Назад

Купить и читать книгу за 110 руб.

Вы читаете ознакомительный отрывок. Если книга вам понравилась, вы можете купить полную версию и продолжить читать

Актуальные проблемы европейского права

   В пособии представлен полигико-правовой обзор истории европейской интеграции, европейского права, рассматриваются наиболее важные вопросы: понятие, сущность, особенности; внешняя политика и политика безопасности ЕС; гражданство ЕС; проблемы миграционной политики на европейском пространстве; эволюция политических институтов: нормативно-правовой аспект; Конституция ЕС без Конституционного договора.
   Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов вузов..


Лев Матвеевич Энтин, Марк Львович Энтин, Светлана Анатольевна Трыканова, Ирина Валерьевна Орина Актуальные проблемы европейского права

Введение

   Изучение европейского права студентами-юристами и студентами-политологами российских вузов представляется чрезвычайно актуальным.
   Во-первых, в ходе правовой реформы складывается система законодательной и судебной защиты прав граждан. При этом учитывается как международный и европейский опыт в этой области, так и то, что вводимые в российскую правовую систему общепризнанные нормы и механизмы по защите прав человека должны взаимодействовать с утвердившимися и оправдавшими себя в современных условиях традиционными для России правовыми институтами. В связи с обязательствами перед Советом Европы Российская Федерация приводит свое законодательство в соответствие с европейскими требованиями, в том числе в области защиты прав человека. В процессе обновления российского законодательства принимается во внимание и правовая практика европейских государств по применению вынужденных ограничительных мер в области прав человека, которая опирается на правовые нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
   Во-вторых, расширение Европейского союза (ЕС), которое сделало его более громоздким и разнородным, диктует новые требования к европейскому законодательству. Чтобы преодолеть разрыв между богатыми и бедными регионами, сгладить различия в социально-экономическом развитии, понадобятся годы и колоссальные ресурсы. Остаются пока нерешенными проблемы занятости, миграции, реформы здравоохранения, социального обеспечения, пенсионной системы. Кроме того, Европейскому союзу необходимо адаптироваться к условиям функционирования в составе 25–30 государств.
   Чрезвычайно активные усилия потребуются ЕС и для того, чтобы выдержать растущую конкуренцию со стороны молодых индустриальных государств, ослабить негативные последствия глобализации. Европейскому союзу нужны новая солидарность входящих в него государств и народов, более тесное единство, подкрепляемое более действенными институтами, процедурами и механизмами.
   Авторы рассматривают наиболее важные вопросы европейского законодательства: политико-правовой обзор истории европейской интеграции (С.А. Трыканова); европейское право: понятие, сущность, особенности (Л.М. Энтин); внешняя политика и политика безопасности Европейского союза (С.А. Трыканова); гражданство Европейского союза (С.А. Трыканова); проблемы миграционной политики на европейском пространстве (С.А. Трыканова); эволюция политических институтов на европейском едином пространстве: нормативно-правовой аспект (И.В. Орина); Конституция Европейского союза без Конституционного договора (M.Л Энтин).

Часть 1
Политико-правовой обзор истории европейской интеграции

1.1. История становления Европейского союза

   Идея создания единой Европы имеет многовековую историю. Однако именно Вторая мировая война и ее разрушительные последствия создали реальную основу для европейской интеграции.
   Уроки войны привели к возрождению идей пацифизма и пониманию необходимости не допустить роста национализма в послевоенном мире. Другой реальностью, заложившей основу процесса европейской интеграции, стало стремление стран Западной Европы восстановить пошатнувшиеся в результате войны экономические позиции. Для стран, потерпевших поражение в войне, и прежде всего Германии, разделенной на несколько оккупационных зон, насущной потребностью было восстановление собственных политических позиций и международного авторитета. В связи с началом «холодной войны» сплочение рассматривалось и как важный шаг в сдерживании советского влияния в Западной Европе.
   К окончанию Второй мировой войны сформировались два принципиальных подхода к европейской интеграции: федералистский и конфедеративный. Сторонники первого стремились к построению наднациональной Европейской Федерации, или Соединенных Штатов Европы, т. е. к интеграции всего комплекса общественной жизни, вплоть до введения единого гражданства. Второй подход предусматривал ограниченную интеграцию, основанную на принципах межгосударственного согласия, с сохранением суверенитета стран-участниц. Для сторонников этого подхода процесс объединения сводился к тесному экономическому и политическому союзу при сохранении своих правительств, органов власти и вооруженных сил. Весь ход европейской интеграции представляет собой постоянную борьбу этих двух концепций.
   Отправной точкой процесса европейской интеграции принято считать декларацию министра иностранных дел Франции Робера Шумана от 9 мая 1950 г., в которой содержалось официальное предложение о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Договор об учреждении этого сообщества был подписан Францией, ФРГ, Бельгией, Нидерландами, Люксембургом и Италией 18 апреля 1951 г. Своей целью ЕОУС ставило создание общего рынка для модернизации и повышения эффективности производства в угольной и металлургической промышленности, а также улучшение условий труда и решения проблем занятости в данных отраслях экономики. Интеграция этого важнейшего в то время сектора хозяйства открыла путь для интеграции и других отраслей экономики, следствием чего стало подписание 25 марта 1957 г. членами ЕОУС Римских договоров об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом).
   Главными целями Договора о ЕЭС стало образование Таможенного союза и общего рынка для свободного движения товаров, лиц, капиталов и услуг на территории Сообщества, а также ведение общей политики в области сельского хозяйства. Подписавшие его страны обязывались начать сближение в своей экономической политике, гармонизировать законодательства в области экономики, условий труда и жизни людей и т. д. Евратом создавался с целью объединения усилий для развития ядерной энергетики в мирных целях.
   Еще на подготовительном этапе подписания Римских договоров часть западноевропейских стран посчитала предложенный федералистский вариант социально-экономической интеграции чрезмерным. Такие страны, как Австрия, Великобритания, Дания, Норвегия, Португалия, Швеция, Швейцария, в 1960 г. образовали Европейскую ассоциацию свободной торговли (ЕАСТ). В рамках этой организации интеграция ограничивалась построением зоны свободной торговли. Однако по мере успешного развития ЕЭС страны ЕАСТ одна за другой начали стремиться к переходу в ЕЭС.
   Сближение государств континента в социально-экономической сфере стало стержнем процесса европейского объединения. Становление Европейского экономического сообщества прошло несколько этапов:
   – создание зоны свободной торговли с отменой таможенных пошлин, квот и других ограничений в торговле между государствами-участниками при сохранении их автономии в таможенной и торговой политике по отношению к третьим странам (1957–1968 гг.);
   – создание Таможенного союза с введением вместо автономных средств торговой и таможенной политики общего таможенного тарифа и перехода к единой торговой политике в отношении третьих стран (1968–1987 гг.);
   – создание единого внутреннего рынка, предусматривавшего помимо мер Таможенного союза осуществление мероприятий, обеспечивающих свободное движение услуг, капиталов и рабочей силы (1987–1992 гг.);
   – создание Экономического и валютного союза, предусматривавшего введение единой валютной и денежной политики ЕС (1992–2002 гг.) с заменой национальных валют единой валютой – евро.
   Проект Европейского экономического сообщества содержал в себе как элементы федералистского (Таможенный, Экономический и валютный союз), так и конфедералистского (зона свободной торговли, единый внутренний рынок) подходов, которые усиливались или ослаблялись в зависимости от политической и экономической конъюнктуры.
   Знаменательной вехой на пути развития интеграции стала попытка федералистов создать Европейское оборонительное сообщество (ЕОС) и Европейское политическое сообщество (ЕПС). В 1952 г. Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Люксембург и Нидерланды подписали Договор, учреждавший ЕОС. Согласно этому документу, в рамках ЕОС должны были интегрироваться под единым командованием военные контингенты шести вышеперечисленных стран, что означало потерю ими контроля над собственными вооруженными силами. Борьба федералистов и конфедералистов в ходе ратификации этого Договора привела к тому, что в августе 1954 г. Национальное собрание Франции отвергло Договор о ЕОС. После этой неудачи была прекращена подготовка и Договора о ЕПС. Планы создания политического союза оказались не реализованными и в 1960 – 1970-х гг. (проекты Фуше (1961–1962 гг.) и Тиндеманса (1975 г.)).
   Столкновение двух подходов к европейскому строительству достигло своего апогея в конце 1965 – начале 1966 г., вылившись в так называемый кризис пустого стула. Тогда президент Шарль де Голль отозвал французских представителей из органов ЕЭС и несколько месяцев блокировал их работу, до тех пор пока партнеры по Сообществу не пошли на так называемый люксембургский компромисс, предусматривавший сохранение за Францией права накладывать вето в случае принятия важнейших решений шестью членами ЕЭС как гарантию государственного контроля над развитием ЕЭС.
   Несмотря на сопротивление противников углубления интеграции, идеи федерализма получили дальнейшее развитие. Так, в 1967 г. было проведено слияние высших органов трех Сообществ (ЕОУС, ЕЭС, Евратом) в единый Совет и Комиссию, которые вместе с Европейским парламентом и Судом ЕС, изначально занимавшимися вопросами всех трех Сообществ, образовали общую институциональную структуру. В 1974 г. был создан новый институт Сообщества – Европейский совет на уровне глав государств и правительств, а в 1979 г. проведены первые прямые выборы в Европейский парламент.
   Достижения интеграции в социально-экономической области, а также глобальные изменения в мировой экономике и политике требовали создания более тесных форм взаимодействия интегрирующихся государств. Это было отражено в ряде инициатив 1980-х гг., главной из которых стало принятие в 1987 г. Единого европейского акта (ЕЕА).
   Единый европейский акт провозгласил начало нового этапа европейской интеграции – создание Европейского союза на основе существующих сообществ и углубление компетенции ЕС в области координации экономической, валютной, социальной политики, социально-экономического сплочения, исследований и технологического развития, защиты окружающей среды, а также развитие европейского сотрудничества в области внешней политики.
   Подписание Договора о Европейском союзе в 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды) дало европейским сообществам новое официальное название – ЕС, законодательно закрепило сформулированные в ЕЕА цели, ввело общее гражданство Союза.
   Эти проекты конца 1980-х – начала 1990-х гг. носили отпечаток федералистского подхода, хотя и содержали некоторые конфедеративные элементы (например, частичное включение в компетенцию ЕС положений о социальной политике). При этом федеративный путь развития получал все больше сторонников. В 1973 г. Великобритания и Дания – его традиционные критики – стали членами европейских сообществ. Еще больше сторонников этой модели появилось среди других европейских государств: Греции, Испании, Португалии, Австрии, Финляндии и Швеции, которые присоединились к ЕС в 1981–1995 гг.
   В связи с необходимостью усиления роли ЕС на мировой арене, борьбы с международной преступностью и нелегальной иммиграцией, а также перспективой расширения ЕС на страны Центральной и Восточной Европы положения Маастрихтского договора в течение 1990-х гг. были дважды пересмотрены и дополнены.
   Амстердамский договор (1997) подтвердил основные цели Союза и дополнил раздел, касающийся механизмов осуществления общей внешней политики и политики безопасности. В Договор был также включен отдельный раздел, посвященный соблюдению государствами-членами ЕС принципов демократии, прав человека и приоритета законности, усилению сотрудничества государств-членов в борьбе с терроризмом, расизмом, контрабандой, преступностью и т. д.
   Ниццский договор (2000) стал логическим продолжением Римского, Маастрихтского и Амстердамского договоров. Он сосредоточился на трех основных проблемах:
   – внутренние реформы ЕС (изменения в основных принципах и процедурах принятия решений квалифицированным большинством с возможностью блокирования их меньшинством, ограничение применения права вето в 35 законодательных областях);
   – принятие в ЕС стран Центральной и Восточной Европы с предоставлением им мест и голосов в институтах ЕС, а значит, автоматического перераспределения мест между «старыми» членами ЕС;
   – формирование общей внешней и оборонной политики Союза.
   Будущее Европейского союза, включая проект европейской Конституции, обсуждалось в работе Конвента, открывшегося в конце 2001 г.

