Назад

Купить и читать книгу за 139 руб.

Вы читаете ознакомительный отрывок. Если книга вам понравилась, вы можете купить полную версию и продолжить читать

Государственная и муниципальная служба. Курс лекций

   В предложенном учебном пособии раскрывается основная программа курса «Государственная и муниципальная служба», содержащая принципы и правовое регулирование государственной и муниципальной службы, правовое положение и гарантии государственного и муниципального служащего.
   Настоящее пособие предназначено для студентов и аспирантов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Государственная и муниципальная служба», а также для преподавателей данной дисциплины.


Л. В. Сальникова Государственная и муниципальная служба. Курс лекций

   Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

   ©Электронная версия книги подготовлена компанией ЛитРес (www.litres.ru)
* * *

Лекция 1. Понятие и система государственной и муниципальной службы

1. Понятие и признаки государственной и муниципальной службы

   Человек – существо активное, и именно его деятельность обеспечивает развитие истории человечества. В рамках философского знания можно выделить несколько сфер такой деятельности:
   1) производство материальных ценностей;
   2) духовное производство;
   3) учебу;
   4) службу в различных организациях и т. д.
   В данном учебном пособии речь пойдет о службе, в частности о службе государственной и муниципальной. Но первоначально необходимо выяснить, что же в целом понимается под словом «служба». Это понятие имеет различные значения. Так, в дореволюционной России службой называлось отдельное ведомство либо его подразделение. Такое определение службы в общем-то актуально и сегодня. Кроме того, в словаре С.И. Ожегова дано понятие службы как какой-либо специальной области работы (например, служба связи). Однако в большинстве случаев служба понимается именно как определенная и вполне самостоятельная деятельность людей.
   Рассматривая службу как сферу деятельности человека, можно выделить следующие ее признаки:
   1) объектом воздействия служебной деятельности является человек;
   2) воздействие оказывается на конкретно определенную личность;
   3) воздействие имеет непосредственный характер.
   Следует отметить, что «служить» можно в различных организациях. При этом в зависимости от формы собственности такой организации, сферы ее интересов и других критериев служба будет обладать рядом особенностей, рассмотреть которые – наша цель. Именно в зависимости от формы собственности организации выделяют такие виды службы, как государственная и негосударственная.
   Порядок осуществления государственной службы четко регламентирован и закрепляется российским законодательством. Негосударственная служба, по-другому называемая гражданской, более «свободна» и во многом определяется договорными отношениями между субъектами, участвующими в ней. Но негосударственная служба весьма неоднородна, и говорить об одинаковых правах и обязанностях всех негосударственных служащих независимо от каких-либо других критериев невозможно. Так, внутри негосударственной службы выделяют:
   1) муниципальную службу;
   2) службу в общественных организациях;
   3) службу в государственных организациях и предприятиях;
   4) службу в порядке индивидуально-трудовой деятельности.
   Любой из этих подвидов службы имеет свои особенности и свою правовую регламентацию. Например, служба в общественных организациях может регулироваться Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» и иными нормативно-правовыми актами. Юридической основой же муниципальной службы является Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
   Итак, нас интересует государственная служба и отдельный подвид негосударственной – муниципальная. Эти виды служб имеют определенные сходства, которые необходимо рассмотреть. С другой стороны, существуют и критерии, по которым их следует разграничивать, а знать и уметь выделять такие особенности тоже немаловажно.
   До реформирования в 1990-х гг. нормативного закрепления понятие государственной службы не получило. В теоретической литературе она понималась как выполнение служащими оплачиваемой трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, целью которой является выполнение государством своих задач. При этом высказывалась мысль о том, что к государственной службе следует относить выполнение своих обязанностей в государственных организациях (органах, учреждениях, предприятиях). В этом случае речь идет о государственной службе в широком смысле слова. В узком смысле государственная служба понимается только как выполнение своих обязанностей в государственных органах.
   Однако Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ» ввел несколько иное, расширенное понятие государственной службы.
   Государственная служба РФ согласно указанному нормативно-правовому акту – это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ, для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.
   Согласно определению можно выделить такой признак государственной службы, как профессионализм деятельности, целью которой является обеспечение выполнения государственными органами своих полномочий.
   Принцип профессионализма и компетенции государственных и муниципальных служащих будет рассмотрен далее. Сейчас же следует отметить лишь то, что так как выполнение государством возложенных на него обязанностей имеет большое значение, то и лицо, непосредственно осуществляющее подобную деятельность, должно быть способным не только нести за нее ответственность, но и выполнять ее должным образом.
   Что же такое государственный орган? Логично предположить, что это орган, выполняющий задачи государства, которые могут быть либо внешними (оборона, взаимоотношения с иностранными государствами и т. д.), либо внутренними (развитие экономики, образование, медицина, законодательство и др.).
   В целом Конституция РФ закрепляет 6 видов государственной деятельности:
   1) законодательную власть;
   2) исполнительную власть;
   3) судебную власть;
   4) Президент РФ (осуществляющий самостоятельные функции);
   5) прокурорский надзор;
   6) контрольную деятельность государства. Любая из этих видов деятельности осуществляется посредством государственных органов.
   Итак, государственный орган – это образуемая в установленном законом порядке государственная структура, целью которой является выполнение задач и функций государства. Государственные организации и предприятия не входят в систему государственных органов, а следовательно, как было сказано выше, служба в них не является государственной.
   Для того чтобы государственные органы качественно и эффективно выполняли поставленные перед ними задачи, структура и система таких государственных органов была упорядочена Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» и Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Итак, в Российской Федерации существуют следующие государственные органы, входящие в структуру исполнительной власти:
   1) Правительство Российской Федерации;
   2) федеральные министерства:
   • Министерство Российской Федерации по атомной энергии;
   • Министерство внутренних дел Российской Федерации;
   • Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
   • Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства;
   • Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций;
   • Министерство Российской Федерации по налогам и сборам;
   • Министерство здравоохранения Российской Федерации;
   • Министерство имущественных отношений Российской Федерации;
   • Министерство иностранных дел Российской Федерации;
   • Министерство культуры Российской Федерации;
   • Министерство обороны Российской Федерации;
   • Министерство образования Российской Федерации;
   • Министерство природных ресурсов Российской Федерации;
   • Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации;
   • Министерство путей сообщения Российской Федерации;
   • Министерство Российской Федерации по связи и информатизации;
   • Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;
   • Министерство транспорта Российской Федерации;
   • Министерство труда и социального развития Российской Федерации;
   • Министерство финансов Российской Федерации;
   • Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации;
   • Министерство энергетики Российской Федерации;
   • Министерство юстиции Российской Федерации;
   3) государственные комитеты Российской Федерации:
   • Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и спорту;
   • Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству;
   • Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии;
   • Государственный комитет Российской Федерации по статистике;
   • Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу;
   • Государственный таможенный комитет Российской Федерации;
   4) федеральные комиссии России:
   • Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг;
   • Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации;
   5) федеральные службы:
   • Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации;
   • Служба внешней разведки Российской Федерации;
   • Федеральная архивная служба России;
   • Федеральная служба геодезии и картографии России;
   • Федеральная служба железнодорожных войск Российской Федерации;
   • Федеральная служба земельного кадастра России;
   • Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
   • Федеральная служба безопасности Российской Федерации;
   • Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству;
   • Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации;
   • Федеральная служба охраны Российской Федерации;
   • Федеральная пограничная служба Российской Федерации;
   • Федеральная служба специального строительства Российской Федерации;
   6) российские агентства:
   • Российское авиационно-космическое агентство;
   • Российское агентство по боеприпасам;
   • Российское агентство по обычным вооружениям;
   • Российское агентство по системам управления;
   • Российское агентство по судостроению;
   • Российское агентство по патентам и товарным знакам;
   • Российское агентство по государственным резервам;
   • Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации;
   7) федеральные надзоры России:
   • Федеральный горный и промышленный надзор России;
   • Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности;
   8) иные федеральные органы исполнительной власти:
   • Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации;
   • Государственная техническая комиссия при Президенте Российской Федерации;
   • Управление делами Президента Российской Федерации;
   • Комитет Российской Федерации по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами;
   • Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу.
   В результате осуществления государственной службы возникают государственно-служебные отношения, которые определяются как урегулированные правом отношения, возникающие при реализации гражданином РФ его права на равный доступ к государственной службе, а также в процессе ее прохождения.
   Внутри государственно-служебных можно выделить две группы отношений:
   1) внутренние (связанные с организацией государственной службы, например правила поступления на государственную службу);
   2) внешние (отношения, оказывающие воздействие на объекты, не входящие в систему государственной службы, например организации, предприятия, учреждения независимо от формы собственности обязаны допускать к посещению их территорий государственного служащего, исполняющего свои должностные обязанности).
   Понятие муниципальной службы сравнительно новое для системы российского права.
   Ранее муниципальная служба понималась лишь как часть государственной. Однако Конституция РФ в ст. 12 признала и гарантировала не только само существование местного самоуправления, но и его самостоятельность.
   Органы местного самоуправления, таким образом, не вошли в систему органов государственной власти. В соответствии с этим необходимо было признать и независимость муниципальной службы от службы государственной. Это и было сделано с принятием Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Итак, теперь муниципальная служба – это самостоятельный институт муниципального права, как уже было сказано выше, подвид негосударственной службы.
   В соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, которая не является выборной. Более конкретные определения муниципальной службы могут быть даны в специализированных законах субъектов Федерации.
   Выделяют следующие признаки муниципальной службы:
   1) муниципальная служба представляет собой деятельность человека, основанную на профессионализме и компетентности;
   2) подобная деятельность осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности (понятие муниципальной должности будет рассмотрено ниже);
   3) подобная должность не является выборной.
   Институт муниципальной службы призван выполнять следующие задачи:
   1) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на ограниченной территории – территории муниципального образования;
   2) защита прав и законных интересов самого муниципального образования;
   3) осуществление деятельности органами местного самоуправления (подготовка, принятие, исполнение и контроль за исполнением решений, принятых в пределах полномочий органа местного самоуправления);
   4) обеспечение принципа самостоятельности принятия решений населением по вопросам местного значения.
   Следует отметить также, что муниципальная служба, хотя и является самостоятельной, но имеет ряд сходных со службой государственной черт. Так, и муниципальная, и государственная службы представляют собой профессиональную деятельность в определенных органах (государственных или муниципальных).
   Как уже было сказано, муниципальные органы не входят в систему государственных органов РФ, у них свои задачи, своя структура и компетенция.
   Согласно п. 5 ст. 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Следовательно, местное самоуправление осуществляется через муниципальные органы, которые наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.
   Наименования органов местного самоуправления также устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.
   Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
   Пункт 1 ст. 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет две группы муниципальных органов:
   1) выборные органы, образуемые в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Исключением из этого правила являются города федерального значения в составе РФ: в субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с их уставами и законами могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления городов Москвы и Санкт-Петербурга;
   2) другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

