Назад

Купить и читать книгу за 240 руб.

Вы читаете ознакомительный отрывок. Если книга вам понравилась, вы можете купить полную версию и продолжить читать

Местное самоуправление в Российской Федерации: учебное пособие

   Пособие ставит своей целью привести в определенную систему знания о местном самоуправлении в Российской Федерации для того, чтобы было легче и удобнее изучать и усваивать сложные вопросы теории муниципального управления, реально представлять для себя результаты практической деятельности органов государственной власти, органов и должностных лиц муниципальных образований в сфере важнейшей части публичной власти – местного самоуправления.
   Для студентов, аспирантов, преподавателей вузов, а также для глав муниципальных образований, муниципальных служащих, работников органов государственной власти, научных работников и интересующихся вопросами развития местного самоуправления.


Сергей Юрьевич Кабашов Местное самоуправление в Российской Федерации: учеб. пособие

Предисловие

   Местное самоуправление – один из ключевых элементов современного демократического государственного устройства и развития. Во всяком правовом государстве все отношения органов государства между собой и с населением регулируются законом, и всякая власть свои полномочия получает от закона и от законодательной власти. Но объем и характер тех полномочий, которые предоставляются органам государственной власти, и тех, которые даются органам самоуправления, глубоко различны. Первые по закону не имеют самостоятельности, они только строгие исполнители предначертаний Конституции и законодательства. Органам самоуправления по закону и в точно очерченном круге дел предоставляется самостоятельность, и таким образом местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях.
   Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является значительной вехой в развитии правовых основ местного самоуправления. Осмысливая содержание нового документа, который уже начал жить своей жизнью и будет введен в полной мере в действие с 1 января 2009 г., следует подчеркнуть, что для жизнедеятельности жителей сел, деревень и городов важна не столько формально-юридическая проработанность правовых основ местного самоуправления (в Федеральный закон за четыре года уже внесены более 170 поправок), сколько то, в какой мере уже принятые правовые нормы будут реализовываться в практике управления и социальной политике.
   Издание данного пособия предпринято в связи с необходимостью широкого распространения среди населения знаний современного федерального законодательства о местном самоуправлении, выработки у должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих умения в практике муниципального управления соблюдать законодательные нормы.
   Изложенные в виде наглядных схем тексты статей Федерального закона позволят интенсифицировать процесс усвоения сложного юридического материала.
   Данное пособие может быть использовано при разработке учебных программ и проведении занятий по обучению руководителей среднего звена в городских округах, муниципальных районах, глав муниципальных образований и муниципальных служащих.