1.2. Компетенция Европейского союза и основные направления его деятельности

   Компетенция ЕС в соответствии с Ниццским договором 2000 г. распространяется на такие направления политики, как: торговая, сельскохозяйственная, миграционная, транспортная, конкурентная, налоговая, экономическая, валютная, таможенная, промышленная, социальная, культурная, в области занятости и здравоохранения, экономического и социального сплочения, защиты прав потребителей, развития трансевропейских транспортных и энергетических сетей, исследований и технологического развития, окружающей среды, сотрудничества в целях содействия экономического, финансового и технического развития третьим странам, а также общая внешняя политика и политика безопасности и сотрудничества в области внутренних дел и правосудия.
   При анализе политики Европейского союза можно выделить три основополагающих направления («три опоры»):
   – Экономический и валютный союз (ЭВС);
   – общая внешняя политика и политика безопасности ЕС, в которой все больший вес приобретает военная составляющая – европейская политика безопасности и обороны;
   – сотрудничество государств-членов в области внутренних дел и правосудия.
   Экономический и валютный союз. До создания Экономического и валютного союза (ЭВС) взаимовлияние на экономическую политику стран-членов осуществлялось в основном с помощью инструментов торговой и структурной политики (общеевропейские транспортные проекты, экология, содействие науке и исследованиям и т. д.) или микроэкономического регулирования (регулирование отдельных аспектов деятельности предприятий, например, в области охраны труда). В 1990-х гг. по решению Маастрихтского договора впервые был задействован весь комплекс средств, включая инструментарий макроэкономического регулирования, в частности, установлены жесткие критерии конвергенции, необходимые для введения единой валюты – евро, регулирующие предельные уровни:
   – инфляции, темпы которой не должны превышать 1,5 % среднего показателя в странах-членах с наименьшим ростом цен;
   – процентных ставок по долгосрочным кредитам, величины которых не должны превышать 2 % соответствующего среднего показателя для трех стран с наименьшим ростом цен;
   – дефицита госбюджета, который не должен быть более 3 % внутреннего валового продукта (ВВП);
   – государственного долга, который не должен быть более 60 % ВВП;
   – валюты, которая в течение двух лет не должна девальвироваться и ее обменный курс не должен выходить за пределы колебаний, установленные Европейской валютной системой.
   Пакт стабильности и роста, заключенный в 1997 г. по настоянию правительства ФРГ, обеспечил гарантии исполнения маастрихтских критериев, введя обязательство для стран-членов в случае превышения государственного дефицита предельных 3 % исправлять положение в течение года или предусматривать финансовые наказания в виде штрафа до 0,5 % ВВП.
   Формирование ЭВС происходило в три этапа и завершилось введением единой европейской валюты, которая постепенно заменила национальные денежные знаки.
   Внутри ЭВС экономический и валютный элементы интеграции органически связаны и не могут существовать отдельно: так, общая экономическая политика нужна для формирования на территории всех стран-членов единого экономического пространства, а валютный союз, обслуживая это пространство, не может функционировать при существенно различающихся национальных темпах инфляции, процентных ставках, уровнях государственной задолженности и т. п.
   Общая внешняя политика и политика безопасности относится к сфере межгосударственного сотрудничества и не регулируется системой права Сообщества, хотя формально в Маастрихстком договоре и записано, что «Союз определяет и осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности, которая охватывает все области внешней политики и политики безопасности…».
   Первые внешнеполитические цели Сообщества были закреплены Римским договором 1957 г., носили декларативный характер и сводились к двум положениям: заявлению о солидарности с бывшими колониальными странами и желании обеспечения их процветания в соответствии с принципами Устава ООН; призыву к другим европейским народам к участию в европейской интеграции.
   В 1970-х гг. тема развития сотрудничества в военно-политической области вновь обрела актуальность. На Люксембургской сессии министров иностранных дел государств-членов ЕС 27 октября 1970 г. была учреждена система европейского политического сотрудничества. Она представляла собой межгосударственный механизм взаимного обмена информацией и политических консультаций на уровне министров иностранных дел. Но длительное время эта система существовала неформально, не будучи включенной в договорное право Сообщества из-за разногласий в вопросе о разграничении полномочий между национальными правительствами и руководящими органами Сообщества.
   Компромиссное решение было найдено лишь в конце 1980-х гг. Принятый в 1987 г. Единый европейский акт включил раздел «Положения о европейском сотрудничестве в области внешней политики», означавший включение внешнеполитической сферы в договорное право Сообщества. Единый европейский акт обязал председательствующее в Совете ЕС государство и Комиссию учитывать при выработке внешней политики европейских сообществ решения, выработанные в рамках европейского политического сотрудничества. Механизм политического сотрудничества на этом этапе был усилен. Его полноправным участником стала Комиссия ЕС, а количество ежегодных встреч министров иностранных дел было увеличено с двух до четырех.
   Тема военно-политического сотрудничества получила продолжение в форме общей внешней политики и общей политики безопасности ЕС, закрепленной в Маастрихтском договоре 1992 г. Она включала в себя возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны.
   Среди основных целей внешней политики безопасности были названы:
   – защита общих ценностей, основных интересов, независимости и целостности Союза в соответствии с принципами Устава ООН;
   – всемерное укрепление безопасности Союза;
   – сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, равно как и принципами Хельсинкского заключительного акта и целями Парижской хартии (Совета Европы);
   – развитие международного сотрудничества;
   – развитие демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод.
   В отличие от европейского политического сотрудничества, общая внешняя политика безопасности предложила не только обмен информацией и взаимные консультации, но и выработку на межправительственной основе общей позиции ЕС по важнейшим вопросам и осуществление совместных действий, обязательных для государств-членов.
   Амстердамский договор 1997 г. расширил и конкретизировал механизмы осуществления общей внешней политики безопасности ЕС:
   – путем определения ее принципов и основных ориентиров;
   – принятия решений по общей стратегии;
   – усиления систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении этой политики.
   Общая оборонная политика предусматривала постепенное включение в рамки Европейского союза оперативных структур Западноевропейского союза.
   Механизм системы общей внешней политики безопасности ЕС был существенно усилен. Европейский союз приступил к выработке «общих стратегий», принимаемых Европейским советом, в числе которых были общие стратегии ЕС в отношении России (1999 г.), Украины (1999 г.), стран Средиземноморья (2000 г.).
   Для принятия решений о совместных действиях и общих позициях ЕС, а также других решений, основанных на общей стратегии, был введен принцип квалифицированного большинства, а не единогласия. Это повысило действенность данного органа в первую очередь за счет придания ему способности преодолевать вето отдельных недовольных участников, тормозивших принятие решений.
   В целях обеспечения успешного функционирования и координации системы общей внешней политики безопасности ЕС предусмотрено учреждение в его рамках специального органа раннего оповещения и политического планирования, введение поста Генерального секретаря Европейского совета – Высокого представителя по общей внешней политике безопасности, в функции которого входит ведение переговоров с третьими сторонами от имени Европейского совета. Европейский совет наделяется правом заключать международные договоры в рамках компетенции ЕС на основе единогласия государств-членов. При этом он руководствуется рекомендациями председательствующего государства.
   Отказ Великобритании осенью 1998 г. от своего оппозиционного курса в отношении европейского военно-политического сотрудничества открыл путь для интеграции Западноевропейского союза в Европейский союз и развития европейской политики безопасности и обороны.
   В рамках данной политики началась реализация франко-британского плана по созданию Европейских сил быстрого реагирования и датско-нидерландской программы формирования Европейского полицейского корпуса. Согласно первому плану предусматривалось создание Европейских сил быстрого реагирования, способных разворачивать в двухмесячный срок воинский контингент численностью 50–60 тыс. человек для проведения гуманитарных и миротворческих акций. В апреле 1999 г. данный проект был поддержан Вашингтонским саммитом НАТО. Датско-нидерландская инициатива предполагала формирование к 2003 г. Европейского полицейского корпуса численностью до 5 тыс. человек для выполнения несвойственных вооруженным силам функций по защите гражданского порядка и права в зонах кризисов. Европейский полицейский корпус должен быть способен развернуть в тридцатидневный срок до 1 тыс. полицейских. Именно на эти силы было возложено выполнение решения Совета ЕС о посылке в 2003 г. в Боснию и Герцеговину полицейской миссии, которая заменила размещенный там миротворческий контингент ООН.
   Возможность предоставления сил и средств НАТО для проведения европейских операций ЕС обсуждалась в ходе непростых переговоров между двумя организациями, которые завершились 16 декабря 2002 г. подписанием совместной Декларации НАТО и ЕС по европейской политике безопасности и обороны. Признавая за НАТО ведущую роль в поддержании безопасности в Европе, ЕС получил в рамках европейской политики безопасности и обороны признание и право доступа к средствам планирования НАТО, включая доступ к штабу Главнокомандующего вооруженными силами НАТО в Европе в г. Монсе (Бельгия). Что касается доступа ЕС к военным ресурсам НАТО, то здесь проблема еще очень далека от своего разрешения.
   Сотрудничество в области внутренних дел и правосудия. Начало сотрудничеству в области внутренних дел и правосудия было положено в 1975 г. созданием межправительственной группы ТРЕВИ (TREVI group – международный терроризм, радикализм, экстремизм, насилие) в составе министров внутренних дел государств-членов ЕЭС. Функции этой организации включали в себя борьбу с терроризмом, пограничный контроль, регулирование иммиграционных потоков, пресечение нелегальной транспортировки и торговли наркотиками.
   С середины 1980-х гг. государства-члены ЕС взяли курс на постоянную координацию политики в области внутренних дел. В 1985 г. было подписано Шенгенское соглашение между Францией, Германией, Бельгией, Люксембургом и Нидерландами о постепенной отмене контроля на внутренних границах ЕС, а в 1986 г. организована специальная рабочая группа по иммиграции (Ad Hoc Immigration Group) для изучения дел и координации действий по предоставлению политического убежища.
   Решения по вопросам правосудия и внутренних дел принимаются на основе межправительственного сотрудничества стран Союза по следующим направлениям:
   – политика предоставления политического убежища;
   – контроль над внешними границами Союза;
   – иммиграционная политика;
   – таможенное сотрудничество;
   – сотрудничество в области гражданского и уголовного права;
   – сотрудничество национальных полицейских служб, создание Европейского полицейского ведомства.
   Участие наднациональных институтов ЕС в решении этих вопросов сведено к минимуму. Для проведения скоординированной политики в этих областях был создан Совет министров внутренних дел и юстиции стран ЕС, под эгидой которого начаты совместные полицейские акции, направленные, в частности, на борьбу с распространением наркотиков.
   Стратегия реализации сотрудничества в области внутренних дел и правосудия была закреплена Амстердамским договором и конкретизирована решениями Венского (1998), Тамперского (1999) и Брюссельского (2001) саммитов ЕС, взявших обязательства по борьбе с наиболее опасными преступлениями: организованной преступностью, торговлей людьми, преступлениями против детей, незаконной торговлей оружием и наркотиками, коррупцией и мошенничеством, а также международным терроризмом.
   Для реализации заявленных целей планировалось к 2004 г. наделить правом выдачи европейского ордера на арест специально созданное ведомство – Евроюст, своего рода прообраз Европейской генеральной прокуратуры, состоявшее из прокуроров национальных государств, судей высокого ранга и офицеров полиции.

1.3. Финансовые и правовые инструменты Европейского союза

   Важнейшим финансовым инструментом является общий бюджет ЕС. В 2000 г. он составил 93,3 млрд евро, что соответствует примерно 2,5 % общих государственных расходов государств-членов.
   С 1967 г. в бюджете ЕС были объединены бюджеты трех европейских сообществ (ЕОУС, Евратом, ЕЭС). Изначально бюджет формировался за счет взносов государств-членов, однако решением Совета ЕЭС от 21 апреля 1970 г. создаются собственные финансовые ресурсы ЕС. Они складываются из таможенных пошлин на импорт; отчислений государств-членов в размере 0,75 % собираемого налога на добавленную стоимость (НДС); отчислений государств-членов, устанавливаемых в соответствии с величиной их валового национального продукта (ВНП).
   В целях соблюдения жесткой бюджетной дисциплины предельная величина общего бюджета ЕС на периоде 2000 по 2006 г. установлена на уровне 1,27 % совокупного ВНП государств-членов.
   Почти половина бюджетных средств идет на проведение общей сельскохозяйственной политики. Вместе с тем по сравнению с 1960 и 1970 гг. доля аграрных расходов существенно сократилась, тогда как возросли расходы ЕС на региональную и социальную политику.
   Из общего бюджета частично финансируются и другие направления внутренней политики ЕС, например, научно-техническое, транспортное и пр., внешняя политика, оказывается гуманитарная и продовольственная помощь нуждающимся странам мира. Помимо этого с 2000 г. ежегодно более 3 млрд евро расходуется на осуществление проектов технического и структурного развития стран, готовящихся к вступлению в ЕС, что составляет около 40 % всех расходов на внешнюю политику ЕС.
   Важнейшие бюджетные статьи реализуются через специальные структурные фонды ЕС: Фонд ориентации и гарантий в области сельского хозяйства, ответственный за реализацию общей сельскохозяйственной политики ЕС; Фонд регионального развития, ответственный за программы помощи регионам, отстающим в своем развитии (например, пораженных структурным кризисом в промышленности); Социальный фонд, стимулирующий переквалификацию работников в регионах и отраслях с высоким уровнем безработицы, а также отвечающий за профессиональное обучение молодежи; Фонд содействия экономическому сближению государств-членов (Фонд сплочения), созданный в соответствии с Маастрихтским договором и ориентированный на развитие стран с наименьшими показателями ВВП на душу населения. Существует также специальный финансовый инструмент содействия рыболовству, через который выделяются средства для повышения конкурентоспособности предприятий, связанных с рыболовным промыслом в прибрежных районах ЕС.
   В рамках ЕЭС в 1958 г. был образован другой важнейший финансовый инструмент ЕС – Европейский инвестиционный банк, способствующий реализации долгосрочных инвестиционных проектов.