2. Система государственной и муниципальной службы

   Государственная служба неоднородна по составу. Так, выделяют несколько классификаций государственной службы, при этом разграничение ведется по различным основаниям.
   1. По уровню государственной службы и на основании п. 3. ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» выделяют:
   • федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
   • государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их самостоятельном ведении.
   В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся только аппараты судебных и правоохранительных органов.
   2. В соответствии с принципом разделения властей и общими видами государственной деятельности существуют:
   • государственная служба в представительных (законодательных) органах государственной власти (аппарат Федерального Собрания);
   • государственная служба в исполнительных органах государственной власти (аппарат государственных органов, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, Счетной палате и т. д.);
   • госслужба в судебных органах власти (аппарат разнообразных судов);
   • госслужба в органах прокуратуры.
   3. Кроме классификации в зависимости от общих видов государственной деятельности, можно произвести более детальное деление государственной службы в зависимости от сферы деятельности государства:
   • государственная служба в органах внутренних дел;
   • государственная служба в налоговых органах;
   • государственная служба на транспорте РФ;
   • государственная служба в сфере образования и т. д.
   4. В зависимости от функциональных признаков государственная служба делится на:
   • гражданскую государственную службу (служба гражданских лиц в должностях категории «Б» и «В», предусмотренных Реестром государственных должностей в РФ);
   • особую государственную службу (служба, установленная специальными федеральными законами и иными актами, например служба в ОВД, военная служба и т. д.).
   5. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
   • государственную гражданская службу;
   • военную службу;
   • правоохранительную службу.
   Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.
   Государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
   Федеральная государственная гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ.
   Государственная гражданская служба субъекта РФ – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.
   Военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.
   Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
   Как и государственную службу, службу муниципальную можно подразделить по различным основаниям, например в соответствии с принципом разделения властей (муниципальная служба в исполнительных муниципальных органах; муниципальная служба в представительных муниципальных органах) или в зависимости от сферы деятельности.

Лекция 2. Принципы государственной и муниципальной службы

1. Система принципов государственной и муниципальной службы

   Согласно словарю Ожегова принцип – это основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки.
   Основные принципы государственной и муниципальной службы закреплены в законе. Так, принципы государственной службы регулируются ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Муниципальная служба основана на принципах, предусмотренных ст. 5 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
   ФЗ «Об основах…» устанавливает следующие принципы организации государственной службы:
   1) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными службами должностных обязанностей и обеспечении их прав;
   2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
   3) единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
   4) разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;
   5) равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
   6) обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
   7) единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;
   8) профессионализм и компетентность государственных служащих;
   9) гласность в осуществлении государственной службы;
   10) ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
   11) внепартийность государственной службы: отделение религиозных объединений от государства;
   12) стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.
   Муниципальная служба основана на принципах:
   1) верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;
   2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;
   3) самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
   4) профессионализма и компетентности муниципальных служащих;
   5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
   6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;
   7) единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;
   8) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;
   9) внепартийности муниципальной службы.
   Принципы организации государственной и муниципальной службы во многом схожи. Общими принципами для обеих этих форм службы являются:
   1) принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными и муниципальными службами должностных обязанностей и обеспечении их прав;
   2) принцип равного доступа граждан к государственной и муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
   3) принцип профессионализма и компетентности государственных и муниципальных служащих;
   4) принцип внепартийности государственной и муниципальной службы;
   5) принцип ответственности государственных и муниципальных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
   6) принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной и муниципальной службе.