Глава 1
Основные положения о местном самоуправлении в Российской Федерации

Словарь-справочник

   Государственные гарантии на осуществление местного самоуправления. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 3, 12, 130–133 и др.). Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» констатирует в ст. 1: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации». Закрепляя местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных, нежели в условиях централизации и концентрации власти, основ взаимоотношений федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
   Закон субъекта Российской Федерации (на примере закона Республики Башкортостан) согласно ст. 7 Закона Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» – нормативный правовой акт, регулирующий важнейшие вопросы государственной и общественной жизни, принимаемый Государственным собранием Республики Башкортостан в соответствии с установленной процедурой или путем референдума. Закону принадлежит ведущая роль в правовом обеспечении конечных экономических и социально-политических реформ.
   В Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан последовательно проведен принцип верховенства закона в системе источников права, что является одним из необходимых условий правового государства. Закон не может противоречить Конституции (ст. 15 Конституции Республики Башкортостан), но все остальные нормативные акты, издаваемые в Республике Башкортостан – постановления Государственного собрания, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства, акты министерств и ведомств – не должны противоречить закону. Конституция Республики Башкортостан устанавливает всеобщую обязанность соблюдения законов, которая распространяется как на граждан и их объединения, так и на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц. Конституция Республики Башкортостан устанавливает, что единственным законодательным органом Республики Башкортостан является Государственное собрание, только оно вправе принимать республиканские законы, действующие на территории Республики Башкортостан (ст. 79).
   Конституция Республики Башкортостан не наделяет какой-либо другой орган, включая главу Республики Башкортостан, правом принимать акты, имеющие силу закона. Законами Республики Башкортостан устанавливаются: принципы организации, формирования и деятельности законодательных, исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан, основы экономического, социального и экологического развития Республики Башкортостан, республиканские налоги и сборы и др. Законом Республики Башкортостан могут решаться иные вопросы, если они в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Башкортостан, федеральными законами отнесены к ведению Республики Башкортостан или совместному ведению Российской Федерации и Республики Башкортостан и подлежат урегулированию в форме закона.
   Законы делятся на кодексы и текущие законы. Согласно Закону Республики Башкортостан «О Государственном собрании Республики Башкортостан», законы считаются принятыми в случае принятия их большинством голосов от общего числа депутатов Государственного собрания. Закон считается принятым Государственным собранием со дня его принятия на заседании депутатов Государственного собрания Республики Башкортостан и начинает действовать после подписания его Президентом Республики Башкортостан с момента опубликования в печати, если иное не указано в самом законе.
   Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации (на примере Конституции Республики Башкортостан) – Основной Закон субъекта Российской Федерации. В Республике Башкортостан Конституция принята Верховным Советом Республики Башкортостан 24 декабря 1993 г. Основой для разработки Конституции Республики Башкортостан послужила принятая 11 октября 1990 г. Верховным Советом Башкирской ССР Декларация о государственном суверенитете Башкирской Советской Социалистической Республики. Важнейшие положения Декларации были развернуты и закреплены в Федеративном Договоре – Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами суверенных республик в составе Российской Федерации и приложении к нему от Республики Башкортостан, подписанном 31 марта 1992 г.
   Основными чертами Конституции Республики Башкортостан, показывающими связь Конституции как документа с обществом, ее уникальное место в правовой системе, являются: а) основополагающий характер, заключающийся в том, что Конституция регулирует не все общественные отношения, а лишь наиболее важные, существенные и, таким образом, имеет обобщающий характер. Детальная регламентация общественных отношений происходит в республиканском законодательстве, других нормативных правовых актах Республики Башкортостан; б) народность, заключающаяся в том, что Конституция выражает интересы многонационального народа Республики Башкортостан и закрепляет те общественные отношения, которые являются результатом деятельности всего народа в целом; в) реальность, означающая, что Конституция отражает фактическую ситуацию в обществе, проявление социального плюрализма, политического компромисса; г) стабильность – важнейшая черта, означающая, что Конституция должна определенное время обеспечивать незыблемость существующего порядка.