   Таблица 1
   Бюджет Европейского союза


   Рассчитано по: The Community budget: Facts in figures. Brussels; Luxembourg, 2000. P. 79.
   Правовым инструментом реализации политики ЕС является право Сообщества – acquis communautaire, включающее большое количество действующих нормативных документов, в том числе неписаные нормы, т. е. общие принципы права и сложившиеся традиции взаимодействия институтов Сообщества между собой и с органами государств-членов. Принятие этого законодательства в полном объеме непременное условие вступления любого государства в ЕС.
   Право Сообщества можно разделить на три большие группы документов:
   1) учредительные договоры и приложенные к ним документы: декларации, протоколы, поправки, а также договоры о вступлении в ЕС – первичное (договорное) право;
   2) регламенты, директивы, рекомендации, общие и индивидуальные решения, подготовленные различными органами ЕС, – вторичное право;
   3) международные соглашения ЕС с третьими странами – международное право.
   Главенствующая роль принадлежит первичному праву – межгосударственным договорам об учреждении и функционировании Европейского союза: Парижский (1951), два Римских договора (1957), Единый европейский акт (1986), Маастрихтский (1992), Амстердамский (1997) и Ниццский договоры (2000). В них провозглашаются основные цели ЕС, порядок формирования и деятельности институтов, компетенция ЕС. К этой категории относятся некоторые второстепенные акты, такие как Договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии (1965), Акт о выборах в Европейский парламент (1976), Соглашение о едином экономическом пространстве (1994), договоры о вступлении в ЕС новых членов и некоторые другие.
   Вторичное право ЕС составляют нормативные акты, принятые институтами ЕС в пределах их компетенции. Договор о ЕС выделяет пять разновидностей юридических документов, которые могут быть приняты его институтами.
   Регламент (regulation) является актом общего характера. Он обладает универсальным действием и подлежит прямому применению в полном объеме. Иначе говоря, регламент вступает в силу с момента, указанного в тексте, на всей территории Сообщества и обязателен во всех своих элементах для всех субъектов права. Он вводится в действие без участия или согласия национальных органов власти. Регламенты регулируют общие вопросы, имеющие значение для всех государств-членов (например, о создании единой валюты или о введении импортных квот и т. п.).
   Директива (directive) в отличие от регламента не обладает универсальным действием, поскольку имеет конкретных адресатов – одно или несколько государств-членов. Директива определяет цели или результаты законотворческого процесса, которых государства-члены обязаны достичь. Конкретные методы выполнения задачи остаются на усмотрение национальных органов. Например, руководствуясь директивой о борьбе с легализацией незаконных доходов, все государства-члены ввели в национальное законодательство соответствующие нормы, однако сферы их применения, механизм взаимодействия банковских и полицейских служб, а также мера ответственности в государствах-членах заметно различаются. Директива вступает в силу посредством включения ее положений в национальное законодательство, для этого государствам-членам отводится определенный срок. Однако в некоторых случаях директива может применяться напрямую: юридические и физические лица, защищая свои интересы, вправе апеллировать к директиве, если она не была в установленный срок включена в национальное законодательство.
   Решение (decision), как и директива, имеет конкретных адресатов: ими могут быть как государства-члены, так и другие субъекты права. Решение предписывает совершить конкретные действия и обязательно в полном объеме для тех, кому оно адресовано. Как правило, оно принимается для урегулирования возникшей конкретной проблемы (например, для введения антидемпинговых пошлин, разрешения или запрета на слияние компаний, оказания экстренной помощи третьим странам и т. п.).
   Рекомендация (recommendations) и заключение (opinions) не обладают обязательной силой, это рекомендательные акты, декларирующие позицию институтов Сообщества по тому или иному вопросу Международные соглашения ЕС с третьими странами и международными организациями являются составной частью права Сообщества и обязательны как для институтов ЕС, так и для государств-членов. Наряду с основополагающими договорами и вторичным законодательством, международные соглашения имеют приоритет над национальными законами и являются актами прямого применения и прямого действия, если только суть самих соглашений не предусматривает иного.
   При этом различают соглашения, заключаемые между Сообществом и внешними странами, когда предмет договора полностью входит в компетенцию ЕС (например, торговые соглашения или соглашения об ассоциации), и так называемые смешанные договоры, заключаемые между, с одной стороны, действующими совместно Сообществом и государствами-членами, а с другой – с третьими странами (например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС, 1994 г.). Для вступления в силу первого типа договоров достаточно их одобрения институтами ЕС, для второго – договоры должны быть не только одобрены институтами ЕС, но и ратифицированы государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами.