2. Краткая характеристика принципов государственной и муниципальной службы

Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными и муниципальными службами должностных обязанностей и обеспечении их прав
   Пункт 2 ст. 4 Конституции РФ закрепляет правило, согласно которому сама Конституция и иные федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. Статья 15 Основного закона России говорит о том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Таким образом, принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов является конституционным, Федеральные законы «Об основах государственной службы в РФ» и «Об основах муниципальной службы в РФ» лишь дополнительно подтверждают его.
   Рассматриваемый принцип имеет большое значение, особенно в условиях постоянной конкуренции норм, различных по своей юридической силе. Кроме того, этот принцип обеспечивает единство правовой системы Российской Федерации, в том числе и в отношении государственной и муниципальной службы. Как уже было сказано ранее, субъекты Федерации вправе принимать свои законы и иные нормативно-правовые акты. И, если бы не существовало принципа верховенства Конституции и федеральных законов, нормотворческие органы субъекта РФ были бы вправе принимать любые правовые акты, нормы которых могли бы существенно расходиться с федеральным законодательством, что недопустимо в целостном государстве. Поэтому ст. 76 Конституции закрепляет, что законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, а федеральные, в свою очередь – федеральным конституционным.
   В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. При противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации действует нормативный правовой акт субъекта РФ только в том случае, если данный нормативно-правовой акт субъекта РФ издан по вопросам, не входящим ни в компетенцию РФ, ни в предмет совместного ведения РФ и ее субъектов.
   В рамках данного вопроса необходимо отметить, что Основной закон Российского государства в ст. 15 закрепил принцип, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Принцип равного доступа граждан к государственной и муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой
   Данный принцип основан на положениях ст. 25 (п. «с») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Суть его в том, что прием граждан на государственную службу должен быть осуществлен безо всякой дискриминации по половому, национальному, социальному, имущественному признакам и т. д. Но следует отметить, что законодательством могут устанавливаться определенные требования к поступающим на государственную службу (например, наличие российского гражданства, возраст и др.).
   Такие требования ограничением принципа равного доступа не являются. Кроме того, применительно к данному принципу следует говорить не о фактическом равенстве, а о равенстве возможностей. Это означает, что, например, лицо, обладающее необходимым образовательным цензом, имеет больше шансов стать государственным служащим, чем не обладающее таковым. Однако гражданин РФ, прошедший необходимую профессиональную подготовку, может рассчитывать на получение должности в государственном или муниципальном органе без какой-либо дискриминации по половому, расовому, религиозному, политическому признакам. Из этого положения вытекает следующий принцип.
Принцип профессионализма и компетентности государственных и муниципальных служащих
   Профессионализм можно определить как постоянное выполнение определенных обязанностей, соответствующих знаниям и практическим навыкам, полученным по профессии. Объем таких знаний и практических навыков определяется таким понятием, как компетентность.
   Часто именно недостаточность профессионализма и компетентности является причиной многих необоснованных и незаконных решений, принимаемых государственными и муниципальными служащими. А как следствие этого растет экономическая и политическая нестабильность, преодолеть которую способны только по-настоящему образованные профессионалы. Поэтому законодатель придал принципу профессионализма и компетентности юридическую силу.
   Степень профессионализма и компетентности определяется уровнем образования, стажем работы по специальности, карьерными достижениями и т. д. Именно по этим критериям и должны отбираться наиболее достойные кандидаты на государственные и муниципальные должности.
Принцип ответственности государственных и муниципальных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей
   Правовое положение государственного и муниципального служащего определяется совокупностью его прав, обязанностей и ответственности. Таким образом, ответственность невозможно не учитывать при определении статуса государственных и муниципальных служащих.
   Так как деятельность лиц, занимающих государственные (муниципальные) должности в основном влечет возникновение, изменение, прекращение прав и обязанностей для третьих лиц, т. е. неблагоприятные последствия их неправомерных деяний могут быть весьма ощутимы, то и ответственность они должны нести повышенную.
   Персональная ответственность государственного или муниципального служащего максимально может быть обеспечена применением единоначалия, когда одно лицо принимает решения и оно же за них отвечает.
Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной и муниципальной службе
   Согласно п. «г», «т» ст. 71 Конституции РФ установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти, а также федеральная государственная служба находятся в ведении РФ. С другой стороны, для решения вопросов, входящих в предмет ведения субъектов РФ и муниципальных образований, создается система государственной службы субъекта РФ и муниципальная служба, контроль за которой входит в предмет ведения субъекта либо муниципального образования. Таким образом, государственная и муниципальная служба регулируется не только федеральным законодательством, но и законодательством субъектов Федерации, а также муниципальных образований.
   Нормативно-правовые акты разных уровней, регулирующие порядок осуществления государственной службы, не должны противоречить друг другу. Именно об этом и говорит данный принцип. Основные требования, предъявляемые к государственной и муниципальной службе, должны быть закреплены в федеральном законодательстве (начиная от Конституции и заканчивая приказами и распоряжениями министерств и ведомств). Региональные особенности учитываются в региональном законодательстве о государственной и муниципальной службе, местные – в законодательстве муниципальных образований. При этом такие нормы должны быть основаны на федеральном законодательстве.
   Так, например, должна применяться система государственных и муниципальных должностей, установленная в федеральном законодательстве. Едиными для всех субъектов Федерации являются порядок прохождения государственной и муниципальной службы, требования к служащим, их правомочия и т. д.
   Итак, в отношении всех государственных служащих как государственной службы Российской Федерации, так и государственной службы ее субъектов действуют единые:
   1) общие стандарты;
   2) система правомочий (совокупности прав, обязанностей, гарантий, ограничений и ответственности);
   3) методика подготовки кадров и контроля за их профессионализмом и компетентностью и др.
   Некоторые принципы характерны только для государственной службы и в ФЗ «Об основах организации муниципальной службы» не упоминаются. Среди таких основных положений можно назвать:
   1) принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;
   2) обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
   3) единство системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
   4) разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;
   5) обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
   6) гласность в осуществлении государственной службы;
   7) ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения (в отличие от общего принципа ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей);
   8) отделение религиозных объединений от государства (в отличие от общего принципа внепартийности);
   9) стабильность кадров государственных служащих в государственных органах;
   10) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;
   11) обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами
   Конституция Российской Федерации закрепляет федеративное устройство нашего государства. Это означает, что в составе РФ находятся ее субъекты: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 10 автономных округов, 2 города федерального значения и 1 автономная область.
   При этом, естественно, существуют вопросы, которые может решать каждый субъект самостоятельно, существуют и вопросы исключительно федерального значения. Полномочия Российской Федерации и ее субъектов разграничиваются на основании ст. 71, 72, 73 Конституции РФ.
   Таким образом, в ведении Российской Федерации находятся:
   1) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
   2) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
   3) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
   4) гражданство в Российской Федерации;
   5) регулирование и защита прав национальных меньшинств;
   6) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;
   7) формирование федеральных органов государственной власти;
   8) федеральная государственная собственность и управление ею;
   9) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
   10) установление правовых основ единого рынка;
   11) финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;
   12) федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
   13) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы;
   14) федеральные фонды регионального развития;
   15) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;
   16) федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь;
   17) деятельность в космосе;
   18) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
   19) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
   20) оборона и безопасность; оборонное производство;
   21) определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества;
   22) производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
   23) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
   24) судоустройство;
   25) прокуратура;
   26) уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство;
   27) амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; 28) правовое регулирование интеллектуальной собственности;
   29) федеральное коллизионное право;
   30) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография;
   31) наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
   32) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
   33) федеральная государственная служба.
   В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
   1) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
   2) защита прав и свобод человека и гражданина;
   3) защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
   4) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
   5) разграничение государственной собственности;
   6) природопользование;
   7) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
   8) особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
   9) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
   10) координация вопросов здравоохранения;
   11) защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
   12) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
   13) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
   14) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
   15) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
   16) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
   17) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
   18) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
   Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
   В области осуществления управления государственными служащими данный принцип отражается следующим образом: государственные служащие федеральной государственной службы осуществляют полномочия в пределах компетенции Российской Федерации, а также в случае совместного ведения РФ и ее субъектов. Государственные служащие субъекта Федерации осуществляют полномочия в рамках компетенции субъекта по предмету его самостоятельного ведения, а также по предмету его совместного ведения с РФ.
   Именно по этому данный принцип не применим к муниципальной службе: местное самоуправление – достаточно самостоятельный институт российского права, органы местного самоуправления не входят в систему государственной службы, муниципальная служба находится исключительно в компетенции муниципального образования, следовательно, о разграничении компетенции между РФ и ее субъектами здесь не может быть и речи.
Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти
   Принцип разделения властей – конституционный принцип, который закреплен в ст. 10 Конституции РФ. Основным идеологом теории разделения властей выступил Дж. Локк в XVII в. В соответствии с его взглядами все три ветви власти должны быть строго отделены друг от друга: законодательную власть осуществляет представительный орган – парламент, исполнительную – монарх и кабинет министров, судебную – суды.
   Целью такого разделения властей становится предотвращение узурпации власти одним человеком (или органом) и, как следствия, деспотии и тирании.
   Дж. Локк устанавливал четкую иерархическую структуру властей. Так, первое место он отводил власти законодательной. Так как именно парламент принимает законы, то он же, по мнению философа, должен контролировать работу органов исполнительной власти по их исполнению. При этом законодательному органу, как никакому другому, абсолютная власть не принадлежит.
   Идея Дж. Локка была подхвачена и развита Ш. Монтескье и теперь характерна и для российской действительности. Законодательная власть в РФ принадлежит двухпалатному Федеральному собранию, исполнительная – правительству, судебная – структуре судебных органов. Особняком стоит Президент РФ, функции которого по общей координации работы не охватываются задачами только одной ветви власти, и прокуратура, осуществляющая контроль и надзор за законностью.
Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ
   В процессе осуществления государственными служащими своей деятельности важное значение для эффективной работы системы государственной службы приобретают субординация и исполнение приказов вышестоящих должностных лиц. Однако такое положение вещей вовсе не означает, что государственный служащий должен безоговорочно исполнять все приказы вышестоящих лиц, в том числе незаконные. Нет, в самой норме – принципе – приказы, обязательные для исполнения, ограничены нормами, принятыми вышестоящими органами в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ. В случае, если государственный служащий сомневается в правомерности полученного им для исполнения распоряжения, он обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает свое указание, то только в этом случае государственный служащий обязан его исполнить. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения при этом несет подтвердивший это распоряжение руководитель. Однако исключением из этого правила служат случаи, когда его исполнение распоряжения начальника является административно либо уголовно наказуемым деянием, в такой ситуации выполнять распоряжение нельзя.
Принцип гласности в осуществлении государственной службы
   Государственная служба осуществляется по принципу гласности. Это положение означает, что любой гражданин имеет право на получение информации о прохождении государственной службы, о правах и обязанностях служащих, ответственности, которую они несут за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей. Нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы, не являются секретными и также доступны для ознакомления.
   В отношении муниципальной службы данный принцип в ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» закреплен не был. Возможно, это ошибка законодателя: особых причин для игнорирования принципа, характерного для государственной службы, и незакрепления его в качестве принципа службы муниципальной, на наш взгляд, нет, тем более что законодательные органы субъектов Федерации, например г. Москвы, принцип гласности признают в качестве принципа муниципальной службы.
Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения (в отличие от общего принципа ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей)
   И государственные, и муниципальные служащие в рамках служебной деятельности несут ответственность за свои действия и бездействия. За невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей они могут быть подвергнуты дисциплинарному, административному, а в некоторых случаях и уголовному наказанию.
   Подготовка и принятие решений входят в должностные обязанности некоторых государственных и муниципальных служащих, и, соответственно, за непринятие таких решений либо за существенные нарушения порядка принятия решений служащие также несут ответственность.
   Однако законодатель решил разграничить принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения и общий принцип ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих должностных обязанностей. При этом данный принцип в ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» не фигурирует, хотя муниципальные служащие также принимают решения и должны нести за них ответственность. Возможно, этот законодательный пробел будет позже восполнен, а пока муниципальные служащие отвечают за принимаемые и подготавливаемые решения, только если такое решение служит свидетельством ненадлежащей работы служащего.
Принцип отделения религиозных объединений от государства (в отличие от общего принципа внепартийности)
   И государственные, и муниципальные служащие в своей работе должны руководствоваться: одни – государственными интересами, другие – интересами муниципального образования. При этом они не должны зависеть от интересов какой-либо партийной организации. Поэтому устанавливается принцип внепартийности государственной и муниципальной службы. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Связанными партийными интересами могут быть только депутаты Государственной Думы, а также законодательных органов субъектов Федерации и местного самоуправления. Связано такое исключение с тем, что депутаты, во-первых, в половине случаев избираются в эти органы по партийным спискам, а во-вторых, могут входить в различные фракции, которые также объединены во многом партийными интересами.
   В отношении государственной службы в дополнение к указанному принципу выделяется принцип отделения государства от религиозных организаций. Идея советского государства в России появилась еще во время правления Петра I. В дальнейшем эту идею подхватили большевики и в соответствии с ней строили советское государство.
   Как уже было сказано, государственный служащий должен руководствоваться прежде всего интересами всей Российской Федерации, которая является многоконфессиональной страной, а не интересами одной религиозной организации или даже самостоятельной религии. Поэтому, как мы видим, идея светского государства на современном этапе отвечает государственным интересам и в связи с этим используется как принцип системы государственной службы.
   На вопрос, почему принцип отделения религиозных объединений от муниципального образования не установлен в законодательстве о муниципальной службе, можно ответить следующим образом. Многие субъекты РФ построены на религиозном принципе, и население такого субъекта объединено общей верой, например мусульманской – в Татарстане, буддистской – в Бурятии и т. д. Конечно, местное самоуправление во многом должно учитывать интересы преобладающей конфессии, но это вовсе не означает, что другими религиями пренебрегают, а муниципальная власть сливается с религиозной верхушкой.
   Кроме того, следует отметить, что вне осуществления государственной и муниципальной службы служащие вполне могут придерживаться линии какой-либо партии или религиозного объединения, они не должны использовать свое служебное положение в интересах партий или религиозных организаций.
Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах
   Причины, по которым законодатель выделяет этот принцип в качестве принципа государственной службы и не отмечает его же в ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ», для нас, например, остаются загадкой. Ведь стабильность кадров является основой эффективной работы органа независимо от того, является ли он государственным или муниципальным.
   Следует отметить, что существуют не только принципы, характерные исключительно для государственной службы, но и ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» устанавливает несколько особых принципов, не упоминающихся в качестве принципов организации службы в государственных органах.
   Среди принципов, характерных лишь для муниципальной службы, выделяют:
   1) принцип верховенства не только Конституции РФ, федеральных законов, но также и законов субъектов РФ;
   2) принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
   3) принцип единства не только основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, но и учет исторических и иных местных традиций;
   4) принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.
   От принципов государственной и муниципальной службы следует отличать принципы системы государственной службы, установленные Федеральным законом «О системе государственной службы РФ». Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются следующие:
   1) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
   2) законность;
   3) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
   4) равный доступ граждан к государственной службе;
   5) единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
   6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
   7) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
   8) профессионализм и компетентность государственных служащих;
   9) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
   Некоторые принципы государственной службы и системы построения государственной службы, такие, например, как принцип профессионализма и компетентности государственных служащих, совпадают. Другие принципы системы госслужбы, такие как единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимосвязь государственной и муниципальной службы, в качестве принципов государственной службы в ФЗ «Об основах…» не установлены.