   Юридическими свойствами Конституции Республики Башкортостан являются ее признаки как Основного Закона субъекта Российской Федерации. Среди них можно выделить следующие: а) Конституция есть общеобязательный нормативный правовой акт – Основной закон Республики Башкортостан, рассчитанный на постоянное, многократное применение, и опирается на авторитет и принудительную силу государственной власти; б) юридическое верховенство, означающее, что Конституция имеет на территории Республики Башкортостан высшую юридическую силу, все остальное республиканское законодательство не должно противоречить нормам, закрепленным в Конституции; в) база текущего республиканского законодательства, означающая, что законодательство Республики Башкортостан развивает положения Конституции и не может им противоречить; г) особый порядок принятия и изменения, означающий, что порядок принятия и изменения Основного Закона Республики Башкортостан более сложный, чем порядок принятия и изменения закона.
   Видная роль в республиканском конституционном регулировании принадлежит разделу первому, озаглавленному «Основы конституционного строя Республики Башкортостан», своего рода Основному Закону в миниатюре. Стиль Конституции Республики Башкортостан – строго юридический, в ней нет декларативных норм. Толкование Конституции отнесено к компетенции Конституционного Суда Республики Башкортостан. Предложения об изменении положений разделов первого и шестого Конституции Республики Башкортостан рассматриваются Государственным собранием Республики Башкортостан лишь после поддержки их пятьюдесятью тысячами избирателей. Изменение и дополнение положений разделов второго, третьего, четвертого, пятого Конституции Республики Башкортостан производятся решением Государственного собрания Республики Башкортостан в общем порядке. Процедура изменений и дополнений Конституции Республики Башкортостан определяется Законом Республики Башкортостан «О порядке внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан».
   Конституционный федеральный закон. Согласно ч. 1 ст. 108 Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией. В историческом контексте в рамках общей теории конституционного права основой выделения конституционных законов как особой законодательной формы регулирования служит доктрина о биполярности власти в государстве – учредительной и учреждаемой (производной).
   Базовые постулаты учения об учредительной власти входят в круг вопросов, связанных с теорией «народного суверенитета». При этом можно отметить следующие специальные признаки федеральных конституционных законов, закрепленные в Конституции Российской Федерации: 1) данные законы имеют особую процедуру принятия – двумя третями от общего числа депутатов Государственной думы и тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации; 2) в отношении этого вида федеральных законов, принимаемых в рамках парламентских процедур, Президент Российской Федерации не наделен правом использовать вето; 3) данные законы могут быть приняты только по предметам ведения Российской Федерации; 4) федеральные конституционные законы имеют большую юридическую силу, чем ординарные федеральные законы, но меньшую, чем Конституция России и законы о поправках к ней.
   Конституция Российской Федерации – Основной Закон Российской Федерации. Ее ведущие положения, приведенные в главе 1, составляют основы конституционного строя Российской Федерации. Конституция Российской Федерации была принята в сложный переходный период и стала одним из важнейших факторов стабилизации новых экономических и государственных структур. Это – реально действующая Конституция в отличие от конституций советского периода. Она не предписывает, как это было ранее, предустановленной единой экономической системы, основанной на государственной собственности, в равной мере защищает все формы собственности, обеспечивая свободу развития гражданского общества.
   Конституция Российской Федерации существенно изменила структуру высших органов государственной власти: отказавшись от идеи всевластия советов, она последовательно проводит принцип разделения властей, сделала серьезный шаг по пути усовершенствования федеративного устройства России, обеспечивает конституционные гарантии осуществлению местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации особо подчеркнуты ее значимость как основного источника права, ее прямое действие, особенно норм о правах и свободах гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти.
   Человека, его права и свободы Конституция Российской Федерации рассматривает как высшую ценность. Подготовленная Конституционным Совещанием Конституция Российской Федерации была принята путем референдума. Конституция Российской Федерации относится к числу кратких: она состоит из Преамбулы, 137 статей, объединенных в 9 глав, и «Заключительных и переходных положений» из 9 пунктов. Стиль Конституции Российской Федерации – строго юридический. С учетом опыта предшествовавшей Конституции РСФСР, в которую было внесено свыше 300 изменений и дополнений, Конституция Российской Федерации трудноизменяема; это – жесткая Конституция. Толкование Конституции отнесено к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. В Российской Федерации, как и в других государствах с федеративным устройством, члены федерации – ее субъекты – имеют свои конституции. В соответствии со ст. 5 Конституции Российской Федерации республики в составе Российской Федерации принимают конституции, а другие субъекты федерации – уставы.
   Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