1.4. Институты Европейского союза и процесс принятия решений

   Для реализации своей политики ЕС имеет разветвленную институциональную структуру, элементы которой формируются двумя способами: одни институты состоят из лиц, действующих в качестве официальных представителей государств-членов; другие – из лиц, предлагаемых национальными правительствами, но действующих от имени всего Сообщества. В настоящее время главными органами управления ЕС являются: Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд ЕС. Имеются также вспомогательные и консультативные органы: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов и Счетная палата (или Палата аудиторов).
   Европейский совет (European Council) образован в 1974 г. С 1986 г. его статус был официально закреплен в Едином европейском акте. В его состав входят главы государств и правительств стран-членов ЕС, а также председатель Европейской комиссии. По регламенту Европейский совет заседает дважды в год, фактически – четыре раза в год (по две встречи на каждое полугодовое председательство страны-члена). В ходе этих встреч обсуждаются общая ситуация и важнейшие политические проблемы Союза, состояние мировой экономики и международных отношений, определяются приоритетные направления деятельности, принимаются программы и решения стратегического характера. В случае необходимости созываются внеплановые заседания, посвященные, как правило, одному вопросу, требующему принятия политического решения. Заседания проходят под председательством главы или премьер-министра того государства, которое в данное полугодие председательствует в Совете. Итоги дискуссий и принятые решения доводятся до всеобщего сведения в виде соответствующих политических заключений председательствующей стороны (Presidency conclusions). Формально такие заключения являются политическим документом, который в последующем трансформируется в правовые акты и решения, принимаемые соответствующими институтами ЕС.
   Совет ЕС, или Совет министров (Council), – высший законодательный орган ЕС.
   Функции. Совет обладает правом принятия решений, обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов, осуществляет общее руководство бюджетом (совместно с парламентом), заключает международные соглашения. Состоит из представителей государств-членов ЕС – министров национальных правительств. Существует более 25 различных отраслевых советов.
   Организационная структура. Подготовка сессий Совета осуществляется в Брюсселе Комитетом постоянных представителей государств – КОРЕПЕР (COREPER) – в составе глав национальных делегаций при Сообществе. КОРЕПЕР проводит предварительное обсуждение вопросов, выносимых на Совет, что обеспечивает непрерывность функционирования последнего. Генеральный секретариат, также работающий в Брюсселе, готовит решения Совета и контролирует их выполнение.
   Европейская комиссия (European Commission) – исполнительный орган ЕС, обладающий одновременно правом законодательной инициативы.
   Функции. Комиссии принадлежит право законодательной инициативы. Она разрабатывает законодательные предложения и направляет их в Совет, контролирует дальнейший процесс законотворчества, следит за применением законодательных актов, принятых Советом. В случае нарушений может прибегнуть к санкциям, например, передать дело в суд. Принимает самостоятельные решения в таких сферах, как сельское хозяйство, торговля, транспорт, обеспечивает функционирование единого внутреннего рынка, защиту окружающей среды и т. д.; исполняет бюджет и управляет фондами ЕС. Кроме того, выполняет дипломатические функции ЕС за рубежом, располагая сетью представительств (в том числе и в Москве).
   Состав. Комиссия состоит из 27 членов (по два представителя от Франции, Германии, Италии, Испании и Великобритании, по одному – от остальных государств-членов). Они назначаются на пять лет национальными правительствами, но в выполнении своих обязанностей полностью независимы. Кандидатуры утверждаются Европейским парламентом. Состав ныне действующей Комиссии приступил к работе 22 ноября 2004 года.
   Организационная структура. Комиссия состоит из 26 генеральных директоратов (Directorate-General), ведающих отдельными направлениями деятельности ЕС, включая отношения с третьими странами. Например, Генеральный директорат XVI занимается вопросами проведения политики сплочения, Генеральный директорат VIII – вопросами развития сотрудничества с государствами Африки, Карибского моря и Тихоокеанского региона, участниками Ломейских конвенций. В штате Комиссии, самом большом учреждении ЕС, насчитывается 15 тыс. служащих.
   Место и время проведения заседаний. Комиссия собирается один раз в неделю в Брюсселе.
   Европейский парламент (European Parliament) – консультативно-законодательный орган ЕС. Он состоит из представителей государств-членов, избираемых прямым голосованием в этих странах.
   Функции. Осуществляет функции консультаций и контроля; утверждает бюджет и заключает межгосударственные соглашения; одобряет или вносит поправки в принимаемые правовые акты и бюджет ЕС.
   Полномочия в области контроля. Комиссия подотчетна парламенту. Парламент может принимать санкции в отношении Комиссии, например, вынести ей вотум недоверия, заставить ее уйти в отставку. К примеру, в 1999 г. сложилась ситуация, когда в результате расследования был опубликован доклад Жака Сантера о злоупотреблениях служебным положением некоторых членов Европейской комиссии. Это привело к коллективной отставке и назначению нового состава Комиссии под руководством Романо Проди. С июля 2004 г. Президентом Европейской комиссии является Жозе Мануэль Дюрао Баррозу.
   Парламенту отведена ведущая роль при назначении председателя и членов Комиссии. Он контролирует деятельность Совета посредством рассмотрения программ и отчетов председательствующего в Совете государства-члена.
   Законодательные полномочия. Римский договор 1957 г. отводил парламенту исключительно консультативную роль. С течением времени его полномочия были значительно расширены. В современных условиях предусматривается участие Европарламента в законодательном процессе через обязательные процедуры взаимодействия с Комиссией и Советом, в частности, через консультации, совместное принятие решений, выражение согласия.
   Полномочия в области бюджета. Процедура принятия бюджета, предусматривающая два чтения в парламенте, позволяет ему вносить поправки в разработанный Советом проект. В исключительных случаях он может отклонить бюджет в целом, если его мнение не было учтено. Парламент дает заключение о деятельности Комиссии по выполнению бюджета (на основе выводов палаты аудиторов).
   Состав. Количество депутатов, избираемых в разных государствах, зависит от численности населения в соответствующей стране, хотя и не строго пропорционально. Так, в Германии в состав Европарламента избирается 99 человек, а в Люксембурге – 6. Общее число депутатов Европарламента в настоящее время составляет в соответствии с Ниццинским договором 785 человек (в прошлом, до вступления в Европейский Союз в 2004 году 10 новых государств их было 626, а до вступления в 2007 году Болгарии и Румынии – 732). После следующих выборов в 2009 году состав Парламента в результате реорганизации сократится до 736 человек.
   С 1979 г. парламент избирается прямым голосованием. Срок полномочий депутатов составляет пять лет. Последние выборы состоялись в 2004 г.
   Место и время проведения сессий. Ежемесячные пленарные сессии проходят в Страсбурге, дополнительные сессии и заседания комиссий – в Брюсселе. Генеральный секретариат работает в Люксембурге.
   Организационная структура. Члены парламента объединяются в политические группы, количество и наименование которых меняли уже несколько раз. Самые многочисленные – группа партии европейских социалистов и группа христианских демократов.
   Деятельность парламента осуществляется под руководством Бюро, состоящего из председателя и 14 вице-председателей, избираемых на два с половиной года. Повестка дня сессий определяется конференцией председателей. Депутаты распределяются по 20 комиссиям, ведающим отдельными направлениями деятельности ЕС. Межпарламентские делегации поддерживают связи с национальными парламентами всего мира.
   Суд европейских сообществ (Court of Justice of the European Communities) обеспечивает единообразное применение и толкование права ЕС на всей его территории. Однако компетенция Суда не распространяется на новые сферы деятельности Европейского союза, учрежденные Маастрихтским договором 1992 г., – общую внешнюю политику и политику безопасности, а также сотрудничество государств-членов в области правосудия и внутренних дел, относящихся к сфере межгосударственных отношений.
   Функции. Суд ЕС рассматривает вопросы, связанные с исполнением норм права Сообщества. Решения Суда не могут быть оспорены и подлежат безусловному исполнению.
   Состав. Суд состоит из 27 судей (по одному от каждого государства) и 8 юридических советников (число последних может быть увеличено единогласным решением Совета). Они назначаются на шестилетний срок правительствами государств-членов и независимы в выполнении своих обязанностей. Председатель Суда избирается судьями на три года. Каждые три года частично обновляется состав судей и юридических советников.
   Место пребывания – Люксембург.
   В 1989 г. в соответствии с Единым европейским актом в помощь Суду ЕС дополнительно учрежден Суд первой инстанции (Court of the First Instance). Ему передано рассмотрение некоторых исков, выдвигаемых против институтов и органов ЕС отдельными лицами и компаниями, споров, касающихся правил конкуренции, трудовых споров, применения антидемпинговых процедур, рассмотрение дел, связанных с функционированием Договора о Европейском сообществе угля и стали. Правовое содержание этих решений может быть обжаловано в Суде ЕС. Суд первой инстанции состоит из 27 судей, назначаемых таким же образом, как и в Суде ЕС.
   Счетная палата (палата аудиторов) (The Court of Auditors) создана в 1975 г. для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреждений.
   Функции. Проверяет отчеты о доходах и расходах ЕС и всех его институтов и органов, имеющих доступ к фондам ЕС; следит за качеством управления финансами; после завершения каждого финансового года составляет доклад о своей работе, а также предоставляет Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным вопросам (по просьбе институтов или по собственной инициативе); помогает Европарламенту контролировать исполнение бюджета ЕС.
   Состав. Палата состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого государства-члена), назначаемых Советом единогласным решением на шестилетний срок и полностью независимых в исполнении своих обязанностей.
   Место пребывания – Люксембург.
   Экономический и социальный комитет (Economic and Social Committee) – консультативный орган ЕС. Образован в соответствии с Римским договором.
   Функции. Консультирует Совет и Комиссию по вопросам социально-экономической политики ЕС. Представляет различные сферы экономики и социальные группы: работодателей, лиц наемного труда и свободных профессий, занятых в промышленности, сельском хозяйстве, сфере обслуживания, а также представителей общественных организаций.
   Состав. Состоит из 317 членов, называемых советниками (по 24 представителя от Франции, Германии, Италии и Великобритании, 21 – от Испании, по 12 – от Бельгии, Греции, Нидерландов, Португалии, Швеции и Австрии, по 9 – отДании, Ирландии и Финляндии, 6 – от Люксембурга).
   Члены Комитета назначаются Советом единогласным решением сроком на четыре года. Комитет выбирает из числа своих членов председателя сроком на два года. После приема в ЕС новых государств численность Комитета не будет превышать 350 человек.
   Место проведения заседаний. Комитет собирается 1 раз в месяц в Брюсселе.
   Комитет регионов (Committee of the Regions) является консультативным органом, обеспечивающим представительство региональных и местных администраций в работе ЕС. Комитет учрежден в соответствии с Маастрихтским договором и действует с марта 1994 г.
   Функции. Консультирует Совет и Комиссию, дает заключения по всем вопросам, затрагивающим интересы регионов.
   Состав. Состоит из 222 членов, представляющих региональные и местные органы, но полностью независимых в выполнении своих обязанностей. Количество членов от каждой страны такое же, как и в Экономическом и социальном комитете. Кандидатуры утверждаются Советом единогласным решением по предложениям государств-членов сроком на четыре года. Комитет выбирает из числа своих членов председателя и других должностных лиц сроком на два года. После приема в ЕС новых государств-членов численность Комитета не должна превышать 350 человек.
   Место проведения сессий. Пленарные сессии проходят в Брюсселе пять раз в год.
   В организационную структуру ЕС входят также Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк, институт Европейского омбудсмана, занимающегося жалобами граждан относительно плохого управления какого-либо института или органа ЕС, а также 15 специализированных агентств и органов (например, Европейский мониторинг-центр по борьбе с расизмом и ксенофобией, Европол, Евроюст).