Лекция 3. Развитие института государственной и муниципальной службы: историко-правовой аспект

1. Государственная и муниципальная служба до начала XVIII в.

   Государственная и муниципальная служба имеет достаточно длительную историю и зародилась еще в Древнерусском государстве. Однако если для Древней Руси и для периода образования централизованного Российского государства характерна служба непосредственно князю (преимущественно военная служба – дружина), то в XVII – XVIII вв. служба осуществляется уже в интересах всего государства. В XVII в. служба становится профессиональной, и управление государством осуществляется посредством должностных лиц, работающих в приказах.
   Итак, в XI в. государственный аппарат мало чем отличался от органов управления княжеским хозяйством. Собственно говоря, «дворцовые слуги», своеобразные государственные служащие, управляли одновременно и княжеским двором, и княжеством в целом. Местное управление в городах осуществлялось посадниками, в сельской местности – волостелями. Однако говорить о муниципальной службе в привычном смысле еще рано: посадники и волостели, являясь представителями князя на местах, осуществляли государственную власть, о самостоятельности органов местного самоуправления не может быть еще и речи.
   С централизацией Руси усложняется и система управления. Хотя государственные служащие («пути») по-прежнему служат и княжеству, и непосредственно князю, появляется необходимость в создании нового управленческого аппарата. Постепенно во главе «путей» (конюших, сокольничих и т. д.) становятся путные бояре, призванные управлять, а к концу XV в. появляются приказы – новые государственные органы.
   Со временем усложнилась и внутренняя структура приказов, приказные дьяки становились профессиональными государственными служащими, для которых управление являлось основным родом занятий и источником финансов (дьяки получали жалование из казны). Увеличивалось и число приказов: к началу XVI в. их уже около 10 (приказы Большого дворца, Казенный, Разрядный, Посольский, Разбойный, Ямской и др.).
   Местное управление вплоть до XVI в. составляла все та же система кормлений (посадники и волостели, назначаемые на срок от 1 до 3 лет). Однако такая система не обеспечивала всех нужд государства, поэтому княжеская власть пыталась провести реформу местного управления: посадникам и волостелям были предоставлены большие права, за ними был установлен контроль (появилась специальная контролирующая должность «кормленый дьяк»), выпускались новые нормативные акты о деятельности местных органов. Однако реформы не дали ожидаемых результатов, и именно в это время появляются выборные органы местного самоуправления, что свидетельствует о некоторой самостоятельности местной власти.
   Выборные органы на местах состояли из губных и земских изб, которым принадлежали полицейские, судебные и финансовые полномочия. Контролировал работу выборных органов местного самоуправления Разбойный приказ. Управление в городах осуществляли городовые приказчики, назначаемые Великим князем и подчиненные Разрядному и Казенному приказам.
   Новый орган государственной службы, а, следовательно, и большое число государственных служащих появились в период правления Ивана Грозного – опричники. Функциями опричнины стала не только личная охрана Великого князя, но и политический сыск, а также карательные задачи.
   Кроме появления опричнины, Иваном Грозным были проведены и другие реформы в области государственного управления: отменена система кормлений, земская и губная реформы, осуществлены некоторые преобразования в Боярской думе, появился Земский собор. При Боярской думе в середине XVI в. образовывается своеобразный чиновничий орган – канцелярия, функциями которого стало ведение делопроизводства. Законодательное закрепление системы государственной службы и службы на местном уровне было осуществлено Судебником 1550 г.
   Основу государственного управления XVI в. составляет приказное производство: число приказов растет, увеличивается их компетенция, но вместе с тем растут бюрократизм и коррупция в государственных органах. Продолжает изменяться и местное управление: система кормления окончательно отменена, действуют губные и земские избы.
   В компетенцию губных изб входили карательные функции, сбор налогов и податей, «разбойные» дела и суд над разбойниками, убийцами, беглыми, перепись населения, контроль над питейными заведениями и постоялыми дворами. Весьма интересен должностной состав губных изб: руководили ими выборные губные старосты, помощь им оказывали старосты, десятские, «лучшие» люди – своеобразные прародители дворянского сословия.
   Компетенция земских изб распространялась только на посадских и крестьян. Земские органы состояли из земских старост, лучших людей, земского дьяка.
   В начале XVII в. была проведена существенная реформа местного самоуправления: в уезды и города назначались воеводы. При воеводе создавались специальные органы – приказные избы. Органы местного самоуправления, созданные ранее, были поставлены в подчинение воеводам.

2. Реформирование государственной и муниципальной службы (XVIII в. – 1917 г.)

   Реформирование государственной службы произошло в 1722 г. с принятием Петром I Табеля о рангах. Данный документ делил чиновническое сословие на 14 рангов, выделяя при этом статские, придворные и военные чины. Таким образом, в XVIII в. появляется новое привилегированное сословие «служилых людей» – дворянство. Табель о рангах действовал вплоть до ноября 1917 г.
   Кроме табеля о рангах, в XVIII в. в области регулирования государственной службы существовали и другие нормативно-правовые акты: «О безволокитном и правом вершении дела» (1719 г.), «Об ответствовании на указы, посылаемые в Губернии из Сената и Коллегий» (1719 г.) и т. д.
   В начале XVIII в. правительство Петра I стало проводить политику, согласно которой в органы местного самоуправления стали привлекаться местные дворяне. Но при этом в муниципальных органах служило слишком много людей, что существенно затрудняло их работу и требовало достаточно много финансов для выплаты им жалованья.
   Постоянное денежное жалованье для государственных служащих было введено в 60-х г. XVIII в. Для высших чиновников и для мелких канцелярских служащих сумма такого жалованья была различна. Кроме того, с 60-го г. XVIII в. отслужившие не менее 35 лет начиная с 15-летнего возраста получают пенсию (пансион).
   В связи с возросшим аппаратом государственных служащих и вместе с тем выросшими расходами на их содержание Манифестом от 15 декабря 1763 г. «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми…» к источникам выплат государственным служащим отнесены налоги и сборы со сделок, торговли, производства спиртных напитков и т. д.
   Начало XIX в. ознаменовалось кодификацией гражданского законодательства, в том числе и законодательства о гражданской службе. В 1835 г. Николай I принимает Указ «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно». Лица, работающие в государственном аппарате, разделяются в зависимости от полученного образования на 3 разряда:
   1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях;
   2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях;
   3) не окончившие высших и средних учебных заведений.
   Законодательство о гражданской службе уже в XIX в. устанавливало ряд ограничений, связанных с поступлением и прохождением службы. Так, поступить на государственную службу можно было только с 14 лет, при этом лишь с 16 лет служба являлась действительной. Однако при поступлении на гражданскую службу большое значение имели не только возраст, происхождение, подданство, но и знания, а также «гражданская честь».
   Государственный служащий получал зарплату, при этом ему оплачивались также питание и квартира (либо казенная, либо наемная). Количество чиновников, необходимых для работы учреждения, предусматривалось по штату. Однако непосредственный руководитель мог сокращать их численность, получая при этом всю сумму заработной платы, положенной по штату. Из средств особо отличившийся по службе чиновник мог получать премии. Устав о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам предусматривал предоставление государственным служащим пенсии, при этом пенсия была наследственной, т. е., если чиновник умирал ранее, чем получал право на пенсию, денежный пансион получала его семья.
   Государственный служащий имел право на ежегодный отпуск сроком до 1 месяца с сохранением денежного содержания. Не чаще одного раза в 2 года срок отпуска мог быть увеличен до 4 месяцев, два из которых оплачивались.
   В XIX в. продолжали приниматься и подзаконные акты, такие как «Устав о службе по определению от Правительства» (1896 г.), «Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе» (1834 г.) и др.
   К началу XX в. в Европейской России было 575 тыс. чиновников, их содержание составляло 13,36 % расходной части бюджета.