   Официальный символ муниципального образования – в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официально установленное изображение, отражающее исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности территории и местных жителей муниципального образования. Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством. Официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
   Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления – к таким полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся: 1) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; 2) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; 3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
   Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
   В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах…» и другие федеральные законы.
   Полномочия федеральных государственных органов в области местного самоуправления. К полномочиям федеральных органов государственной власти относятся: 1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом; 2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; 3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; 4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
   Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применяются Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
   Право граждан на местное самоуправление – выражается в том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами и федеральными законами. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
   Установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
   Правовая основа местного самоуправления. В Российской Федерации на конституционном уровне закреплены основополагающий принцип верховенства закона и вытекающая из него иерархия правовых актов. В системе правовых ценностей высшей формой выражения, организации и защиты является закон. Все другие правовые акты должны соответствовать закону. Кроме того, следует учесть, что Конституция Российской Федерации ввела принцип «включенности» международно-правовых актов в правовую систему Российской Федерации и признала приоритет правил международных договоров над нормами законов в случае их противоречия.
   Все международно-правовые акты «входят» в правовую систему Российской Федерации только после их ратификации, одобрения, присоединения. Таковы конституционный императив и процедуры, установленные в п. 4 ст. 15, п. «б» ст. 86, п. «г» ст. 106 Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации».
   Система нормативно-правовых актов в Российской Федерации выглядит следующим образом.
   1. Конституция Российской Федерации (Основной Закон).
   2. Федеральные нормативно-правовые акты: а) законы (конституционные и обыкновенные); б) указы Президента Российской Федерации; в) иные федеральные подзаконные акты (правовые акты палат Федерального собрания, Правительства Российской Федерации).
   3. Региональные нормативно-правовые акты: а) конституции (уставы) субъектов Федерации; б) законы субъектов Федерации; в) региональные подзаконные акты (правовые акты региональных законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, а также государственных должностных лиц).
   4. Муниципальные подзаконные нормативно-правовые акты (уставы муниципальных образований, правовые акты представительных и иных органов, а также должностных лиц местного самоуправления). Нормативные предписания органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для всех лиц, проживающих на соответствующей территории.
   Таким образом, правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон.
   Субъект Российской Федерации – понятие введено в российское конституционное право Конституцией Российской Федерации. В составе Российской Федерации 89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 10 автономных округов. Все они перечислены в ст. 65 Конституции Российской Федерации.
   Порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта должен определить федеральный конституционный закон. Субъекты Федерации имеют свои законодательные органы и свои органы исполнительной власти. Республики принимают свои конституции. Остальные субъекты Федерации принимают уставы, определяющие их правовое положение. Конституция Российской Федерации наделяет субъекты Федерации широкой компетенцией, в которую входят предметы совместного ведения с Федерацией (ст. 72) и компетенция субъектов Федерации.
   Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).
   Федеральный закон. В Конституции Российской Федерации термин «федеральный закон» используется для обозначения любых законов, принимаемых Федеральным собранием Российской Федерации, как федеральных законов, принимаемых в обычном порядке, так и федеральных конституционных законов (например, ст. 4, ч. 2; ст. 55, ч. 3; ст. 76, ч. 5; ст. 115, ч. 1, 3; ст. 121, ч. 2; ст. 125, ч. 2, 4), а также в более узком смысле – для обозначения обычных федеральных законов в отличие от федеральных конституционных законов (например, ст. 105, ч. 2; ст. 107; ст. 129, ч. 5).
   При этом Конституция Российской Федерации исходит из верховенства федеральных конституционных законов по отношению к федеральным законам: устанавливая, что и федеральные законы, и федеральные конституционные законы, принимаемые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации (ст. 76, ч. 1), Конституция Российской Федерации одновременно закрепляет, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ст. 76, ч. 3), и предусматривает особый порядок принятия федеральных конституционных законов (ст. 108, ч. 1).