1.5. Процессы принятия решений в Европейском союзе

   Законотворческий процесс в ЕС проходит три этапа: внесение предложения, его обсуждение и принятие решения. Право законодательной инициативы принадлежит Комиссии. Именно она готовит проекты решений.
   Для разных категорий законодательных и нормативных актов предусмотрены различный порядок принятия решений и соответственно различные процедуры взаимодействия между Комиссий, Советом и парламентом.
   Амстердамский договор закрепил четыре основные процедуры.
   Процедура согласия парламента, т. е. одобрения или наложения вето на единогласно принимаемый Советом акт, применяется при решениях о приеме в ЕС новых государств-членов, определении задач и полномочий Европейского центрального банка (ЕЦБ), при заключении международных договоров и др.
   Но есть случаи, например, при пересмотре цен на сельскохозяйственную продукцию, когда единогласно принимаемое Советом решение не требует парламентского согласия. В этом случае используют процедуру консультации. При этом роль парламента ограничивается принятием рекомендаций по законопроекту, которые Совет может и проигнорировать.
   По основной массе вопросов, которые Совет решает квалифицированным большинством, применяется процедура совместного решения Совета и парламента. Она распространяется на вопросы, касающиеся свободы передвижения рабочей силы и услуг, занятости, защиты прав потребителей, трансъевропейских транспортных и энергетических сетей, образования, культуры, здравоохранения, охраны окружающей среды, общих принципов контроля. Суть данной процедуры, предусматривающей два парламентских чтения по законопроекту, сводится к тому, что парламент имеет возможность окончательно отвергнуть абсолютным большинством голосов решение, сформулированное в Совете. Принять парламентские поправки к законопроекту Совет может, голосуя квалифицированным большинством (для принятия поправок, не получивших одобрения Комиссии, требуется единогласное решение). При отсутствии должного числа голосов в Совете в пользу парламентской поправки она не принимается.
   Гораздо реже применяется процедура сотрудничества Совета с парламентом. Она сохранена только для ряда вопросов, относящихся к функционированию Экономического и валютного союза. Как и процедура совместного решения, процедура сотрудничества предусматривает два парламентских чтения по законопроекту. В этом случае вето парламента может быть преодолено единогласным решением Совета. Действуя единогласно, члены Совета могут отклонить как поправки к законопроекту, сделанные в парламенте, так и одобренные Комиссией. Но, так как единогласие в Совете часто недостижимо, ему фактически проще принять парламентские поправки, чем настаивать на собственном варианте законопроекта.
   В ходе обсуждения проекта в ряде случаев Совет обращается за дополнительной консультацией в Экономический и социальный комитет и Комитет регионов.
   Окончательное решение по большинству нормативных актов принимает Совет. Согласно Договору о ЕС решения в Совете принимаются большинством голосов, однако на практике распространено голосование квалифицированным большинством. В последнем случае государства-члены имеют следующий вес: Германия, Франция, Италия, Великобритания – по 10 голосов, Испания – 8, Бельгия, Греция, Нидерланды, Португалия – по 5, Австрия, Швеция – по 4, Ирландия, Дания, Финляндия – по 3, Люксембург – 2. Итого 87 голосов. Акты считаются принятыми квалифицированным большинством при условии, что они собрали по крайней мере 62 голоса «за».
   Согласно Ниццской редакции Договора о ЕС с 1 января 2005 г. при принятии решений голоса государств-членов в Совете имели следующий вес: Германия, Франция, Италия и Великобритания – по 29 голосов, Испания – 27, Нидерланды – 13, Бельгия, Греция, Португалия – по 12, Австрия, Швеция – по 10, Дания, Ирландия, Финляндия – по 7, Люксембург – 4. Итого 237 голосов. Акты считаются принятыми квалифицированным большинством при условии, что они собрали по крайней мере 169 голосов «за».
   С 1 января 2007, когда число государств-членов ЕС достигло 27 для принятия решения квалифицированным большинством, требуется 258 голосов «за».
   Ниццский договор вводит в практику голосования в ЕС принцип двойного большинства, который позволяет сохранить за странами «большой четверки» (Франция, ФРГ, Великобритания, Италия) контроль над процессом принятия решений в расширяющемся на Восток Союзе. Он заключается в том, что в дополнение к перечисленным выше условиям голоса «за» должны представлять те государства-члены, суммарное население которых составляет по крайней мере 62 % общей численности населения ЕС.