3. Советское законодательство о государственной и муниципальной службе

   Законодательство о дворянской службе было отменено Декретом от 10 (23) ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» с приходом советской власти. Для нового государственного режима старая организация службы оставалась неприемлемой, как бы хороша она ни была. Само же советское правительство стройной системы, регулирующей вопросы государственной службы, не создало.
   Постреволюционное законодательство о государственной службе представляет собой совокупность разнообразных нормативно-правовых актов, регулирующих управленческие отношения в различных областях. Единого закона о государственной службе в СССР не было. В рамках данных отношений применялись Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21.12.1922 г., указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях управления, Единая номенклатура должностей, утвержденная Госкомтруда СССР 09.09.1967 г. и др. Более-менее хорошо разработана была лишь нормативная база о службе в рядах Вооруженных Сил и органах внутренних дел.
   Отсутствовало и четкое понятие государственного служащего. Вместо этого было введено понятие административного управленца – работника органа административного управления.
   Фактически в Советском Союзе действовала своеобразная «номенклатурная» система, при которой перечни должностей в государственных организациях определялись партийно-государственной номенклатурой, а служащие назначались по списку с разрешения партийных органов. Правом назначения на службу в государственные структуры обладали: Политбюро, Секретариат ЦК и его отделы, обкомы и райкомы КПСС и т. д.
   Формально назначение на должность зависело от образования, деловых и личных качеств, но фактически во многом кадровая политика определялась политической и партийной «сознательностью» кандидата, что существенно влияло на профессионализм государственного служащего.

4. Проблемы государственной и муниципальной службы на современном этапе

   Одной из основных проблем современной системы государственной и муниципальной службы является все сильнее заметный процесс сращивания чиновничьего аппарата с криминальными капиталами. Коррупция в органах власти становится обычным явлением, а сравнительно небольшие санкции за должностные преступления, предусмотренные Уголовным кодексом, не могут остановить ее роста.
   Во многом именно коррумпированность органов власти приводит к росту организованной преступности, которая, как и в иных странах, лоббирует свои интересы в коридорах государственного (муниципального) управления. Особенностью России в этом смысле стало то, что зачастую государственные служащие высоких и не очень уровней являются одновременно со своей служебной деятельностью лидерами преступных группировок.
   «По оценкам МВД России, в современный период организованная преступность контролирует 40 % частных предприятий, 60 % государственных предприятий, от 50 до 80 % банков. По официальным данным, в 1992 г. с помощью организованной преступности за рубеж было вывезено 67 % добытой в нашей стране нефти».
   Ответом власти на такое положение вещей стал Указ Президента от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».
   Согласно данному Указу в целях борьбы с коррупцией в государственных органах руководителям российских органов власти и управления было поручено в течение 1992 г. провести аттестацию всех государственных служащих, максимально используя ее возможности для укрепления государственного аппарата, улучшения работы по подбору, подготовке и расстановке кадров, предупреждению коррупции.
   Указ запрещает служащим государственного аппарата:
   1) заниматься предпринимательской деятельностью;
   2) оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;
   3) выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе;
   4) самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами. Нарушение указанных запретов влечет освобождение от занимаемой должности и иную ответственность. Позднее данные ограничения будут закреплены и в законодательном акте – Федеральном законе «Об основах государственной службы в РФ».
   При назначении на руководящую должность государственный служащий обязан представить декларацию о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Непредставление таких сведений или умышленное представление неполной, недостоверной или искаженной информации является основанием для отказа в назначении на должность.
   Контроль за выполнением этого Указа был возложен на Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации. Однако механизм его действия не был четко отрегулирован, что значительно снизило эффективность исполнения. В связи с этим нередко предлагались иные, более кардинальные, меры по предотвращению коррупции среди государственных и муниципальных служащих. Например, установить ограничение для приема на государственную (муниципальную) службу лиц, ранее занимавших руководящие должности в коммерческих организациях, и наоборот, закрепить запрет после увольнения с государственной службы устраиваться на работу в ранее подконтрольные коммерческие организации. Тот же запрет предлагалось установить для родственников государственных и муниципальных служащих. Обосновывалась необходимость чаще производить ротации кадров, для того чтобы служебные «наработки» не могли стать причиной для злоупотребления должностными полномочиями. Отношение к такому подходу может быть неоднозначным. С одной стороны, ограничиваются права и законные интересы лиц, работающих или работавших государственными (муниципальными) служащими, с другой – данные ограничения вводятся для обеспечения интересов государства. Для примера можно отметить, что в США уже давно в трудовые договоры включаются пункты, согласно которым связи и неофициальные возможности лоббирования интересов фирм-конкурентов не должны использоваться уволенным сотрудником в случае, если он устраивается на работу в такую фирму-конкурент. В России этот подход не распространен, хотя установление повышенной ответственности за незаконное лоббирование с применением служебных связей интересов нового работодателя в государственных или муниципальных структурах, где он раньше работал, вполне могло бы стать способом снижения коррупции, при этом были бы необязательны излишние ограничения.

Лекция 4. Институт государственной и муниципальной службы в зарубежных странах: сравнительно-правовой аспект

   При изучении института государственной и муниципальной службы применяется не только исторический метод, но и метод сравнительный. То есть, помимо рассмотрения процесса развития государственной и муниципальной службы в России, стоит обратить внимание на закономерности ее развития в иных странах. Целью такого сравнения является выявление общих закономерностей в процессе развития условий, влияющих на формирование, а в конечном счете – создание оптимально эффективной системы государственной и муниципальной служб.
   Если говорить об особенностях государства и права отдельных стран применительно к развитию института государственной и муниципальной службы, то следует отметить, что, например, в императорском Китае («Поднебесной») статус государственного служащего, естественно, несколько иной по сравнению с республиканской Францией. В федеративных государствах, таких как США, Канада и так далее, законодательство о государственной службе можно подразделить на 2 уровня: федеральный и региональный. В унитарных государствах (Италия, Испания и др.) уровень только один.
   Относительно правовой системы скажем следующее: в Англии, использующей англосаксонскую систему права, состоящую из большого количества прецедентов, вопросы государственной службы регулируются не законами, а правительственными актами, в отличие, например, от Франции, в которой используется романо-германская правовая система. При этом в странах англосаксонского права понятие государственной службы четко не просматривается, права и обязанности служащих размыты, поскольку закреплены во множестве разрозненных актов и прецедентах. В государствах, использующих романо-германскую правовую систему, выстроена стройная система государственной службы: ее понятие, понятие служащего, его правовое положение (права, обязанности, ответственность, гарантии и т. д.) чаще всего закрепляются в единых нормативно-правовых актах.

1. Развитие государственной и муниципальной службы в странах англосаксонского права

1.1. Государственная и муниципальная служба в Великобритании

   Как уже было сказано выше, Великобритания использует англосаксонскую систему права, при которой большое значение придается судебному прецеденту. Количество таких прецедентов достаточно велико. Естественно действуют и нормативно-правовые акты, но они принимаются чаще всего в форме статутов, аналогичных законодательным источникам в Российской Федерации. Именно такими актами и регулируются основные положения государственной службы (например, Закон о государственной тайне, Закон о министрах короны 1975 г., Закон о регулировании полномочий в системе государственной службы 1992 г., Закон о министерских и других окладах 1975 г. и т. д.). Конкретные положения в системе государственной службы Великобритании урегулированы Приказами короля в Совете (например, Приказ в Совете по вопросам гражданской службы 1969 г., Приказ в Совете о пенсиях по старости 1995 г.).
   Законодательного понятия «государственная служба» в Великобритании не дано. Правовое положение государственного служащего зависит от той категории, к которой он принадлежит: публичные, гражданские (внутренние и дипломатические – внешние) служащие, военнослужащие, служащие полиции и т. д. При этом правовая регламентация их прав и обязанностей происходит посредством множества не связанных друг с другом актов. В отличие от РФ, в Великобритании государственными служащими признаются не только служащие государственных органов, но и служащие государственных предприятий и учреждений. Такая категория служащих относится к гражданским. В этой связи необходимо отметить, что гражданские служащие делятся на две категории: промышленные и непромышленные. К непромышленным относятся служащие государственных органов. К промышленным – служащие государственных предприятий и учреждений. Назначение гражданского служащего – прерогатива непосредственно Короны, однако его зачисление на службу может быть произведено и после получения специального сертификата.
   Для системы гражданской службы в Великобритании характерно наличие четырех основных классов:
   1) административного (постоянный секретарь, заместитель постоянного секретаря, помощник секретаря, исполнительный директор, ассистент секретаря, старший принципал, принципал);
   2) исполнительного;
   3) канцелярского;
   4) класса специалистов.
   Государственный служащий в Великобритании имеет право на:
   1) оплату труда;
   2) пенсионное обеспечение;
   3) действие в рамках установленных для него полномочий.
   Обязанности государственного служащего тесно связаны с компетенцией того государственного органа, в котором они служат. Кроме этого, государственные служащие обязаны:
   1) лояльно относиться к государству;
   2) избегать конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами;
   3) воздерживаться от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу;
   4) быть честным, беспристрастным, сдержанным в отношении политических вопросов и споров и т. д.
   Британское законодательство предусматривает три вида ответственности государственного служащего: уголовную, имущественную, дисциплинарную. Таким образом, как мы видим, административной ответственности государственные служащие в Англии не подвергаются.
   В соответствии с принципом разделения властей государственным служащим как представителям исполнительной ветви власти нельзя совмещать работу с членством в парламенте, т. е. законодательном органе. Кандидат на должность государственной службы в Великобритании обязан быть британским подданным либо гражданином Содружества или Ирландской Республики. Граждане иных государств к государственной службе в Великобритании не допускаются.
   Возрастной и образовательный цензы установлены дифференцировано – в зависимости от той должности, на которую претендует кандидат.
   В Великобритании учрежден специальный орган, функцией которого является отбор кандидатов на государственную должность – Комиссия по делам гражданской службы. Кроме того, в сфере оценки профессиональных качеств кандидатов действует Агентство по оценке и отбору кандидатов для государственной службы.
   Прием на должности государственной службы может происходить путем простого зачисления (на должности, не требующие повышенной ответственности за свои действия) или с применением конкурса, проводимого в два этапа: первый – письменный (предоставление доклада), второй – устный (собеседования, тесты, интервью и т. д.).
   Муниципальная служба в Великобритании не выделяется в отдельный институт, а является подвидом государственной. Служащие органов местного самоуправления относятся к публичным служащим.