Перечень контрольных вопросов и заданий для самостоятельной работы

Вопросы для самопроверки
   1. Дайте определение термина «муниципальное образование».
   2. Что понимается под вопросами местного значения и вопросами местного значения межпоселенческого характера?
   3. Кто является выборным должностным лицом местного самоуправления и членом выборного органа местного самоуправления?
   4. Объясните, как граждане Российской Федерации могут осуществлять свое право на местное самоуправление?
   5. Кто в Российской Федерации обеспечивает государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления?
   6. Перечислите, какие нормативные правовые документы составляют правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации?
   7. Что относится к полномочиям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления?
   8. Могут ли муниципальные образования иметь собственные официальные символы?
Ответьте на вопросы теста
   1. Местное самоуправление в Российской Федерации – это:
   а) форма осуществления народом своей власти;
   б) форма осуществления государственной власти в пределах одного поселения;
   в) форма осуществления власти отдельных групп населения по месту жительства. (ответ – схема 1).
   2. С помощью каких способов граждане Российской Федерации могут осуществлять местное самоуправление:
   а) через органы государственной власти;
   б) через органы местного самоуправления и непосредственно участием в местных референдумах и муниципальных выборах;
   в) используя различные формы обращений в органы власти. (ответ – схема 3 лист 1).
   3. Гарантии прав населения на местное самоуправление обеспечивают:
   а) органы местного самоуправления;
   б) федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
   в) само население. (ответ – схема 3 лист 2).
   4. Как могут изменяться принципы организации местного самоуправления, установленные в Российской Федерации?
   а) законами субъектов Российской Федерации;
   б) указами Президента Российской Федерации;
   в) внесением изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
   (ответ – схема 4).
   5. Входят ли общепризнанные принципы и нормы международного права в правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации?
   а) входят;
   б) не входят;
   в) входят, если они признаны Российской Федерацией. (ответ – схема 4).
   6. Какие правовые акты применяются в случаях противоречий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления, федеральному законодательству о местном самоуправлении?
   а) конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;
   б) Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы;
   в) правовые акты органов местного самоуправления. (ответ – схема 6 лист 2).
Примерные темы рефератов
   1. История развития правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации.
   2. Принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
   3. Международное право в сфере местного самоуправления.
   4. Российское народовластие на местном уровне.
   5. Права граждан на местное самоуправление.