1.6. Актуальные проблемы Европейского союза

   Расширение ЕС. История европейской интеграции неразрывно связана с процессом расширения Сообщества. Так, в 1973 г. к странам-основателям европейских сообществ присоединились Дания, Ирландия и Великобритания, в 1981 г. – Греция, в 1986 г. – Испания и Португалия, в 1995 г. – Австрия, Финляндия и Швеция. Первоначально этот процесс касался только неприсоединившихся капиталистических стран Западной Европы, в том числе Швейцарии, Норвегии и Исландии, которые до сих пор отказываются от членства в Сообществе. Однако после кардинальных изменений, произошедших в странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и СССР, повестка расширения стала актуальной и для этой части континента.
   Впервые об этом заговорили на сессии Европейского совета, состоявшейся в 1988 г. на острове Родео и на Парижском саммите (1989) «большой семерки» (G-7). Европейская комиссия взяла на себя функции координатора помощи государствам ЦВЕ. Данная помощь была структурирована в рамках программы ФАРЕ (PHARE – Poland and Hungary Assistance for the Restructuring of the Economy) – Программы помощи реструктуризации экономики Венгрии и Польши, предназначенной для этих двух восточноевропейских государств, но позже распространенной и на другие страны ЦВЕ. В 1992 г. Программа была интегрирована в структуру европейских соглашений и превращена в основной финансовый инструмент подготовки стран ЦВЕ к вступлению в ЕС. Ее основные цели заключались в оказании помощи и в адаптации национальных законодательств стран-претендентов к законодательству ЕС и финансировании инвестиционных проектов (до 70 % бюджета программы) на территориях стран-кандидатов.
   На сессии Европейского совета в Страсбурге в декабре 1989 г. Франция внесла предложение (поддержанное не только Сообществом, но и США, Японией и другими государствами ОЭСР) о создании Европейского банка реконструкции и развития. Одновременно Сообщество приступило к либерализации импорта вначале из Венгрии и Польши, а затем из Болгарии, Чехословакии и Румынии, доведя его до уровня льготного режима в рамках общей системы преференций, который обеспечивал беспошлинный ввоз промышленной продукции.
   Следующим этапом расширения зоны европейской интеграции стало заключение соглашений об ассоциации между ЕС и странами ЦВЕ, получивших название европейских соглашений. В августе 1990 г. Европейский совет одобрил предложение Великобритании об ассоциации стран ЦВЕ с ЕС. В 1992 г. соглашения об ассоциации были заключены с Венгрией, Польшей, Румынией и Болгарией, в 1993 г. – с Чешской Республикой и Словакией, в 1995 г. – с Латвией, Литвой и Эстонией и в 1996 г. – со Словенией.
   В 1993 г. на заседании Европейского совета в Копенгагене было принято принципиальное решение о том, что ассоциированные страны ЦВЕ при наличии волеизъявления с их стороны могут стать членами Европейского союза, выполнив ряд «копенгагенских критериев членства», в числе которых были названы:
   – наличие стабильных институтов, гарантирующих демократию, правовой порядок, соблюдение прав человека и защиту национальных меньшинств;
   – наличие рыночной экономики, способной справляться с конкуренцией и действием рыночных сил в Союзе;
   – готовность принять на себя обязательства членства (acquis communautaire), включая стремление стать членами Экономического и валютного союза.
   Установление четких критериев членства для стран ЦВЕ послужило причиной подачи официальных заявлений с просьбой о принятии в члены ЕС Венгрии и Польши в 1994 г., Румынии, Словакии, Латвии, Эстонии, Литвы и Болгарии – в 1995 г., Чехии и Словении – в 1996 г.
   На Эссенской сессии Совета ЕС в 1994 г. была одобрена программа подготовки этих стран к вступлению в ЕС – Белая книга «Подготовка ассоциированных стран Центральной и Восточной Европы к интеграции во внутренний рынок Европейского союза». На Мадридской сессии Евросовета в 1995 г. было принято официальное решение о сроках начала переговоров о вступлении ассоциированных стран ЦВЕ.
   В течение 1997 г. Европейская комиссия и 11 стран-кандидатов (10 стран ЦВЕ и Кипр) достигли договоренности относительно условий и сроков начала переговоров о вступлении в ЕС. На Люксембургском заседании Европейского совета в декабре 1997 г., названном саммитом расширения, был оглашен список государств, которые ближе других подошли к выполнению копенгагенских критериев: Кипр, Польша, Венгрия, Чехия, Эстония и Словения. Торжественное открытие переговоров со странами «первой волны» состоялось 30 марта 1998 г. На сессии Европейского совета в Хельсинки в декабре 1999 г. было решено начать переговоры о вступлении в Евросоюз с оставшимися шестью странами ЦВЕ, с которыми были ранее подписаны европейские соглашения: Словакией, Латвией, Литвой, Болгарией, Румынией и Мальтой. Переговоры со странами «второй группы», или «хельсинкской группы», официально открылись 15 февраля 2000 г. в Брюсселе.
   Ниццский договор 2000 г. определил политический вес стран-кандидатов в составе руководящих органов расширенного ЕС, зафиксировав в форме договора о ЕС неизбежность вступления новых стран из Центральной и Восточной Европы. Переговоры по многим наиболее проблемным статьям права Европейским советом уже завершены, за исключением Болгарии, Румынии и Турции.
   Брюссельский саммит (ноябрь 2002 г.) подтвердил перспективу вступления в ЕС в 2004 г. Польши, Чехии, Венгрии, Словакии, Литвы, Латвии, Эстонии, Словении, Кипра и Мальты. Он назначил новую дату вступления в ЕС Болгарии и Румынии – 2007 г. В отношении Турции саммит призвал продолжить переговоры о членстве, с одной стороны, приняв во внимание успехи, достигнутые этой страной в построении рыночной экономики и демократии, но с другой – указав на сохранение напряженности с Грецией из-за кипрской проблемы и слабый прогресс в области соблюдения прав человека. Европейский совет заявил, что при условии соблюдения копенгагенских критериев в области демократии и соблюдения прав человека Европейская комиссия в декабре 2004 г. автоматически начнет переговоры с Турцией о присоединении.
   Реформирование ЕС. Расширение полномочий Европейского союза в 1990-х гг., прием новых членов из ЦВЕ, изменение политического веса Европы в мире потребовали, в свою очередь, реформы внутренней структуры ЕС и более четкого разграничения его компетенции с государствами-членами.
   Традиционно вопрос ревизии договоров проходил в рамках механизма межправительственных конференций, что имело место в период выработки Маастрихтского, Амстердамского и Ниццского договоров. Однако данная форма подготовки предусматривала большее участие со стороны правительств государств-членов и в меньшей мере учитывала позиции представителей Европейской комиссии, депутатов Европейского парламента, депутатов национальных парламентов, а также представителей других институтов ЕС и многочисленных европейских неправительственных организаций (НПО).
   Для исправления ситуации и выработки новых предложений к основополагающим договорам о ЕС была предусмотрена трехступенчатая схема подготовки:
   1) «всенародное обсуждение», получившее название «диалоги о будущем Европы», в течение 2001–2002 гг.;
   2) заседания Европейского конвента (2002–2003 гг.);
   3) созыв очередной Межправительственной конференции стран-членов ЕС (2003–2004 гг.).
   Европейский конвент начал свою работу в начале 2002 г. Его председателем был избран бывший президент Франции Валери Жискар д’Эстен. В эту структуру вошли 105 представителей европейских институтов, правительств, национальных парламентов нынешних и будущих государств-членов. Его работа продолжалась до середины 2003 г. Предложения были переданы на рассмотрение Межправительственной конференции и учтены Европейским советом при принятии поправок и приеме нового варианта Договора.
   Среди конкретных результатов деятельности Конвента ожидают: предложение нового названия европейского интеграционного проекта (Европейское сообщество, Европейский союз, Единая Европа, Соединенные Штаты Европы), окончательный вариант европейской Конституции, состоящий из одного или нескольких документов (например, Декларация прав и свобод), а также документов, определяющих институциональную структуру ЕС и степень их компетенции; изменения в институциональной структуре Европейского союза.
   Европейский союз и Россия. В СССР долгое время относились резко негативно к европейской интеграции, рассматривая ЕС как часть военно-политической борьбы между Западом и Востоком. Официальные отношения между СССР и европейскими сообществами были установлены лишь в 1988 г., когда Министерство иностранных дел СССР направило вербальную ноту Комиссии ЕС с предложением установить официальные отношения. Взаимное признание открыло путь для подписания 18 декабря 1989 г. соглашения о торговле, коммерческом и экономическом сотрудничестве между Европейским экономическим сообществом, Европейским сообществом угля и стали и Евратомом, с одной стороны, и СССР – с другой, правопреемником которого стала Российская Федерация.
   В конце декабря 1991 г. ЕС заявил о признании России и других новых независимых государств, возникших после распада СССР. В мае 1992 г. в Москве состоялась первая встреча «Россия – ЕС» на высшем уровне. Ее главным результатом стала договоренность о подготовке нового соглашения между ЕС и Россией, которое должно было заменить предыдущее и определить новое качество отношений.
   Таким документом стало соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и ЕС, подписанное на острове Корфу 24 июня 1994 г. сроком на 10 лет с последующим автоматическим продлением, если одна из сторон не уведомит заранее о его денонсации. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве охватывает четыре важнейшие сферы взаимоотношений: политику, экономику, социальную сферу и культуру. Соглашение предусматривает:
   – развитие отношений партнерства между Россией и ЕС, осуществляемых на основе норм международного права, прав человека, политических и экономических свобод;
   – содействие России в осуществлении политических и экономических реформ с предоставлением ей статуса страны с «переходной экономикой» и перспективы создания зоны свободной торговли;
   – регулярный политический диалог;
   – предоставление режима наиболее благоприятствуемой нации с отменой всех количественных ограничений в торговле, за исключением секторов, наиболее уязвимых для экономики Сообщества (из них сталь, текстиль – уже отменены); Россия сохраняет за собой право на протекционистские меры в тех областях экономики, которые затронуты структурной перестройкой или несут на себе значительную социальную нагрузку;
   – содействие предпринимательской деятельности и связанными с ней вопросами: трансграничной предпринимательской деятельности учреждений и компаний, инвестиций, платежей и движения капитала, взаимного предоставления услуг, охраны интеллектуальной собственности и т. д.;
   – экономическое сотрудничество, охватывающее около 30 различных областей, включая промышленную кооперацию, конверсию, инвестиции, научные исследования и технологические разработки, сельское хозяйство, энергетику, транспорт, почту и телекоммуникации, информатику, космос, охрану окружающей среды, малый и средний бизнес, защиту потребителей, социальную сферу, образование и профессиональное обучение, региональное развитие, стандартизацию, статистику, туризм и т. д.
   – развитие культурного сотрудничества с целью укрепления связей между странами с помощью свободного обмена информацией, взаимного изучения языков и культур, доступа к культурным ценностям и т. п.
   Данные направления сотрудничества были подтверждены и развиты в принятой на Кельнском саммите ЕС в июне 1999 г. общей стратегии ЕС в отношении России и ответной стратегии России в отношении Европейского союза, представленной Президентом РФ В.В. Путиным на Тамперском саммите ЕС в декабре 1999 г.
   Отношения России с Европейским союзом затрагивают комплексно все основные направления политики сообщества. Так, в рамках «первой опоры» разрабатывается концепция энергодиалога и «общего европейского экономического пространства».
   Решение начать регулярный энергодиалог, инициатором которого выступил Брюссель, было принято на Парижском саммите «Россия – ЕС» в октябре 2000 г. Проект уже прошел экспертную стадию. При этом остаются нерешенными вопросы увеличения поставок российского ядерного топлива и газа.
   Разработка концепции «общего европейского экономического пространства», начатая в соответствии с решениями саммитов «Россия – ЕС» в мае – октябре 2001 г., находится пока на экспертной стадии и в перспективе может привести к тесному сотрудничеству в секторах энергетики, науки и техники, транспорта, экологии при условии общей либерализации торговли, упрощения торговых процедур и гармонизации их режимов (технические стандарты и сертификация, транспорт, таможенное дело, финансовые рынки и т. д.).
   Открытыми остаются вопросы о расширении использования Россией евро, подписании новых соглашений о торговле сталью, о рыболовстве, фармацевтике, положения о едином режиме разрешения торговых споров, о полетах «шумных» российских самолетов в страны-члены ЕС (в 2002 г. разрешены лишь чартерные рейсы в нестоличные города).
   В рамках политического сотрудничества сложилась многоуровневая и стабильная система консультаций в виде двухсторонних саммитов и заседаний Совета сотрудничества (дважды в год), встреч на уровне «Председатель Правительства России – Председатель Комиссии ЕС» (по согласию сторон), встреч старших должностных лиц и экспертов. Тематика консультаций давно уже вышла за пределы двухсторонних отношений и охватывает многие международные проблемы, включая вопросы безопасности, международного терроризма и т. д., подтверждением чего является совместная Декларация об укреплении диалога и сотрудничества по политическим вопросам и вопросам безопасности, принятая в октябре 2000 г. на саммите «Россия – ЕС» в Париже. Определенный потенциал для сотрудничества эксперты усматривают в развитии диалога в формате «ЕС – Россия – США» и подключении России к совместному решению таких вопросов, как управление гражданскими кризисами (последствия природных и техногенных катастроф; ЕС трудно желать лучшего партнера, чем российское МЧС), миротворческие операции (уже есть совместный практический опыт на Балканах и собственно оборонная политика, где Россия при определенных условиях могла бы пойти на военно-техническое сотрудничество с ЕС).
   Политическое сотрудничество включает в себя ряд межрегиональных интеграционных проектов, осуществляемых под эгидой ЕС. Крупнейшим из них является «Северное измерение», которое финансируется Европейским инвестиционным банком экологических проектов в российском секторе Балтики (системы канализации и водоочистки в Санкт-Петербурге и Калининграде). Для развития проектов приграничного сотрудничества было получено согласие на разовое объединение средств программ ТАСИС и ИНТЕРРЕГ (программы развития межрегионального сотрудничества ЕС).
   На юге европейской субрегиональной интеграции, включающей Средиземноморье, Россия добивается своего выборочного участия в программах МЕДА и выступает за развитие контактов между ЕС и Организацией Черноморского экономического сотрудничества.
   В сфере внутренних дел и правосудия обе стороны активно сотрудничают, хотя это направление новое для самого ЕС. Налажены регулярные контакты таможенных органов сторон, в том числе по борьбе с контрабандой, незаконным оборотом наркотиков и двойным декларированием грузов. Установлены контакты между правоохранительными органами России и Европолом, принят совместный план действий по борьбе с международной организованной преступностью.
   Сложнее обстоит дело с учетом законных интересов России при расширении ЕС, включая особые проблемы Калининграда. Эффект такого расширения для нашей страны неоднозначен: он порождает существенную озабоченность и перечень проблем, который был передан осенью 1999 г. руководству Европейского союза.
   В отношении Калининграда предстоит решить проблемы транзита, виз, энергоснабжения и рыболовства этого будущего эксклава, окруженного территорией ЕС. Евросоюз готов пойти на определенную либерализацию шенгенского режима для России, в том числе для служебных поездок и в отношении резидентов Калининградской области, что было реализовано во время проведения Брюссельского саммита Россия – ЕС в ноябре 2002 г. По итогам саммита было опубликовано совместное заявление России и Европейского союза «О транзите между Калининградской областью и остальной территорией Российской Федерации», в котором предусматривается введение упрощенного транзитного документа, облегчающего транзит пассажиров по территории Литовской Республики.
   Однако при этом выдвигается встречное условие – подписать двустороннее соглашение о реадмиссии нелегальных мигрантов, проникающих в ЕС с территории России, а также о расширении сети консульских учреждений Литовской Республики. Ввиду необустроенности российских границ в зоне СНГ и высокой стоимости депортации выдворяемых к нам мигрантов в страны их происхождения Россия пока не готова взять на себя столь далеко идущие обязательства в этой области.

Список рекомендуемых сайтов и литературы

   1. www.europa.eu.int – официальный сайт Европейского союза.
   2. www.eur.ru – официальный сайт представительства Европейской комиссии в России.
   3. Борко ЮЛ. Что такое Европейский союз. М., 2000.
   4. Договор о Европейском союзе. Консолидированная версия. М., 2001.
   5. Европейский союз: Путеводитель. М., 2003.
   6. Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. М., 2003.

Часть 2
Европейское право: понятие, сущность, особенности

2.1. Формирование интеграционных объединений и становление европейского права

   Идеи европейского единства насчитывают многовековую историю. Однако свои реальные очертания и материальное воплощение они получили лишь в середине прошлого столетия. Именно в этот период формируются первые крупные интеграционные объединения на Европейском континенте. В 1949 г. образован Совет Европы. Его учредителями стали 10 европейских стран. В 1950 г. была подписана Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. На основе этой Конвенции учрежден Европейский суд по правам человека. Суд стал первым наднациональным европейским судебным органом. Он наделен обязательной юрисдикцией в области защиты прав и свобод, гарантируемых конвенцией.
   В 1996 г. в состав Совета Европы вошла Российская Федерация. С 5 мая 1998 г., после ее ратификации, вступила в действие в отношении РФ Европейская конвенция, и Россия признала тем самым обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека. В рамках Совета Европы разработаны десятки конвенций по вопросам правового, социального, культурного и гуманитарного сотрудничества европейских государств. В их числе Конвенция о борьбе против пыток, Социальная хартия, Декларация о местном самоуправлении и десятки других актов, многие из которых ратифицированы подавляющим большинством европейских государств и вступили в силу. На уровне Совета Европы успешно функционируют созданные на основе его устава институты. Главные из них – Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) и Комитет министров Совета Европы. Комплекс правовых норм, возникших в результате образования и жизнедеятельности Совета Европы, и в особенности в результате активной судебной практики Европейского суда, часто именуют в литературе правом Совета Европы.
   Совет Европы и Европейский суд стали основой и ядром формирования европейской системы защиты прав человека. Ее важнейшими правовыми компонентами служат постановления и определения Европейского суда по правам человека, обеспечивающие истолкование и применение Конвенции.
   Совет Европы лишь отчасти воплощал в себе идею европейского единения народов и объединения европейских государств. Он был задуман и остается прежде всего международной организацией, основывающей свою деятельность на международно-правовых актах. Наднациональный характер его деятельности определяется особым статусом Европейского суда по правам человека. Именно Суд воплощает в себе идею наднациональности в рамках европейской системы защиты прав человека.
   Дальнейшему углублению процесса интеграции способствовало подписание в 1950-е гг. учредительных договоров, положивших начало формированию интеграционных объединений и европейского интеграционного права. В 1951 г. шесть государств – Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург (страны Бенилюкса) и ФРГ – подписали Парижский договор об образовании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Впервые управление важнейшим экономическим комплексом, образующим основу тяжелой индустрии и отчасти вооружений, передали в ведение международной организации и созданных в ее рамках независимых наднациональных институтов. Одной из главных задач этого объединения стало создание общего рынка угля и стали. В системе институтов, осуществлявших руководство и управление ЕОУС, важнейшая роль отводилась высшему руководящему органу. Он состоял из формально независимых представителей, наделенных весьма широкими полномочиями. В рамках ЕОУС был учрежден также независимый судебный орган, призванный разрешать споры и коллизии, возникавшие при решении проблем, связанных с созданием общего рынка угля и стали. Свою деятельность ЕОУС распространяло на сравнительно небольшой, хотя и весьма важный сегмент национальной экономики, передававшийся в ведение международной организации. Значение и опыт ЕОУС, однако, имели существенно важное значение для последующего развития интеграционных процессов. Европейское объединение угля и стали стало своего рода опытным полем, первой строительной площадкой, где проверялись идеи интеграционного строительства, которые выдвигали и отстаивали различные политические силы.
   Предпринятая несколько позднее попытка образования военного и политического объединения тех же государств окончилась неудачей. Более успешным оказалось продвижение экономического взаимодействия. В 1957 г. в Риме были подписаны два договора, которые учреждали Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) и Европейское экономическое сообщество (ЕЭС). Согласно этим договорам в ведение Сообществ переходило решение важнейших экономических и отчасти социальных проблем, которые до этого находились в исключительном ведении национальных суверенных государств. Сообщества, учрежденные на основе международных договоров, наделялись свойствами и качествами, которые выходили далеко за пределы ординарной международной организации. В рамках переданных им суверенных прав и полномочий они осуществляли широкую и многогранную деятельность, направленную на достижение задач и целей интеграции. Одной из важнейших задач ЕЭС становилось построение общего рынка (отсюда часто используемое для этого интеграционного образования обозначение «Общий рынок»). Его построение начиналось с создания Таможенного союза, который был реализован уже к 1962 г. Строительство общего рынка предполагало реализацию четырех основных свобод. Это свобода движения лиц, товаров, услуг и капиталов. В рамках интеграционных образований формируются органы наднационального и межнационального сотрудничества, которые практически сохраняют свою значимость и статус по настоящее время. Созданные первоначально раздельно для каждого из сообществ, они образовали в последующем единую систему. Ее звеньями выступают такие институты, как Совет, Комиссия, парламент и Суд. Совет, который согласно договорам стал высшим руководящим органом Сообществ, представлял собой институт межнационального (межгосударственного) сотрудничества. Он состоял из руководителей исполнительной власти каждого из государств-членов объединения. Наднациональный характер носили три других института: Комиссия, парламент и Суд.
   Формирование интеграционных образований неразрывно связано с созданием самостоятельной правовой системы, обеспечивающей их стабильность и развитие. На основе учредительных договоров создается широкий массив нормативно-правовых актов, образующих источники права Сообществ. Ими выступают, во-первых, регламенты, нормативно-правовые акты общего характера, обязательные для всех субъектов права сообществ. Этими субъектами являются государства-члены Сообществ, институты Сообществ, а равно физические и юридические лица, находящиеся под юрисдикцией государств-членов. Во-вторых, директивы – нормативно-правовые акты, определяющие цели и задачи регулирования, но оставляющие решение вопроса о методах, способах и формах регулирования за государствами-членами. В-третьих, решения, акты индивидуального характеры. В становлении права Европейских сообществ как самостоятельной автономной правовой системы и ее утверждении особо важную роль сыграл Суд Европейских сообществ. В решениях Суда был разработан вопрос о характере самой правовой системы, о принципах, которые регулируют взаимоотношения права Сообществ и национального права государств-членов, определены общие принципы правовой системы, их роль и значение. (Право Европейских сообществ нередко именуют в российской литературе, как, впрочем, и в зарубежной, коммунитарным правом.)
   
Купить и читать книгу за 110 руб.

Вы читаете ознакомительный отрывок. Если книга вам понравилась, вы можете купить полную версию и продолжить читать