1.2. Развитие государственной и муниципальной службы в Канаде

   В Канаде также применяется англосаксонская система права со всеми вытекающими из этого последствиями. В соответствии с этим до начала XX в. в Канаде государственная служба регулировалась на основе политического обычая.
   Как и в Великобритании, канадская правовая наука и законодательство не разработали четкого определения, что же понимать под государственной службой. До принятия в 1967 г. Закона о найме на государственную службу она именовалась гражданской и регулировалась Законом о гражданской службе 1908 г. Закон о найме на государственную службу закрепил, что государственными служащими, кроме гражданских, являются также и служащие полиции, военнослужащие и иные служащие силовых органов.
   Канадская государственная программа «Государственная служба 2000 г.» выделяет несколько категорий государственных служащих:
   1) лица, которые осуществляют свою деятельность в основном в департаментах под прямым руководством министров;
   2) лица, назначенные Комиссией гражданской службы;
   3) лица, в отношении которых в качестве нанимателя выступает Казначейский совет.
   Так же, как и в России, в Канаде государственными служащими не признаются высшие должностные лица (в РФ – должности категории «А»). Как и в Великобритании, действует принцип разделения властей, а поэтому государственным служащим запрещено быть одновременно членами законодательного органа власти. Однако, в отличие от английской системы, не принципиально гражданство кандидата в государственные служащие.
   В Канаде муниципальная служба так же, как и в Великобритании, не приобрела статуса самостоятельного института и рассматривается только как подвид службы государственной.
   По отношению к общегражданским правам права государственного служащего в Канаде несколько ограничены. Например, участвовать в забастовках он может лишь с согласия Совета по трудовым отношениям (напомним, что в РФ государственный служащий лишен права на участие в забастовках вовсе). Итак, государственные служащие в Канаде имеют право:
   1) на достойную оплату своего труда;
   2) на объединения, в том числе профсоюзные (исключение составляют служащие, занимающие высшие должности, и служащие, работа которых связана с получением конфиденциальной информации). С другой стороны, государственным служащим запрещено участвовать в избирательных кампаниях.
   Ответственность государственных служащих в Канаде может быть 4-х видов:
   1) уголовная (например, за взятку);
   2) административная;
   3) имущественная;
   4) дисциплинарная.
   Большинство должностей канадской государственной службы замещаются в результате проведения экзаменов, своеобразного конкурса. Кандидат должен подать заявление о включении его в число конкурсантов в Комиссию гражданской службы. Далее проводится оценка представленных им документов, а затем непосредственно сам экзамен. Оценка профессиональных качеств конкурсанта должна быть произведена членами экзаменационной комиссии на основе квалификационных стандартов, закрепленных в законодательстве.
   Вопросы приема на гражданскую службу лиц, ранее не являвшихся государственными служащими, отнесены к ведению Комиссии гражданской службы. Прием лиц, ранее состоявших на государственной службе, ведется непосредственно тем государственным органом, на службу в который лицо принимается.

1.3. Развитие государственной и муниципальной службы в США

   В США тоже действует англосаксонская система права. Однако, благодаря тому что США в своем развитии прошли довольно-таки неординарный исторический путь, регулирование вопросов государственной, а также муниципальной службы обладает рядом особенностей по сравнению с другими англосаксонскими странами.
   Начало законодательному регулированию данного института было положено с принятием в 1883 г. Закона о гражданской службе, когда было отменено право президента, придя к власти, полностью сменить всех должностных лиц.
   На современном этапе регулирование данного вопроса осуществляется Законом о реформе гражданской службы 1978 г., принятием которого завершилась реформа государственной службы в США, и нормативно-правовыми актами, объединенными в титул 5 Свода законов США.
   Государственная служба именуется гражданской. Однако в законодательстве дано более-менее четкое определение государственного служащего. Итак, в США под государственным (гражданским) служащим понимают любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета. Так как государственная служба отождествляется со службой гражданской, то лица, работающие в иных «силовых» государственных органах (например, полиция, ФБР, ЦРУ и т. д.), из системы государственной службы исключены и составляют самостоятельную категорию.
   Соединенные Штаты Америки являются федеративным государством, поэтому, помимо федерального уровня государственной службы, выделяют уровень региональный.
   Кроме государственной службы в США, достаточно развита самостоятельная ветвь – муниципальная служба, служба в органах местного самоуправления.
   Государственные служащие имеют право на получение вознаграждения, соответствующего их должности и работе (за равный труд должна быть обеспечена равная оплата труда), защиту от произвола, от преследования за законное распространение информации. Обязанности государственных служащих заключаются в том, что они должны заботиться об общественном интересе, соответствовать требованиям профессионального роста. Кроме этого, государственные служащие обязаны:
   1) ставить преданность высшим моральным принципам и государству выше преданности отдельным лицам, партии или государственным органам;
   2) поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов государственной власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;
   3) работать полное рабочее время за дневную оплату;
   4) прилагать необходимые усилия и старания к выполнению своих обязанностей;
   5) стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач;
   6) никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ и привилегий как за вознаграждение, так и без оного и никогда не принимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей;
   7) не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности;
   8) не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей;
   9) никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциальную информацию для извлечения личной выгоды;
   10) вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;
   11) соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия.
   За неисполнение своих обязанностей либо за злоупотребление ими для государственных служащих предусмотрена уголовная и дисциплинарная (замечание, выговор, понижение в должности, низкая оценка служебной деятельности, временное отстранение от работы без выплаты зарплаты до 14 дней, отпуск без содержания на срок до 30 дней, понижение в должностной квалификации, сокращение должностного оклада, увольнение со службы) ответственность.
   В зависимости от способа замещения должностей Федеральная государственная служба в США подразделяется на 2 категории:
   1) конкурсные государственные служащие;
   2) патронажные государственные служащие.
   Конкурсные служащие – это государственные служащие, поступившие на службу и продвигающиеся по служебной лестнице в зависимости от своего профессионализма и собственных достижений согласно принципам, установленным в законодательстве. Патронажные государственные служащие – это государственные служащие, назначаемые на должности сверху (президентом или сенатом).
   Законодательство США закрепляет 15 категорий (разрядов) служащих, в соответствии с которыми и происходит карьерное продвижение государственных служащих. Общая численность высшего звена государственной службы в США не должна превышать 10 777 человек.
   Кандидат на государственную должность в США должен обладать гражданством США. Граждане иных государств могут быть приняты только на низшие государственные должности.
   Прием на государственную службу состоит из нескольких стадий:
   1) проверка заявления;
   2) проведение конкурсных экзаменов (письменных или устных);
   3) проверка благонадежности;
   4) выбор кандидата на должность;
   5) проверка в течение испытательного срока. Сведения о проведении экзамена на ту или иную должность обязательно должны быть опубликованы в средствах массовой информации. Это положение является гарантией обеспечения принципа равных возможностей при замещении государственных должностей и залогом отсутствия дискриминации. Квалификационные требования, на соответствие которым проверяется кандидат при прохождении экзамена, должны быть согласованы с Управлением государственной службы.
   Замещение должностей конкурсной службы производится двумя способами:
   1) открытым;
   2) закрытым.
   Открытый конкурс происходит среди всех желающих, должность занимает победивший в конкурсе. В конкурсе на занятие должности, замещаемой закрытым способом, могут участвовать только лица в рамках карьерного продвижения.
   Полномочиями по оценке кандидатов и набору на должности обладает Управление по руководству персоналом.
   Для лиц, прошедших конкурс, при замещении должности на срок до 1 года может быть установлен испытательный срок.

2. Развитие государственной и муниципальной службы в странах романо-германской правовой семьи

2.1. Государственная и муниципальная служба во Франции

   Франция является страной романо-германского права, что означает, что институт государственной службы регулируется исключительно законами и нормативно-правовыми актами, судебный прецедент не применяется. Французская система регламентации государственной службы близка к российской: общие начала закреплены в Конституции, основную массу нормативного материала по государственной службе составляют законы, а отдельные моменты регулируются подзаконными нормативно-правовыми актами. Некоторые положения, регулирующие вопросы государственной службы, содержатся в решениях Конституционного совета.
   Французская юридическая наука различает понятия «чиновник» и «государственный служащий». Чиновниками во Франции признаются служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений. Не входят в понятие чиновников государственные служащие парламента и судьи судов общей юрисдикции. Чиновники, выполняющие сходные функции, объединены в специальные штаты (корпусы), например штат учителей, штат секретарей членов парламента и т. д.
   Французское законодательство о государственной службе предусматривает разделение чиновников на четыре класса: А, В, С, Д. Классы делятся на ранги, ранги – на ступени. Чиновник зависит в большей степени не от занимаемой должности, а от ранга, к которому он принадлежит. Так, если должность упраздняется, чиновник имеет право на занятие другой должности в рамках своего ранга.
   Муниципальная служба во Франции не имеет самостоятельности, являясь подвидом государственной (публичной) службы, наряду с общегосударственной и медицинской.
   Служащие во Франции имеют право на достойное вознаграждение, участие в профсоюзных объединениях, содержание жилища и т. д. Служащим запрещено участвовать самим или через третьих лиц в деятельности предприятий, контролируемых тем государственным органом, в котором они служат.
   За неисполнение своих обязанностей государственный служащий несет уголовную и дисциплинарную (предупреждение и выговор, понижение в ступени, временное отстранение от должности сроком до 15 дней, лишение звания, временное отстранение от должности сроком от 6 месяцев до 2 лет, увольнение) ответственности.
   Французское законодательство устанавливает несколько предпосылок, наличие которых необходимо для замещения государственных должностей:
   1) наличие французского гражданства;
   2) обладание политическими правами;
   3) соблюдение законов;
   4) положительное отношение к законам о службе в армии;
   5) физическая пригодность.
   В основном замещение государственных должностей во Франции происходит путем проведения конкурса, который бывает трех видов:
   1) внешний (для лиц, впервые поступающих на государственную службу);
   2) внутренний (в рамках должностного карьерного роста);
   3) смешанный.
   Конкурс объявляется постановлением министра того министерства, в которое происходит набор служащих. В этом постановлении должен быть установлен порядок проведения конкурса, а также основные требования к претендентам.
   Замещение высших должностей происходит не по конкурсу, а путем назначения.
   Испытательный срок при замещении государственных должностей во Франции составляет от 6 месяцев до 2 лет.

2.2. Государственная и муниципальная служба в ФРГ

   Так как ФРГ применяет романо-германскую систему права, то структура нормативно-правового регулирования государственной службы ФРГ сходна с французской.
   Следует отметить одну характерную для ФРГ черту – двухуровневое законодательство о государственной службе: законодательство Федерации и земель. В исключительную компетенцию Федерации входит решение общих вопросов правового регулирования государственной службы, например о правовом положении служащих. В совместном ведении Федерации и земель остается правовая регламентация денежного содержания государственных служащих.
   На федеральном уровне в области государственной службы в ФРГ действуют:
   1) Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 г.;
   2) Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 г.;
   3) Закон об окладах федеральных чиновников от 27 июля 1957 г.;
   4) Социальный кодекс;
   5) Закон о государственных служащих федеральной помощи;
   6) Федеральный закон о средствах на воспитание;
   7) Закон о защите трудящейся молодежи;
   8) Закон о страховании государственных служащих;
   9) Закон о возмещении расходов на поездки федеральных служащих;
   10) Закон о германских федеральных железных дорогах;
   11) Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г.;
   12) Федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 г. и др.
   Законодательство ФРГ дает четкое определение государственного федерального служащего. Итак, государственным федеральным служащим признается лицо, находящееся «в публично-правовых отношениях службы и верности» с Федерацией либо с непосредственно подчиненной Федерации «корпорацией, учреждением или организацией публичного права».
   Федеральный служащий подчиняется непосредственно Федерации. Кроме федеральных служащих, в ФРГ выделяют косвенно федеральных служащих – служащих, подчиненных объединению, подчиненному Федерации.
   Среди государственных служащих в ФРГ выделяются государственные служащие, наделенные властными полномочиями (чиновники) и не наделенные таковыми. К чиновникам относятся: непосредственно служащие министерств и ведомств, наделенные властными полномочиями, военнослужащие, профессора, судьи и т. д. Чиновники, как правило, назначаются пожизненно.
   В ФРГ государственная служба подразделяется на четыре уровня:
   1) высший;
   2) повышенный;
   3) средний;
   4) низший.
   Как и в Канаде, в ФРГ требования к гражданству государственного служащего не так строги.
   Замещение государственных должностей происходит путем назначения. Однако профессиональная пригодность кандидата должна быть обязательно проверена в ходе экзамена. Назначение на государственную должность осуществляется пожизненно.

Лекция 5. Правовое регулирование государственной и муниципальной службы

1. Система нормативно-правовых актов о государственной и муниципальной службе

   В связи с распадом СССР, перестройкой партийно-государственной машины и образованием фактически нового государства, основанного совсем на иных принципах, сфера государственного управления претерпела существенные изменения, впрочем, так же, как и иные сферы российской действительности. Именно эти изменения, а также необходимость решить ряд значительных проблем, таких как коррупция государственных служащих, потребовала принятия нового законодательства о государственной и муниципальной службе – теперь уже российской.
   Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ» законодательство РФ о государственной службе состоит из:
   1) Конституции РФ;
   2) федеральных законов;
   3) иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
   4) конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов ее субъектов.
   Основные принципы, на которых основана вся работа системы государственных и муниципальных органов, заложены в Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г. Пункт 2 ст. 4 Конституции РФ закрепляет ее верховенство на всей российской территории. Согласно все той же статье далее по юридическому статусу следуют федеральные законы. Таким образом, одним из основных принципов выступает конституционный принцип иерархии нормативно-правовых актов.
   Кроме того, именно Конституция разграничивает предметы ведения и полномочия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ, признает и гарантирует местное самоуправление, а также устанавливает некоторые основы муниципальной службы (ст. 12), гарантирует равенство прав и свобод граждан, в том числе и в сфере государственного управления и т. д.

2. Характеристика отдельных нормативно-правовых актов в сфере государственной и муниципальной службы

   31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ». Именно он является основой общефедеральной правовой базы государственной службы и при этом закрепляет общие правила ее организации. Данный нормативно-правовой акт в области регулирования государственной службы является следующим по юридической силе после Конституции РФ.
   Закон «Об основах государственной службы» разделен на 7 глав.
Общие положения
   В этой главе впервые даны четкие законодательные определения понятиям «государственная должность», «государственная служба», «государственный служащий» и т. д. Кроме того, в гл. 1 закреплена система нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственной службы РФ.
Основы организации государственной службы
   Закрепляет общие положения, действующие в области государственной службы: принципы государственной службы, классификацию государственных должностей, квалификационные разряды государственных служащих, прядок отражения этапов прохождения государственной службы в личном деле служащего и т. д.
Основы правового положения государственного служащего
   Если само понятие государственного служащего закреплено в гл. 1, то его правовое положение более подробно рассматривается в гл. 3. Как известно, правовое положение складывается из прав, обязанностей и ответственности. Однако, кроме этих понятий, при регулировании правового положения государственного служащего Закон обоснованно закрепляет также ограничения, связанные с государственной службой, поощрения служащего, предоставляемые ему гарантии, денежное содержание, отпуск и т. д.
Прохождение государственной службы
   Государственную службу обобщенно можно представить в виде процесса, который имеет свои временные рамки и может быть разделен на три этапа:
   1) поступления на государственную службу;
   2) непосредственно осуществление правомочий государственного служащего;
   3) прекращение государственной службы.
   Именно данные вопросы и регулирует эта глава.
Обеспечение эффективности государственной службы
   Государственная служба – это деятельность по обеспечению выполнения полномочий государственных органов. Таким образом, именно государственная служба во многом обеспечивает выполнение государством своих внутренних и внешних задач, что объясняет ее исключительную важность. Глава 5 закрепляет общие принципы формирования состава и полномочий органов, призванных обеспечить эффективность государственной службы в РФ.
Заключительные и переходные положения
   Данная глава регламентирует порядок приведения в соответствие с основным законом о государственной службе всех иных подзаконных нормативно-правовых актов, действующих в этой сфере, и порядок его вступления в законную силу.