Литература

   Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Справочное пособие по Федеральному закону / Авт. – сост. Ю.В. Кириллов, Е.Н. Пальчикова. Обнинск, 2004.
   Глущенко П.П., ПылинВ.В. Муниципальное право. СПб.: Питер, 2004.
   Данилина И.Е. Муниципальное право в вопросах и ответах: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2004.
   Игнатюк Н.А, Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник. М.: Юстицинформ, 2004.
   Кокотов, А.Н., А.С. Саломаткин. Муниципальное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005. Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под общ. ред. проф. А.С. Прудникова, проф. А.М. Никитина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

Схемы

   Схема 1
   ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
   Понятие местного самоуправления в Российской Федерации

   Схема 2 лист 1
   Термины и понятия


   * Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

   Схема 2 лист 2
   Термины и понятия


   Схема 2 лист 3
   Термины и понятия


   Схема 3 лист 1
   Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

   Схема 3 лист 2
   Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

   * Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

   Схема 4
   Правовая основа местного самоуправления

   * Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

   Схема 5 лист 1
   Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
   * Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

   Схема 5 лист 2
   Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления


   Схема 6 лист 1
   Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления

   * Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

   Схема 6 лист 2
   Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления
   * Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления

   Схема 7
   Официальные символы муниципальных образований

Глава 2
Принципы территориальной организации местного самоуправления

Словарь-справочник

   Административный центр сельского поселения, муниципального района – населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.
   Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации города Москва и Санкт-Петербург, с одной стороны, являются субъектами Федерации, и общегородские органы власти этих городов являются органами государственной власти, с другой – это города Российской Федерации, хотя и федерального значения, следовательно, как и другие города, относятся к городским поселениям. Это означает, что Москва и Санкт-Петербург являются муниципальными образованиями, а их жители представляют городские сообщества и обладают правом на осуществление местного самоуправления. В связи с особенностями организации муниципальной власти в городах федерального значения местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях.
   Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
   Городской округ – городское поселение, не входящее в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Статусом городского округа наделяются города, имеющие необходимую для решения всех вопросов местного значения и для исполнения возложенных на органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий инфраструктуру, при том условии, что прилегающие муниципальные районы также имеют соответствующую инфраструктуру для самостоятельного решения вопросов, отнесенных к их компетенции. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации.
   В Республике Башкортостан статус городского округа получили города республиканского значения. Их всего восемь. Это – Уфа, Стерлитамак, Салават, Нефтекамск, Октябрьский, Кумертау, Сибай, Агидель. Еще один город – закрытое административно-территориальное образование Межгорье – также имеет статус городского округа.
   Границы муниципальных образований – границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Можно выделить две отличающиеся друг от друга процедуры установления границ муниципальных образований. Первая процедура устанавливает порядок определения границ и преобразования действующих муниципальных образований. Вторая относится к установлению границ вновь образованных муниципальных образований и наделению их статусом городского и сельского поселения, статусом городского округа, муниципального района. Поэтому установление границ муниципальных образований осуществляется при соблюдении следующих требований:
   – территории субъектов Российской Федерации разграничиваются между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, составляющих исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территории традиционного природопользования жителей соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения, могут не включаться в состав территорий поселений;
   – территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории включаются в границы муниципальных районов;
   – территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
   – в состав территории поселения включаются земли независимо от формы собственности и целевого назначения:
   – в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
   – в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);
   – сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
   – в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения могут обладать сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек;
   – на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельские населенные пункты с численностью населения менее 100 человек могут не наделяться статусом поселений и не входить в состав поселений, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;
   – административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
   – границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;
   – территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
   – территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
   – территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов;
   – границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления отдельных государственных полномочий на всей территории муниципального района;
   – границы муниципального района не могут пересекать границы поселения.
   Изменение границ муниципального образования. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации. С инициативой по изменению границ муниципального образования могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Если изменение границ муниципальных районов влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, то при этом требуется согласие населения данных поселений и (или) населенных пунктов, которое выражается путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. Аналогично, если изменение границ поселений влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений. При этом требуется согласие населения данных населенных пунктов, которое выражается путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. Если изменение границ муниципальных районов и поселений не влечет отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, то согласие населения выражается через представительные органы соответствующих муниципальных районов и поселений. Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ поселений.
   Межселенная территория – территория, находящаяся вне границ поселений. Наличие межселенных территорий предусматривается для территорий с низкой плотностью населения, где разграничение всей территории субъекта Российской Федерации между поселениями нецелесообразно.
   Муниципальное образование – городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Термин «муниципальное образование» введен Гражданским кодексом Российской Федерации для обозначения субъекта правоотношений по аналогии с субъектами Российской Федерации. Конституция Российской Федерации использует термины «городское, сельское поселение», «иная территория» (населенная) и таким образом устанавливает поселенческую (территориально-поселенческую), а не сообщническую (от слова сообщество) модель местного самоуправления. Поэтому в законодательстве Российской Федерации под муниципальным образованием понимается населенная территория, являющаяся частью территории субъекта Российской Федерации, в границах которой населением этой территории самостоятельно осуществляется местное самоуправление непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Статус муниципального образования предусматривает наличие местного бюджета и муниципальной собственности.
   Муниципальный район – несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, которые также осуществляют отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Если городские и сельские поселения образуются в целях максимального приближения органов местной власти к населению, решения вопросов жизнеобеспечения населения в основном для удовлетворения ежедневных потребностей населения, то муниципальные районы создаются для исполнения тех функций в вопросах местного значения, которые нецелесообразно исполнять в каждом отдельно взятом поселении и для исполнения которых требуются значительные ресурсы. Эти вопросы по своей природе являются местными и не должны решаться органами государственной власти. Кроме того, Конституцией Российской Федерации предусмотрена возможность возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий, которые также требуют привлечения больших, чем у поселений, ресурсов и большей централизации управления. Муниципальные районы обладают большими возможностями в решении вопросов социально-экономического развития территории, чем поселения. В Республике Башкортостан имеется 54 муниципальных района, то есть столько, сколько было прежде сельских районов. В муниципальные районы входят сельские и городские поселения, объединенные общей территорией. Райцентры во всех районах остались прежними. Города районного значения, имеющие общую администрацию с районами (к примеру, Давлеканово и Давлекановский район, Мелеуз и Мелеузовский район), теперь будут называться городскими поселениями, входящими в состав районов. Кроме того, в эту категорию вошли поселок Чишмы Чишминского района, поселок Приютово Белебеевского района и поселок Первомайский Салаватского района. Два городских поселения имеет Белебеевский район – город Белебей и Приютовский поселковый совет. В Республике Башкортостан 15 городских поселений входят в состав муниципальных районов.
   Поселение – сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
   Преобразование муниципальных образований – объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации. С инициативой по преобразованию муниципального образования могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Согласие населения при преобразовании муниципальных образований необходимо в следующих случаях:
   – предполагаемого изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и выделения его из состава района;
   – предполагаемого изменения статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского поселения и включения его в состав района;
   – если предполагаемое объединение муниципальных районов влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов);
   – если предполагаемое объединение поселений влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов);
   – при предполагаемом разделении поселения, в случае образования двух и более поселений.
   Во всех указанных выше случаях отсутствие согласия населения препятствует принятию закона субъекта Российской Федерации. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. При преобразовании муниципальных образований, заключающемся в объединении и разделении муниципального района (муниципальных районов), получение согласия населения на такое преобразование не предусматривается, если объединение районов или разделение одного района не затронуло границы других районов и поселений. В этом случае решения об изменении границ района и поселения принимаются представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ. Если объединение двух и более поселений не влечет изменения границ иных муниципальных образований, то оно осуществляется с согласия населения каждого из поселений, которое выражается путем голосования. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение.
   Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
   Территории с высокой плотностью населения – территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
   Территории с низкой плотностью населения – территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных район