции Кабардино-Балкарской Республики сведены практически к возможному минимуму.
Свою лепту в процесс совершенствования федеративных отношений и российской государственности в целом вносит и наука конституционного права. Появляются новые идеи, выделяются предлагаемые модели и направления модернизации конституционных основ российского федерализма: статус субъектов Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий, единство системы государственной власти, ответственность в системе федеративных отношений. Все активнее обсуждаются различные варианты конституционных поправок в указанных областях, при этом несовершенство федерального законодательства подчеркивается абсолютным большинством ученых. А именно предлагается произвести корректировку конституционной модели разграничения предметов ведения в направлении изменения, конкретизации материальных и процессуальных конституционных норм, реализации принципа субсидиарности на всех уровнях публичной власти; закрепить институт федерального вмешательства непосредственно в тесте Конституции Российской Федерации, изменить порядок формирования Совета Федерации, заменив представительство субъектов Российской Федерации и всенародные выборы населением регионов, и др. Однако не все научные изыскания являются бесспорными, многие из них фактически способствуют катализации центробежных факторов (способствующие формированию де-факто унитарного государства) и формированию авторитарного режима в стране, ставя под угрозу федеральную сущность России. В частности, предлагается исключить из текста Конституции Российской Федерации положение о статусе республики как государства, уменьшить число субъектов Российской Федерации, а по сути пересмотреть саму модель Российской Федерации и перейти от традиционного построения Федерации к новой модели, основанной исключительно на критериях социально-экономической состоятельности субъектов Российской Федерации и удобства государственного управления, и др.
Конституция Кабардино-Балкарской Республики, а вместе с ней и процесс конституционного развития республики трансформируется с учетом требований федерального законодательства и собственных процессов эволюции общественно-политической жизни. Несмотря на пока очевидное определяющее влияние на этот процесс судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации и федерального законодательства, которое тоже, в свою очередь, совершенствуется, он не замыкается только в данном направлении. Можно предположить, в частности, дальнейшее развитие конституционных положений об организации государственной власти республики. Так, решен вопрос о сокращении численности депутатского корпуса Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Практика законодательной деятельности Парламента Кабардино-Балкарской Республики за все время его существования в различных формах и составах наглядно демонстрирует определенную закономерность: чем больше количественный состав депутатов, особенно работающих без отрыва от основной деятельности, тем труднее обеспечить кворум для принятия решений. Снижение численности депутатского корпуса до более оптимального числа позволит легче решать вопросы организации и функционирования законодательного органа республики, законодательного процесса, сделать Парламент более мобильным, оперативным и эффективным органом.
В связи с упразднением института пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики возникла очевидная необходимость восстановления предусматривавшегося в Конституции полномочия Парламента Кабардино-Балкарской Республики по принятию Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Эта норма была в свое время исключена из конституционного текста именно в связи с ее несоответствием самому институту пересмотра, не предполагающего иного способа принятия нового конституционного текста. Однако данный институт пришлось исключить по настоянию прокуратуры и Министерства юстиции, что и привело к серьезному пробелу в этой части. Кстати, этот факт, как и многие приведенные в книге, является свидетельством примерной законопослушности республиканских парламентариев. Несмотря на то, что ни прокуратура республики, ни Министерство юстиции по Кабардино-Балкарской Республике в соответствии с решением Конституционного Суда Российской Федерации не вправе давать юридическую оценку положениям конституций, уставов субъектов Российской Федерации, а прокуратура не решилась обратиться к Генерально