   27 мая 2003 г. был принят еще один законодательный акт, регулирующий отношения в сфере государственной службы – Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы в РФ». Указанный Закон определяет правовые и организационные основы системы государственной службы, в том числе системы управления ею. ФЗ «О системе государственной службы в РФ» не регулирует деятельности лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации.
   Если ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» регламентирует саму деятельность по осуществлению государственной службы, а потому много внимания уделяет правовому статусу государственного служащего, вопросам прохождения государственной службы и т. д., то ФЗ «О системе государственной службы РФ» рассматривает государственную службу как целостную систему, акцентирует внимание на особенностях отдельных видов государственной службы: военной службе, службе в правоохранительных органах. Следует отметить, что ст. 19 ФЗ «О системе…» откладывает момент начала применения определений военной службы и службы в правоохранительных органах до момента вступления в законную силу соответствующих федеральных законов, призванных регулировать вопросы прохождения военной службы и службы в правоохранительных органах.
   Общие нормативные положения в сфере регулирования службы в органах местного самоуправления закреплены в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы РФ». Этот Закон был принят 17 декабря 1997 г., до этого же вопросы муниципальной службы, фактически на тот временной период уже существовавшей, регулировались Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления». Кроме того, отдельными субъектами РФ предпринимались попытки принимать свои нормативно-правовые акты об организации муниципальной службы.
   ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» состоит из трех глав (общие положения, основы статуса муниципального служащего и заключительные положения). По своей структуре данный Закон аналогичен ФЗ «Об основах государственной службы в РФ», многие их положения перекликаются.
   Кроме основных законодательных актов, действующих в сфере государственной и муниципальной службы, действуют и иные федеральные законы, закрепляющие отдельные положения о государственной службе. Например, порядок аттестации работников аппарата военных судов и военной коллегии определяется п. 6 Федерального Конституционного закона от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»; особенности назначения пенсии государственным служащим закреплены в ст. 21 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и т. д.
   Вопросы регулирования как государственной, так и муниципальной службы могут решаться не только на федеральном уровне, но и на уровне субъекта Федерации. В этом случае законодательные органы субъекта РФ на основании своих уставов принимают отдельные законы об основах организации государственной службы субъекта, действующие на их территории.
   На территории Российской Федерации определенную юридическую силу имеют подзаконные нормативно-правовые акты. Например, такие как Указ Президента РФ от 1 декабря 1995 г. № 1208 «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 6 апреля 1999 г. № 386 «Об утверждении перечня должностей, на которых проходят службу граждане Российской Федерации, подлежащие обязательной государственной дактилоскопической регистрации», постановление Минтруда РФ от 12 октября 1992 г. № 23 «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти» и др.
   Отдельные вопросы прохождения государственной и муниципальной службы могут закрепляться в специальных нормативных актах, основное действие которых направлено на регулирование определенных (например, трудовых) отношений в целом, и лишь в части распространяются на государственных (муниципальных) служащих. Среди таких документов можно назвать Трудовой кодекс (регулирует трудовые отношения, субъектом которых являются в том числе служащие), Уголовный кодекс (устанавливает уголовную ответственность, в том числе и за служебные преступления), ФЗ «О пенсионном обеспечении в РФ» и т. д.
   О законодательстве, регулирующем трудовые отношения, одним из субъектов которых являются государственные или муниципальные служащие, стоит сказать особо. В вопросах правового регулирования труда служащих действуют особенности трудового права в целом: существует особый уровень регулирования – локальный. Так же, как и в любой другой организации, в государственном (муниципальном) органе могут действовать коллективные договоры, утверждаются должностные инструкции и правила внутреннего распорядка, содержащие локальные нормы трудового права.
   Итак, в правовом регулировании государственной и муниципальной службы можно выделить четыре уровня: федеральный, региональный, местный и локальный. И на всех этих уровнях могут действовать как специализированные нормативно-правовые акты, направленные на регулирование непосредственно государственной и муниципальной службы, так и те, которые действуют в других отраслях права, но так или иначе затрагивают права и законные интересы государственных или муниципальных служащих.

Лекция 6. Понятие и признаки государственной и муниципальной должности

1. Понятие государственной и муниципальной должности

   С понятием государственной службы тесно связано понятие государственной должности.
   В словаре С.И. Ожегова должность понимается как служебная обязанность, служебное место.
   В ином смысле должность определяется как учрежденная в установленном порядке структурная единица того или иного органа, учреждения, предприятия, организации или их структурных подразделений, определяющая содержание и объем полномочий занимающего ее лица.
   Понятие особого вида должности – государственной – закрепляется в ст. 1 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Государственная должность – это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
   Исходя из такого определения можно выделить несколько признаков государственной должности, отличающих ее от любой другой:
   1) государственной должности не может быть в иной государственной организации, помимо государственного органа (например, на предприятии, в учреждении) и в негосударственной структуре (например, в ООО);
   2) такие государственные органы должны быть образованы в соответствии с Конституцией РФ;
   1) полномочия по должности тесно связаны с кругом задач самого государственного органа, т. е. для данной должности установлен определенный круг обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа;
   2) за выполнение обязанностей по данной должности лицо получает денежное содержание, выплата которого осуществляется из средств соответствующих бюджетов;
   3) лицо, занимающее государственную должность, несет ответственность за надлежащее выполнение своих обязанностей.
   Третий признак государственной должности (связь полномочий по должности с компетенцией государственного органа) требует некоторых пояснений.
   Итак, государственный орган – это коллективный субъект управления, и хотя деятельность по выполнению им своих функций и ведется непосредственно от лица самого органа, но осуществляется она служащими, состоящими в его штате. Наименование, место, роль, порядок подчиненности должностей закрепляются в штатном расписании; непосредственные задачи, функции, совокупность прав и обязанностей, ответственность, характерные для той или иной должности, регулируются должностными инструкциями. На основании этих документов формируется строго иерархичная и по возможности понятная система должностей того или иного государственного (либо муниципального) органа.
   Однако следует отметить, что не каждое должностное лицо осуществляет задачи государственного или муниципального органа: лица, занимающие некоторые должности, выполняют сугубо организационные функции. Например, работники отдела кадров или бухгалтерии Комитета РФ по рыболовству непосредственно не осуществляют государственного регулирования и межотраслевой координации в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, хотя их деятельность и помогает Комитету в реализации возложенных на него задач.
   Или, например, член Совета Федерации вправе иметь до 5 помощников, работающих на основе трудового договора. Если такой помощник работает на постоянной основе, он является государственным служащим категории «Б» и на него распространяется действие ФЗ «Об основах государственной службы». Если он работает на принципах совместительства, то государственным служащим он не является и его правовое положение тогда во многом определяется Трудовым кодексом, а вышеуказанный Закон на него не распространяется.
   Понятие муниципальной должности дано в ст. 1 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Муниципальная должность – это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
   Как и понятие муниципальной службы, более конкретное понятие муниципальной должности может быть дано в законодательстве субъектов РФ. Например, в Законе «О муниципальной службе в районах г. Москвы» муниципальная должность определяется как должность, предусмотренная Уставом г. Москвы и Законом г. Москвы «О районной Управе в г. Москве», с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий Управы по решению вопросов местного значения, ответственностью за исполнение этих обязанностей и денежным содержанием, выплачиваемым за счет средств бюджета г. Москвы, а в случае принятия в установленном порядке бюджета района – из бюджета соответствующего района г. Москвы.
   Для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности глав управ, в порядке, установленном законодательством г. Москвы, учреждаются муниципальные должности муниципальной службы в районах г. Москвы (далее – муниципальные должности муниципальной службы) – помощник, советник главы Управы. Муниципальная служба на этих должностях ограничивается сроком, на который избирается глава Управы.
   Для исполнения и обеспечения полномочий Управы согласно Реестру муниципальных должностей муниципальной службы ее главой учреждаются муниципальные должности муниципальной службы. На основании Реестра муниципальных должностей муниципальной службы формируются также штатные расписания администраций районов в соответствии с примерной структурой администрации района, утверждаемой мэром Москвы.
   Муниципальная служба на муниципальных должностях первого заместителя главы Управы, заместителя главы Управы, управляющего делами Управы ограничивается сроком, на который избирается глава Управы.
   В целях технического обеспечения деятельности управ, а также в случаях иной необходимости в штатные расписания администраций районов могут включаться должности, не относящиеся к муниципальным должностям муниципальной службы.
   Соответственно, признаками муниципальной должности являются:
   1) должность должна быть предусмотрена Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ либо органами местного самоуправления;
   2) для данной должности характерен определенный круг обязанностей;
   3) полномочия по муниципальной должности направлены на решение вопросов местного значения;
   4) за ненадлежащее осуществление этих полномочий муниципальный служащий несет ответственность.

2. Классификация государственных и муниципальных должностей

   Как и государственная (муниципальная) служба, государственная (муниципальная) должность может подразделяться на различные виды, при этом используются разнообразные критерии деления. Федеральный закон «Об основах государственной службы в РФ», например, выделяет несколько видов государственных должностей.
   Должности, учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», – государственные должности категории «Б».
   Должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, – государственные должности категории «В».
   Должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (государственные должности РФ), конституциями, уставами субъектов РФ (государственные должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов, ранее входившие в понятие государственной должности, ныне с момента принятия ФЗ «О системе государственной службы РФ» (27 мая 2003 г.) к государственным должностям не относятся. К таким должностям отнесены Президент РФ, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и др. Такая государственная должность признается государственной должностью категории «А». Размер и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности категории «А», определяются федеральными законами и законами субъектов РФ.
   
Купить и читать книгу за 139 руб.

Вы читаете ознакомительный отрывок. Если книга вам понравилась, вы можете купить полную версию и продолжить читать